鄉財縣管:一種縣鄉財政管理體制的改革嘗試

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動因

在中央集中財力的政策驅動和農村稅費改革后鄉村財政收入銳減的雙重壓力下，鄉鎮財政不是捉襟見肘，甚至是捉襟不見膀了。了解鄉鎮財政內幕的業內人士有這樣一句順口溜：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政有點勉強，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政精精光光”。此言道出了縣鄉財政的困鏡。在這樣的困境下，鄉鎮還要正常運轉，工資要保，教育要保，辦公要正常，那里來錢，靠轉移支付只能是杯水車薪。怎么辦，一些鄉鎮不得不舉債度日。而鄉鎮財政支出方面透明度不高又引起人們的質詢。僅招待費一項，一般的鄉鎮一年幾萬甚至十幾萬是不在話下的，可誰又能說清哪該哪不該。春節前一個由市里局級領導率領的慰問困難戶的小分隊，四輛車加上報道組一行十五人，到偏遠地區慰問了三戶困難戶，每戶一袋米、一袋面、一桶油，總價值不到500元，但中午肯定回不了城，加上縣鄉領導陪同，酒、菜、煙共消費1000多元，肯定是鄉鎮埋單。這在城里絕對算不上什么層次，但對鄉鎮的確是一筆不小的開支。鄉鎮領導有苦難言，人家是來慰問你的，還能不吃頓便飯。還是領導站得高“不要只算經濟帳，要算政治帳，我們是冒著凜冽的寒風把黨和政府的溫暖送到了貧困群眾的心上，你說這樣的開支值不值”。這雖然說不上多么深度的腐敗，但人民群眾卻是看在眼里，恨在心里。更是對這種不明不白的財政收支制度疑慮重重。同時，舉債又缺少規制，鄉鎮的部門挪用資金的現象時有發生。因而，如何從制度上規范鄉鎮財政的收支，探索鄉鎮財政管理的新體制，實現制度治腐，制度糾風，制度堵漏，便成為一個十分迫切的問題。

思路

堵不住“亂進人”、“亂花錢”的口子，就治不住“亂收費”、“濫舉債”的痼疾。為探索縣鄉財政管理的新體制，安徽省2001-2003年在部分縣進行“鄉財縣管”的改革試點。在取得初步成效的基礎上，于2004年7月在全省推開。安徽是全國少數省份實行“鄉財縣管”的試點之一，這是深化縣鄉公共財政支出體制改革，鞏固農村稅費改革成果，發展縣域經濟，促進鄉鎮財政盡快走出困境的一項重大舉措。這一改革的主要思路是：以鄉鎮為獨立核算主體，鄉鎮財政的“三權”（預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權）不變，實行由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。縣財政部門提出鄉鎮財政預算安排的指導性意見，報同級政府批準后，鄉鎮據此編制預算，經縣財政部門審核后向縣政府報告；取消鄉鎮總預算會計，由縣財政會計核算中心鄉鎮財政總會計帳務，核算鄉鎮各項會計業務；鄉鎮帳戶由縣會計核算中心在各鄉鎮金融機構統一開設縣財政帳戶分帳戶，實行專戶管理，專款專用，專戶收付；物資采購由鄉鎮提出申請和計劃，縣會計核算中心按照預算審核后，政府采購中心統一辦理；鄉鎮使用的行政事業性收費票據、農業稅稅收憑證，由縣財政部門實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入。此項改革可以概括為“預算共編、帳戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式。

效果

短期實驗所能達到的長效機制一時還難以評估，從這次“鄉財縣管”的縣鄉財政體制改革的初步效果看，應該說還是明顯的。一是它有可能遏制住不斷攀升的鄉鎮負債。不管出于何種原因，鄉鎮債務危機已嚴重影響了基層政權的安全運轉，將鄉鎮財政收回縣管，至少從財政上控制了不斷增加的財政開支。二是控制住了鄉鎮財政，也就有可能管住長期以來鄉鎮由于經費不足向農民伸手的可能。三是從經費上的嚴格管理，有可能使鄉鎮真正走出越精簡越膨脹，吃皇糧的人數越來越多的怪圈。

安徽省財政廳副廳長周春雨作如是評價。首先，是緩解縣鄉財政困難的重要途徑。縣鄉財政困難最根本的原因，一個是人，一個是債，規范鄉鎮的收支行為，可以堵塞鄉鎮亂支出、亂進人的漏洞，把人和債的口子扎住并逐步消化，縣鄉財政走出困境才有希望。其次，是深化農村稅費改革的重要舉措。稅費改革僅僅規范了鄉鎮收入，更重要的還要規范支出。支出不規范，支出需求就會無限膨脹，就會形成“以支促收”。導致鄉鎮又回到過去“亂收費”的老路上去。最后，為重構縣鄉兩級行政管理體制探路并創造條件。“鄉財縣管”是縣級公共財政支出改革向鄉鎮延伸的需要。目前，縣級財政已承擔鄉鎮財政大部分支出職能。在承擔了支出責任的同時，就必須管住鄉鎮的收入。這樣以規范鄉鎮的收支行為入手，從而規范鄉鎮的行政行為，為將來重構縣鄉行政管理體制創造條件。員之家版權所有

濉溪縣財政局局長任啟峰說，“財”是“政”的基礎，管好“財”，方能規范“政”。“鄉財縣管”在保證鄉鎮“三權”不變的基礎上，實行縣鄉“預算共編”，規范了收入征管，嚴格了財政支出，控制了財供人員，遏制了鄉鎮債務，保證了工資及時撥付和發放。無為縣財政局局長程松說，全縣鄉鎮大約有100輛公車，每車每年運轉及保險支出2.8萬元計算，要280萬元。現在縣里實行定額保險、定點加油、定點維修，一輛車一年節省費用1.5萬元，全縣就是150萬元。和縣2003年實行“鄉財縣管”一年，招待費、小車費比上年減少83萬元，全縣非生產性支出下降12%。和縣香泉鎮鎮長周智林說，現在我的“一支筆”只值2000元，超過2000元的支出得提交鄉理財小組，3000元以上的得給現里打報告。

難題

衡量一項改革的效益不能只看其帶來的正面影響，任何一項改革都是一種利益關系的再調整。“鄉財縣管”的縣鄉財政體制改革同樣也具有兩面性，改革的著力點在節流，而不在開源，由此帶來的難題也是顯而易見的。一是由于剛性財政缺口最后都是由縣里兜底，因而一些困難的鄉鎮認為，現在有了保障，如同進了保險箱，從而，少數困難鄉鎮財政增收的積極性不高；二是改革的成本加大。由于統收統支，統購統管，加大了縣鄉之間財務會計的工作量，進而加大了辦公成本，特別是一些偏遠鄉鎮更為明顯；三是手續繁雜。由于財務運作規程的細化，現在鄉鎮每辦理一筆資金，要在7個人手中傳遞和審核，即經過報帳員、審核會計、財政結算員、財政所長、鄉鎮長、代帳員、財政局長等7個環節，若某個環節發生了障礙，則更為復雜，這樣，鄉鎮往往為了某一項開支來回折騰多少次。更根本的是縣鄉財政改革要與鄉鎮治理的制度安排一同考慮，否則任何單項的改革都難以單獨成功。

出路

改革成本的加大對其預期效果將會大打折扣。“鄉財縣管”的是節流堵漏，如果因此再增加開支，即便是必要的合理的，也無形中降低了改革的效益。當然，節流只是堵漏，真正要使鄉鎮財政活起來，節流只是治表，關鍵是開源，發展才是硬道理。但就如何來破解“鄉財縣管”的難題，不僅關系到對改革本身的評估，而且關系到下一步縣鄉財政體制改革的方向。為減少改革成本，又能體現改革的初衷，是否可以從如下方面加大力度。一是加強網絡建設。如果建成預算網絡，大量的業務如原始憑證的審核、預算報表的編制、資金的劃撥等就可在網上辦理。這樣就大大降低了財政結算員的工作量，方面鄉鎮用錢。二是開發“鄉財縣管”軟件。有了專用軟件，各種各樣的表格、業務程序、科目，發個指令，鄉鎮就能打印出銀行的單子，免去人員往來之苦，減少費用。三是預算要慎密，并嚴格執行。緊急情況可在預算范圍內可臨時支取，簡化流程，但預先要有足額鋪底金。

中國的改革是一個復雜的綜合性的系統工程，在這一系統工程中，制度的變遷帶有根本性、長期性。任何一項單項改革都不可能獨辟溪徑，也不可能一蹴而就。鄉鎮財政體制改革同樣是一個關涉農村經濟體制、政治上層建筑、文化意識形態、社會和諧穩定等多方面的制度性改革。“鄉財縣管”只是一種管理體制上的嘗試，對其做終極性的評估，還為時尚早，如果與相伴而行的“縣財省直”相呼應，其長效機制可能更易于通行，也便于操作。