我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制缺陷分析（二）

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[摘要]財政體制由財政產(chǎn)權(quán)、財政產(chǎn)權(quán)制度、財政創(chuàng)制權(quán)和政治制度四個層次構(gòu)成。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的缺陷在于：第一，農(nóng)民沒有充分的民主權(quán)利；第二，農(nóng)民沒有對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的創(chuàng)制權(quán)；第三，沒有建立代表農(nóng)民公共利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度；第四，農(nóng)民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體。治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政短缺有三條路：發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中，農(nóng)民沒有納稅人基本權(quán)利，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是對農(nóng)民負責(zé)的財政。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的根本目標(biāo)，應(yīng)該是建立農(nóng)民做主的民主財政。

（四）財政產(chǎn)權(quán)缺陷：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權(quán)沒有明確的主體

扭曲的財政制度導(dǎo)致扭曲的財政產(chǎn)權(quán)關(guān)系，核心問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權(quán)主體不明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為主體包括農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部）和上級政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表可以排除在外），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權(quán)就是他們之間的權(quán)利關(guān)系。按照現(xiàn)代財政的基本原則，只有農(nóng)民－－納稅人才擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，然而我國法律還沒有明確規(guī)定納稅人－－農(nóng)民作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權(quán)主體的地位，2001年頒布的《稅收征管條例》增設(shè)了納稅人權(quán)利條款，如陳述權(quán)、分辯權(quán)、多繳稅款退回權(quán)、申請減免稅權(quán)、知情權(quán)等，但這些權(quán)利的意義主要是防止征稅人向納稅人亂收稅，而不是保護納稅人作為財政產(chǎn)權(quán)主體的基本權(quán)利。納稅人的基本權(quán)利應(yīng)包括：第一，贊同納稅權(quán)，政府征稅要出自納稅人的同意，“非贊同毋納稅”；第二，選舉代表權(quán)，納稅人選舉代表組成議會或人民代表大會，政府征稅要得到納稅人代表的同意，“無代表不納稅”；第三，政府服務(wù)權(quán)，納稅人決定政府支出，政府必須且只能為納稅人服務(wù)；第四，稅款節(jié)儉權(quán)，政府必須提高財政效益，不得浪費納稅人的任何一文錢。農(nóng)民有了這四項基本權(quán)利，才能說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權(quán)的所有者。由于農(nóng)民尚不具備這四項權(quán)利，相反是被不斷灌輸“皇糧國稅，天經(jīng)地義”、“納稅光榮、抗稅可恥”。“納稅是公民的神圣義務(wù)”等觀念，故而在現(xiàn)實的財政運作中，另外兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為主體代行了農(nóng)民的納稅人權(quán)利，而這兩個財政行為主體的利益關(guān)系存在矛盾且不明晰。在集權(quán)型政府體制與財政分權(quán)并行的條件下，上級政府要求的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”，這等于各級政府都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政做主，直接或間接地享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要求貫徹“一級政府一級財政”的原則，實行真正的分權(quán)財政，而沒有農(nóng)民、人大約束的“一級政府一級財政”必然變成“一級干部一級財政”，變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部和下屬部門以“個人說了算”為原則操持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的各項活動，這種狀況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體不明晰的情況比國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體不明晰更為嚴重。

財政主體的不明晰產(chǎn)生一系列問題。（1）導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的邊界不明晰。一是農(nóng)民財產(chǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的邊界不確定。農(nóng)民作為民事主體的財產(chǎn)有法律界定，但農(nóng)民財產(chǎn)與政府財政的邊界則由政府隨意界定。二是上級政府財產(chǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財產(chǎn)的邊界不明晰。各級政府為了本級“預(yù)算寬裕化”，利用其對下級政府財政的創(chuàng)制權(quán)和其他權(quán)力操縱下級財政，既能夠制定有利于自己的財政分配制度，還能夠突破既有邊界抽調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，或者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的用途做主，盡可能集中財力而甩掉包袱。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與村財產(chǎn)的邊界不明晰。在事權(quán)與財權(quán)嚴重不均衡，財力嚴重緊張的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上行下效，也用這一手法圈村里的錢。四是干部的個人利益與政府財政不分。我國基層普遍實行把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入與年終考核績效掛鉤的制度，這一制度形成了使上級政府目標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為、干部個人利益連動的激勵機制，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服從干部個人利益的操作制度化和合法化，另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度不健全。管理混亂致使公私難辨。（2）導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系紊亂。完全集權(quán)的舊體制雖缺乏效率，但權(quán)責(zé)利關(guān)系明確在中央；在真正規(guī)范的分權(quán)財政體制中，納稅人會為了自己的利益而建立有效的財政產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)；唯有處于由集權(quán)財政向分權(quán)財政過渡進程中的當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，在納稅人主體失位的條件下，權(quán)責(zé)利關(guān)系嚴重紊亂，這表現(xiàn)為：農(nóng)民只有納稅義務(wù)，不能享有公共服務(wù)和公共品；各上級政府及部門決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費收支政策，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費分成，而不承擔(dān)其財政平衡的責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接操作鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活動，卻只對上級而不必對農(nóng)民負責(zé)。（3）紊亂的財政權(quán)利關(guān)系導(dǎo)致財政機制紊亂。在約束機制上，沒有農(nóng)民的財政產(chǎn)權(quán)主體地位，便不能建立農(nóng)民對政府財政行為的制約，作為它的替代物，是上級政府行使這一權(quán)利，但上級政府在許多情況下要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起分割農(nóng)民利益，這決定了它有著和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣的動機，而缺乏約束的動力，甚至利用監(jiān)督權(quán)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力據(jù)為己有；在激勵機制上，不必對納稅人負責(zé)的財政等于掏別人包里的錢自己花，這直接導(dǎo)致征納無度，浪費嚴重且不心疼；在配置機制上，不是按照農(nóng)民的公共需求進行配置，而是體現(xiàn)上級意志和干部個人意志和利益，如搞政績工程、形象工程，導(dǎo)致公共支出低效益。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政功能的變異。保工資、保運轉(zhuǎn)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務(wù)，收費是為了養(yǎng)人，養(yǎng)人是為了收費，收費服從收費最大化。于是，管土地的本意是節(jié)約耕地，現(xiàn)在交費就成，導(dǎo)致耕地濫用；計劃生育是為了控制人口，現(xiàn)在為了罰款最大化，甚至誘導(dǎo)超生；派出所是為了維護社會治安，演變?yōu)槭召M納稅的暴力工具，引起社會不安定。這樣的財政無所謂滿足公共需要，更談不上效率。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的基本途徑選擇

導(dǎo)致上述情形的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革不徹底。廢社建鄉(xiāng)之際，1984年我國普遍建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政。1985年4月財政部頒發(fā)了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》，按照當(dāng)時的財政體制復(fù)制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基本架構(gòu)。當(dāng)時我國財政體制的狀況是：提出了一級政府一級財政的原則目標(biāo)，對集權(quán)財政體制進行了放權(quán)讓利的改革。在這種背景下，《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，要求做到兩個結(jié)合：“要責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”，這是新舊不兼容的過渡性體制。傳統(tǒng)財政體制的特點是：財權(quán)、財力高度集中于中央政府，在集權(quán)制度下實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理，地方?jīng)]有獨立財政，只是代行中央財政職能，中央通過財政計劃實現(xiàn)對各級財政的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)收統(tǒng)支，包攬一切。改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了相對獨立的財權(quán)，分灶吃飯則使其承擔(dān)更加獨立的財政責(zé)任，這刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府謀求稅費的積極性，但由于民主化進程滯后，財政創(chuàng)制權(quán)截留于政府而不在農(nóng)民，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為不受約束和混亂，在這種情況下，1991年12月由財政部頒發(fā)新的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法》，這一規(guī)定對強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理起到了一定作用，但它的主導(dǎo)思想是加強縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的集權(quán)控制，而不是采取還財權(quán)于農(nóng)民的辦法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政混亂問題，在這個意義上說，它是《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》的退步。1994年我國在集權(quán)型政府體制下進行分稅制改革，形成權(quán)力集中在上而利益分屬各級的財政管理體制，各級地方政府為了克服分稅制引起的財稅收入劇減，紛紛利用各種權(quán)力集中下級財力而甩下事權(quán)包袱，由于1991年的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法》沒有做相應(yīng)修訂，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能單純上繳財力接受包袱，這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用“三亂”的辦法向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財政危機，農(nóng)民成為最后的買單人。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制實質(zhì)上還是停留在計劃經(jīng)濟時代的集權(quán)財政，嚴重滯后于農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。

解決這一矛盾的基本途徑是把財政體制改革進行到底，確立以農(nóng)民民主權(quán)利為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。（1）給予農(nóng)民比較充分的政治民主權(quán)利，這是農(nóng)民成為市場經(jīng)濟主體的要求和保障。（2）在這個基礎(chǔ)上切實加強基層政權(quán)的民主化進程。在當(dāng)前，應(yīng)該加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，把人大代表與村干部分離，使其成為真正的民意代表，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正獲得《地方組織法》規(guī)定的各項權(quán)力，獲得屬于本級政權(quán)的財政創(chuàng)制權(quán)和政府機構(gòu)設(shè)置權(quán)，硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政行為的約束。（3）民主是分權(quán)的基礎(chǔ)，要把財政分權(quán)建立在法治和民主的基礎(chǔ)上。改革的經(jīng)驗證明，集權(quán)型政府體制下實行分稅制改革，成了上級政府聚斂財力轉(zhuǎn)嫁負擔(dān)的手段。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規(guī)范政府間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。可以設(shè)想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內(nèi)容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務(wù)教育，由全國人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規(guī)定，地方政府統(tǒng)一支付，凡是上級行政部門規(guī)定或交辦的事務(wù)，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的事務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操作稅費收支。

財政是二重性存在。它是經(jīng)濟基礎(chǔ)的直接的上層建筑，不建立農(nóng)民做主的民主型財政，農(nóng)民就不能成為真正的利益主體，農(nóng)村市場經(jīng)濟體制不可能建立；財政又是上層建筑的直接的經(jīng)濟基礎(chǔ)，只有在民主財政基礎(chǔ)上，基層政權(quán)的民主化才有實質(zhì)內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能真正成為一級政府。