河北省省以下財政體制改革的思考

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[摘要]在當前省以下存在四級政府的狀況、還不能完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入道路的分稅制財政體制的情況下，為使基層政權的事權、財權在合理化、法制化框架下協調，職責與財力對稱，進一步化解縣鄉財政困難，借鑒浙江等地先進經驗，有必要考慮近期實行省財政直接對縣財政即省管縣的財政體制。河北省地域面積居中，市、縣（市）數量148個，人口稠密，交通通訊快速發展，客觀上有條件實行省管縣。同時，縣制是我國的行政主體，縣域經濟是國民經濟基本單元，是最具活力的，縣域經濟發展了，意味著基本解決了人口眾多的農民問題。

從1994年起，河北省按照中央實行分稅制財政體制改革的總體要求，從本省經濟發展、社會進步和財政收支的實際情況出發，進行了一系列的財政改革，實現了財政事業的歷史性飛躍，有力地支持和推動了全省經濟和社會各項事業的快速健康發展。但是，我們也應該看到，財政體制的頻繁變動，省以下政府間事權的交叉以及政府間不合作的博弈行為（比如上級“點菜”下級“買單”、下級侵蝕上級稅基等）急需我們對政府間的財政關系加以規范，今后我們應按照“不越位、不缺位”的原則來重新界定財政的職責范圍，對省以下財政體制進行重點突破和創新，以“以人為本，四兩撥千斤，建立理財新機制”為根本理財思想，以“抓兩頭，帶中間，分類指導”為基本財政政策，以“還財政于政府，賦權力于制度，建立公共財政新秩序”為措施保證，逐步從實踐和理論上探索一條具有河北特色的理財新路子。

一、第一步變革：建立有河北特色的分稅制財政體制

（一）因地制宜地實施省管縣財政管理模式。

在當前省以下存在四級政府的狀況、還不能完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入道路的分稅制財政體制的情況下，為使基層政權的事權、財權在合理化、法制化框架下協調，職責與財力對稱，進一步化解縣鄉財政困難，借鑒浙江等地先進經驗，有必要考慮近期實行省財政直接對縣財政即省管縣的財政體制。河北省地域面積居中，市、縣（市）數量148個，人口稠密，交通通訊快速發展，客觀上有條件實行省管縣。同時，縣制是我國的行政主體，縣域經濟是國民經濟基本單元，是最具活力的，縣域經濟發展了，意味著基本解決了人口眾多的農民問題。

（二）集中市、縣（市）財力增量的20％，確保省級財政宏觀調控能力。

實行省管縣后，為保證縣市財力的綜合平衡和兼顧省一級財政的調控能力，從當年起，省財政對市、縣（市）財力的增量集中“兩個20％”，即地方財政收入增收額的20％和稅收返還增額的20％，同時對少數貧困縣和壩上縣適當照顧。

（三）省對市、縣轉移支付制度的改革。

從實行省管縣的當年起，對全省148個幣（地）、縣（市）實施“抓兩頭，帶中間，分類指導”的財政政策。具體是：

1、“億元縣上臺階”獎勵政策。“億元縣上臺階”政策是鼓勵財政收入大縣（市）抓收入、上臺階的獎勵政策，基本思路是：發達縣給小錢，換大錢。從當年起，對地方財政收入首次上億元的縣（市）一次性獎勵30萬元，以后每年以3000萬元為一個臺階，每上一個臺階一次性獎勵20萬元。

2、“兩保兩掛”補助和獎勵政策。“兩保兩掛”政策是激勵與約束相結合、鼓勵貧困縣以及經濟欠發達市、縣（市）增收節支保平衡的財政政策，目的是解決“吃飯”問題。從當年起，省對70個縣（市）實行“兩保兩掛”財政政策，規定這些縣（市）在確保當年財政收支平衡和完成消化歷年累計赤字任務的前提下（兩保），省財政的體制補助和獎勵與地方財政收入增長相掛鉤（兩掛）。具體辦法是：以這些縣（市）當年補助和地方財政收入實績為基數，從下一年起，地方財政收入每增長1個百分點，省補助增長0．5個百分點；地方收入每增收100萬元，省財政一次性獎勵5萬元。此政策第一輪執行期3年。3年后，在此基礎上，根據“大穩定，小調整，既不鞭打快牛，也不鼓勵落后”的原則，對“兩保兩掛”政策作適當調整，同時延長實施期限，一定5年不變。

在推行“兩保兩掛”補助和獎勵政策的同時，從當年起，省財政對“兩保兩掛”市、縣（市）實施財源建設技改貼息補助政策，以扶持這些市、縣（市）大力發展經濟，開辟、涵養財源。

3．“兩保兩聯”補助和獎勵政策。為了鼓勵經濟發達以及較發達市、縣（市）努力做好增收節支保平衡工作，從當年起，省對實行“兩保兩掛”政策以外的市、縣（市）實行“兩保兩聯”政策，這是一種激勵與約束相結合的政策。這些市、縣（市）在確保實現當年財政收支平衡，確保完成消化歷年累計赤字任務的前提下，省財政的技改補助和獎勵與地方財政體制收入比上年增收上繳額相聯系（環比）。技改補助和獎勵的聯系比例是：地級市及部分縣（市）當年地方財政收入2億元以上的縣（市）為11％和4％，即市、縣（市）地方財政收入增收上繳（環比）100萬元，省財政給予技改補助11萬元和獎勵4萬元；其他縣（市）為10％和5％，即市、縣（市）地方財政收入增收上繳（環比）100萬元，省財政給予技改補助10萬元和獎勵5萬元。3年后，省財政適當加大“兩保兩聯”政策的掛鉤力度，增加5個百分點作為技改補助，以加大各級政府技改資金的投入。

4．“三保三聯（掛）”補助政策。為支持區域中心城市發展，加快城市化進程，推進區域經濟協調發展，增強中心城市集散功能。從省管縣的當年起，省對11個地級以上市實施“三保三聯（掛）”財政政策。即對石家莊、唐山、廊坊、保定、滄州、邯鄲等六市實行“三保三聯”政策，即在“兩保兩聯”基礎上，增加“一保一聯”：一保所轄縣（市）當年財政收支平衡，一聯城市建設補助（含市管縣經費），聯系比例為全市范圍內增收上繳省20％部分（環比）的25％（即5個百分點）。對張家口、承德、秦皇島、衡水、邢臺等五個市實行“三保三掛”政策，即在“兩保兩掛”的基礎上，增加“一保一掛”：一保所轄縣（市）當年財政收支平衡，一掛城市建設補助（含市管縣經費），掛鉤比例為當年全市范圍內增收上繳省20％部分（環比）的25％（即5個百分點）。

（四）加大實施財政貼息政策的力度。

從1999年起，河北省財政開始在全省實施以財政貼息為主的財政政策，實行省管縣以后，力度進一步加大，范圍進一步擴大，并不分所有制形式，只要條件符合，都可享受財政貼息。貼息范圍包括支持經濟結構的戰略性調整，促進企業的技術改造、技術進步、技術創新，加快污染治理、節能培育、提高生態環境保護質量和第三產業發展等各個領域。力爭全省財政每年投入財政技改貼息（補助）資金不少于20億元，以此拉動全省企業技改投資總額，并使杠桿作用比達到1：25。

二、第二步變革：財政管理規范化、制度化

在逐步建立起一套有自己特色的分稅制財政體制的同時，必須進行以“還財政于政府，賦權力于制度”為中心的財政系統自身的改革，規范財政行為，保證各項財政政策措施實施到位。

（一）賦權力于制度，嚴格規范理財行為。

加強規范、公開、透明的法制化制度建設，主動地放棄權力，使財政工作脫離復雜的行政關系，賦予制度化的管理手段應是河北省實行省管縣財政改革的一大特色。

1．補助制度化，減少行政成本。從實行省管縣的當年起，省財政對市縣轉移支付的工資、專項補助等財政性補助進行歸并，統一調整為“兩保兩掛”市縣的補助基數或“兩保兩聯”市縣的定額補助，進一步規范財政行為，減少財政資金分配中的人為因素，有效地防止權力腐敗的發生。同時，免除省財政部門每年需核定市縣補助額度的工作，各地只要根據補助政策，年初就能測算出補助額，既減少了各級財政的工作量和行政成本，又避免了以往的隨意性、主觀性，有利于規范化的管理和財政機關自身的廉政建設。

2．繼續實施部門預算等各項改革。要繼續實施部門預算編制改革，擴大編制范圍，細化編制內容。要繼續實施會計集中核算制度改革，在全省有條件的市、縣（市）繼續組建會計核算中心，將全部行政事業單位納入會計核算中心，逐步將省級機關財務收支進行會計集中核算。逐步擴大政府采購的網絡和規模，提高政府采購占財政支出的比重，全省11個地級市以上和省本級都必須實施政府采購制度。要繼續實施會計委派制度改革，實施在國有企業試行財務總監委派制。國有事業單位試行會計機構負責人委派制、行政單位實行“會計核算中心”制三種模式。此外，在規范財政工作，規避財政風險，規范省級機關行政經費和機關干部福利待遇等方面，都要繼續進行系統的改革。

（二）還財政于政府，提高領導干部理財意識和水平。

財政部門是政府的經濟綜合職能部門，是政府的“管家”，但財政的最終決策者是各級黨政領導，其決策是否正確，對當地經濟和社會的發展起著舉足輕重的作用。因此。河北省財政廳應注意把握這一特點，積極創造條件讓各級黨政領導有機會參與財稅業務研討，參加財稅理論培訓，走上財稅講臺，從而提高各級領導的理財意識和理財水平。

三、實行省管縣財政體制改革應達到的成效、要點與思考

（一）應達到的成效。

1．財政收入快速、穩定增長，財政綜合實力顯著增強。實行省管縣財政體制，必然促進財政收入持續快速穩定增長，實行改革后，全省財政總收入和地方收入在全國的位次均應由目前的第8位上升到3年后的第7位和5年后的第6位。全省財政支出應由目前的第10位上升到3年后的第9位和5年后的第8位。財政收入占GDP比重要呈穩步提高態勢，從目前的8％上升到3年后的9％和5年后的10％。

2．壯大了市、縣（市）財力，提高了“消赤保平促發展”的能力。實行省管縣財政體制后，全省財政收支保持平衡；全省地方財政收入上億元的縣力爭達到82個，占全部縣（市）的比例力爭達到60％；同時消化掉歷年累計的財政赤字。

3．發揮了財政促進經濟結構調整、保持社會公平和穩定的調控職能。重點保障了國家政權建設、科技、教育、文化、衛生、社會保障、環境保護以及農業等重點領域和重點項目支出的需要。確保了全省企業離退休人員基本養老金、國有企業下崗職工基本生活保障費、公職人員和中小學教師工資的及時足額發放，做到能依靠自身財力不欠發工資的省份。

（二）要點與思考。

1．財政改革也必須以人為本。以人為本的理財思想，就是財政政策的制定和制度的設計，要充分考慮到人的因素，考慮到不同地區、不同部門的個人、單位、團體的利益，以最大限度地調動各方面的積極性。財政是集中調節人和單位各種利益的工作，因此，財政政策的實質是為了處理多角經濟利益關系而形成的一種制度約定。河北省財政改革應抓住這一本質特征，在充分承認并尊重人的利益的基礎上，協調各方利益，并求得個人、地區和社會利益的統一和最大化。如“兩保兩掛”等分稅制財政政策，針對的就是多年來存在的上下級政府之間的逆向思維而進行的改革，這種逆向思維的結果是“越補越窮，越窮越補”的惡性循環。“兩保兩掛”等財政政策，正是緊緊抓住了人性中的“趨利避害”心理，通過“保”與“掛”相結合的激勵和制約機制，形成上下共同為增加財政收入而努力的同向思維，其結果必然是各級財政?上同步增長的良性循環。

2．應發揮“四兩撥千斤”的財政杠桿作用。這個作用主要體現在兩個方面。首先，財政政策對促進經濟發展的杠桿作用，其內涵是，利用財政資金的無償性和引導性特點，使得民間資本被最大限度地調動起來，以有限的財政資金帶動無限的民間投資資本。其次，在調動各級理財積極性中發揮的杠桿作用。省管縣體制實施的“億元縣上臺階”等補助和獎勵財政政策，都是掛小利而保大利的財政政策，你要拿到補助和獎勵，首先必須增加財政收入，這樣個人、地方、國家三方的利益才能得到高度的統一。

3．改革創新要結合河北省實際。任何一項重大改革都是一種利益關系的重新調整，財政體制改革更是如此。要不要改，怎么改，力度多大，都要充分考慮河北省經濟發展水平、社會各項事業發展狀況、財政收支情況等綜合因素，以及可能帶來的負面效應和困難。、首先，財政體制改革不僅僅是財政部門的事，而是涉及全社會的大事，必須得到各級黨委政府的支持。其次，財政改革必須與經濟發展水平相適應。經濟決定財政，財政影響經濟。財政改革的目的是以科學理財的手段促進經濟社會發展，財政改革成功與否主要體現在經濟社會是否有長足的發展。最后，財政改革必須符合一定的法律程序，同樣，改革的成果必須以法律的形式予以確認。