對財政轉移支付制度的法律思考

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財政體制作為確定中央與地方政府間分配關系的基本制度，對政府職能的有效行使和政府運作效率有著深刻的影響。我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷發展要求實行分稅制的財政體制。分稅制是市場經濟條件下各級政府間財政關系的承載體，它的基本內涵是按照事權和財權相結合和兼顧利益關系的原則，在各級政府之間劃分支出范圍、收入范圍，并以轉移支付制度來協調政府間的收支往來關系。

財政轉移支付制度的意義

市場經濟條件下的財政轉移支付制度，是分稅制財政管理體制不可分割的內在組成部分之一，是處理中央政府和地方政府及地方政府間的財政分配關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化的基本手段。政府間轉移支付制度在以“分稅制”為基礎的分級財政體制中起著承上啟下的作用，轉移支付規模和結構的具體狀況，不僅體現著財權劃分和事權劃分的相互銜接，而且是上級政府政策意圖的貫徹方式。在財政集權的體制下，規范的政府間轉移制度是保證地方財政順利運行和平衡地區間財政收入能力和社會保障水平的唯一途徑。

我國目前財政轉移支付制度存在的問題

實行分稅制后，我國政府間財政轉移支付由體制補助、稅收返還、專項補助和結算補助等多種形式構成，1995年之后又實行過渡期轉移支付辦法。我國目前的財政轉移支付制度雖已初步形成，但仍存在著不規范、力度小和功能弱等缺陷。

轉移支付政策目標不明確，結構不合理。伴隨著財政管理體制的演變而逐步發展起來的我國財政轉移支付體系在目標和定位上都受到了局限，除了出臺較晚的中央對地方過渡期財政轉移支付外，體制補助、稅收返還、專項補助和結算補助等五種形式都屬于非均等化財政轉移支付，基本上起不到均等化的作用，而且前者明顯偏低，而后者明顯偏高，形成了極不合理的結構。

轉移支付力度不足，調節功能微弱。目前的轉移支付僅靠有限的中央增量財力在地區間的二次分配無法縮小地區間的財力差距。我國地區之間發展很不平衡，地方政府之間的行政能力、公共服務水平也相應存在明顯差異，要緩解地區差距尤其是增加對中西部地區的財政支持，對中央財政的轉移支付需求必然很大。而中央財政收入總規模的有限性及支出總需求的增加，嚴重制約了中央財政宏觀調控職能的充分發揮。

資金分配辦法不規范，轉移支付存在著隨意性和盲目性。財政轉移支付資金的分配是實施財政轉移支付制度的落腳點。但在現行的轉移支付形式中，只有過渡期財政轉移支付辦法在全國范圍內實現了統一的公式化分配，其余各種轉移支付形式各自為政，財政統一支配各類專項補助的實際權力非常薄弱，大量的資金通過不規范的形式轉移到地方，違背了實現公共服務水平均等化的初衷，在一定程度上擴大了地區之間財政能力的差距。

從分稅制改革的要求來看，整個分稅制財政體制財力集中和事權下放的體制沖突以及財政轉移支付制度的這種實際缺位嚴重影響了分稅制制度優勢的發揮。

我國財政轉移支付制度存在問題的原因分析

我國財政轉移支付制度存在問題的原因，從深層次上分析，筆者認為可以歸結為以下幾點：

(一)現行政權層次構造與財政轉移支付制度極不協調

政府權力層次構造決定于政府職責和行政管理方式，現在的五級政府與計劃經濟體制下政府由上至下統管所有領域各項具體事務的要求相符。市場經濟體制要求政府轉變職能，淡化了自上而下的管理需求，增強了地方政府因地制宜、獨立管理區域問題的必要性，密集的政權層次結構不再適應經濟體制的要求。分稅制財政體制改革，前提是對各級政府的事權范圍的劃分，事權范圍決定著財政支出的范圍和財政收入的劃分，所以事權的劃分是多級財政體制協調過程中的基礎性環節。政治體制改革的滯后，各級政府的職能界定和事權劃分都不明確，甚至政府職能轉化尚沒有實現的情況下，僅依據短期需要就進行各級政府間財權的劃分，財權劃分走在了事權劃分的前面，主次顛倒，這一劃分必然與實際需求和理論需求相左。

(二)分稅制的不徹底導致轉移支付制度的不合理性

我國的分稅制雖然初步建立起了大框架，但與規范化的分稅制尚有一定距離，在具體的稅種劃分上、地方稅收體系的完善上，仍存在很多問題。在稅種劃分上：一是沒有打破按企業隸屬關系劃分稅種的格局，二是沒有打破按行業劃分稅種的局面。在地方稅收體系的完善上，還未形成一個穩定的地方稅體系，有些應開征的稅種尚未開征；由于稅收體制的高度統一，地方沒有稅種設立權，影響了地方稅收體系的建立。分稅制的不徹底，影響了財力初次分配的合理化，使轉移支付這種再分配包含了固有的不合理成分。

(三)轉移支付制度缺乏法律的支撐和保證

轉移支付制度作為政府間財政關系的支柱之一，是中央政府在分權性財政管理體制的基礎上對地方政府實施制衡的重要財政手段，必須將其納入法制的軌道，使其具有很高的權威性、規范性和可操作性。世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對有關政府間轉移支付事宜做出明確規定，相比之下，目前我國尚無涉及政府間轉移支付事宜的法律，現行財政轉移支付制度的立法層次太低，制度的穩定性也較差、法律規定缺乏權威性。我國在1994年的《預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分雖做了較為明確和原則的規定，但是其法律效應有限，這使得目前的轉移支付改革缺乏法律的支撐和保證，直接影響了轉移支付制度效應的充分發揮。轉移支付法制化是市場經濟比較發達地區轉移支付的重要特征，只有實現轉移支付法制化才能夠真正實現轉移支付規范化、公平化、透明化。

財政轉移支付制度法制化的國際經驗

轉移支付關系到財力在各級政府之間的流動，是一項涉及廣、影響大、政策性強的分配形式，從許多國家的轉移支付實踐來看，雖然各國補助金的數額巨大、補助對象眾多、補助結構復雜，但在具體的轉移支付過程中均體現了三個方面的制度特征：一是轉移支付制度的法制化；二是轉移支付實施過程的程序化；三是轉移支付(尤其是一般性轉移支付)規模的公式化。

法制化是財政轉移支付制度的重要基礎，健全的法規是規范財政轉移支付制度的有力保證。德國通過《基本法》、《稅收分配法令》和《聯邦與州間財政平衡法令》對財政轉移支付做了明確的規定。日本是實行地方自治基礎上的財政轉移支付，在《地方自治法》、《地方預算法》和《地方稅法》中對財政轉移支付的內容和方式做了嚴格而明確的規定。在加拿大，聯邦政府對省和地方的轉移支付，一部分是根據憲法修正案來加以實施的，另一部分則是按照聯邦與省之間的協議來實施的。在澳大利亞、英國、意大利等國家的轉移支付制度中，也無不體現著法制化的特點。

轉移支付實施過程的程序化，也是保證轉移支付制度有效性和科學性的一個重要因素。以澳大利亞為例，在實施財政均等化的過程中，負責管理轉移支付的機構主要有兩個：一是聯邦國庫部，負責確定每年度轉移支付的總規模、各種轉移支付的比例關系，以及專項補助的分配方案；二是聯邦補助委員會，它負責提出一般性轉移支付的建設性的分配方案。在英國的轉移支付制度和程序上，也充分體現了中央集權的特點，中央通過計劃控制等方式，對地方預算實行嚴格的監督和管理。

與法制化和程序化相聯系的另一個特征，便是許多國家都運用科學的公式來確定轉移支付的規模和數量。在英國、澳大利亞、德國、加拿大的財政均等化計劃中，都是嚴格按照既定的公式和標準，來確定轉移支付的規模和數量的。這樣，便增加了轉移支付的透明度，減少了人為因素的影響，從而為提高補助效果、保證轉移支付制度的正常運行創造了有利的條件。

值得指出的是在規范化、公式化的前提之下，各個國家在轉移支付的形式、結構和規模諸方面也不是一成不變的，而是依照具體情況的變化進行相應的調整，以剔除補助方式中的不適宜成分。事實上，適時調整轉移支付制度，不僅會使補助更加貼近實際需要，而且也會有助于增強中央財政調控的彈性和力度。

完善我國財政轉移支付制度的思路

借鑒財政轉移支付制度法制化的先進國際經驗，并針對我國目前轉移支付制度存在的問題，我國應從法律的角度來全方位地完善我國的轉移支付，建立符合公共財政要求的、規范的財政轉移支付制度，實現財政轉移支付的法治。

(一)按法律形式確定各級政府的職能要求

科學劃分中央與地方政府以及地方各級政府之間的事權和支出范圍，是完善財政轉移支付制度的前提條件。借鑒西方經濟學家提出的事權和支出劃分的原則，并結合我國的實際情況，筆者認為我國在劃分各級政府間的事權與支出時按照各級政府的職能要求應遵循集權與適當分權相結合的原則、受益范圍原則、公平與效率相兼顧的原則以及相對穩定適當調整相結合的原則。綜觀各國的分稅制實踐，大多以法律形式明確規定政府間的事權與支出范圍，為此，我國也必須盡量使事權和支出范圍劃分具體明了，并在此基礎上由權力機關通過立法方式加以規范。這種法律規范包括兩個層次：一是中央與地方的事權和支出范圍，可由全國人民代表大會立法，中央政府無權隨意把該承辦的事務下放給地方政府，當然地方政府也無權把該承辦的事務推給中央政府；二是地方政府上下級之間的事權與支出范圍，也應由地方立法機關通過地方性法規的形式予以明確。

我國應通過嚴格的法律程序規范各級政府的事權與支出劃分，并力求科學化和規范化，使之保持相對的穩定性和連續性是很重要的。相對穩定的事權界定，不僅有利于各級政府應地制宜，統籌安排財政收支，而且有利于調動中央和地方政府的積極性。當然，政府間事權與支出的界定的穩定性只是相對的，必要的時候也要根據國民經濟的發展變化對不合理部分作出適當的調整與更改。

(二)大力推進轉移支付的立法體系

財政轉移支付制度是一項涉及面廣、政策性強、影響因素復雜的系統工程，只有以法律形式加以規范才能更好地發揮其調控作用。綜觀西方市場經濟發達國家，盡管各國的財政管理體制存在著某種程度的差異，但政府間財政轉移支付制度的法制化程度較高是其共同的特征。各國政府對轉移支付制度其基本原則一般是以法律形式確定，在轉移支付政策的實施過程中，也有健全的法律體系加以保障。轉移支付制度本身及制度運行的外部環境均實現法制化，減少了人為因素的干擾和影響。

而我國現行財政轉移支付制度缺乏明確、規范的法律規定，帶有很大的隨意性。政府財政轉移支付制度要真正作為一種規范性的制度建立起來，必須遵循法制化原則。我國要借鑒國外成功經驗，進一步制定和完善有關財政轉移支付的法規，如《財政法》、《轉移支付法》、《預算法》、《財政監督法》等，就轉移支付制度的原則、內容、形式、依據、用途和監督等以立法形式予以規范。尤其是要盡快修改《中華人民共和國預算法》，增加有關財政轉移支付的條款，賦予財政轉移支付相應的法律地位，還要制定關于政府間財政轉移支付的單行法規，對財政轉移支付的政策目標、資金來源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有權威性的統一規定，確保規范化的財政轉移支付制度建設有法可依。轉移支付收支預算要單獨編制，并由各級權力機構審查后予以實施，以增強轉移支付決策的公開性、穩定性和權威性。但是，具體的計算公式或補助標準，財政部或專門的工作委員會有權根據實際情況做出修改，以體現法制化與靈活性的很好結合。

(三)完善轉移支付制度中的機構設置和監督機制

各國經驗說明，執行各級政府間復雜的財政轉移支付，特別是確定和調整中央與地方政府的轉移支付關系，組織保證是必不可少的，故需依法設置一個專門的機構來具體負責，如澳大利亞的“聯邦撥款委員會”，英國的“環境部”等專門機構，并以立法形式規定該機構的任務、職權和職責。建立專門的轉移支付機構，一方面可以對轉移支付的形式產生一定的制衡作用，以確保轉移支付的公正、合理；另一方面，可在地方政府與中央政府之間設置一個“緩沖區”。因此，我國應該借鑒國外成功的管理經驗，結合我國的具體國情，建立專門的決策機構和專門的執行機構，并以《轉移支付法》加以規定，賦予它們法定的轉移支付管理職責。中央一級的專門決策機構即專門委員會，負責轉移支付方案的確定和必要監督，可隸屬于全國人大常委會或者中央政府。相應的各省也可成立這樣的專門委員會，負責省以下轉移支付的決策和監督。同時，我國在《轉移支付法》中要制定相應的懲罰措施，對違反規定的地方政府，作出必要的處罰，以強化監督管理，使地方按照中央財政的要求來使用轉移支付資金；相應的在地方性法規中，也可在中央的指導下制定必要的懲罰措施，以提高支付資金的使用效率。