財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理

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為進(jìn)一步深化財(cái)政支出改革，加快建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制框架，省公共財(cái)政支出領(lǐng)導(dǎo)小組決定，明年要在市級全面推行公共財(cái)政支出改革，并明確了改革重點(diǎn)。財(cái)政監(jiān)督作為公共財(cái)政改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，已被提到議事日程。那么，在構(gòu)建公共財(cái)政體制框架的過程中及財(cái)政模式轉(zhuǎn)化后，財(cái)政監(jiān)督如何定位，怎樣才能更好地履行監(jiān)督職能、切實(shí)服務(wù)于公共財(cái)政管理和財(cái)政性資金運(yùn)作，已經(jīng)成為迫切需要研究和解決的問題。本文就此談點(diǎn)粗淺看法與大家共同探討。

一、財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理的關(guān)系

財(cái)政監(jiān)督新機(jī)制的建立，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)財(cái)政管理的特色。在當(dāng)前公共財(cái)政體制的改革中，財(cái)政監(jiān)督要緊貼財(cái)政中心工作，圍繞財(cái)政管理中的重大問題和影響財(cái)政收支變動(dòng)的重要因素，不斷調(diào)整監(jiān)督的方式方法，理清思路，提高認(rèn)識(shí)，正確處理財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理的關(guān)系，實(shí)施有效監(jiān)督。

1、財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理密切聯(lián)系，相互促進(jìn)

財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理部門的一項(xiàng)重要職能。財(cái)政管理的活動(dòng)是財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容和依據(jù)。從一定意義上講，財(cái)政監(jiān)督本身就是一種財(cái)政管理行為，是保證財(cái)政分配、調(diào)節(jié)職能得以順利實(shí)施的重要手段。無論從管理學(xué)理論上分析，還是從財(cái)政實(shí)踐的角度來講，監(jiān)督都是管理的有機(jī)組成部分和重要環(huán)節(jié)。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督的范圍涵蓋了財(cái)政管理的范圍，只要存在財(cái)政管理，就必須要有財(cái)政監(jiān)督。而且是從事前預(yù)警、事中監(jiān)控到事后檢查的全部過程。這就要求我們必須在管理中開展監(jiān)督，在監(jiān)督中加強(qiáng)管理。

2、財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理職責(zé)不同，互有區(qū)別

財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理的區(qū)別主要表現(xiàn)在：財(cái)政管理主要是按照財(cái)政法規(guī)、政策、制度及財(cái)政業(yè)務(wù)流程組織財(cái)政收入和安排財(cái)政支出的活動(dòng)；財(cái)政監(jiān)督則是對財(cái)政收入的征管質(zhì)量、財(cái)政支出資金使用的合法性、有效性以及財(cái)稅法規(guī)、政策、制度執(zhí)行情況實(shí)施的監(jiān)督檢查。財(cái)政管理一般是通過日常的業(yè)務(wù)(比如對財(cái)政資金的驗(yàn)證、征收、分配、撥付等方式)開展工作；而財(cái)政監(jiān)督則主要通過開展經(jīng)常性的常規(guī)檢查與專項(xiàng)檢查、調(diào)查等方式達(dá)到監(jiān)督的目的。另外，二者參與工作的人員有所不同。財(cái)政監(jiān)督一般由財(cái)政監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)的工作人員組成，有時(shí)還需抽調(diào)財(cái)稅、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的人員配合，共同參與對有較大影響、較為普遍的重大問題，開展監(jiān)督檢查；財(cái)政管理一般是財(cái)政業(yè)務(wù)部門內(nèi)部工作人員根據(jù)工作需要開展的經(jīng)常性、事物性的活動(dòng)。

二、公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的定位

1、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督是推進(jìn)公共財(cái)政體制改革的重要條件

全面推進(jìn)財(cái)政支出管理制度改革，加快建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、有中國特色的公共財(cái)政體制框架，是當(dāng)前財(cái)政支出改革的主要任務(wù)。改革的內(nèi)容已經(jīng)明確：一是按照公共財(cái)政的要求，嚴(yán)格界定公共財(cái)政支出范圍，加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。首先保證國家安全和政權(quán)建設(shè)的需要，保證文、教、科、衛(wèi)、農(nóng)等公共事業(yè)發(fā)展的需要，逐步減少財(cái)政對應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的項(xiàng)目和可以利用社會(huì)資金發(fā)展的事業(yè)的投資，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。二是改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國庫集中收付制度。也就是在財(cái)政收入方面，取消一切收入過度帳戶，將所有財(cái)政性資金全部集中到國庫帳戶；所有財(cái)政支出都要通過財(cái)政預(yù)算安排，并統(tǒng)一由國庫直接支付。三是強(qiáng)化深化財(cái)政預(yù)算管理改革，實(shí)行部門預(yù)算。通俗地講，部門預(yù)算就是一個(gè)部門一本預(yù)算。通過制定科學(xué)合理、符合實(shí)際的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)和完善預(yù)算支出科目體系，細(xì)化預(yù)算編制。并實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一管理。

財(cái)政監(jiān)督與公共財(cái)政體制改革緊密相連，不可分割。財(cái)政管理的改革過程就是財(cái)政監(jiān)督檢查不斷得到加強(qiáng)、財(cái)政監(jiān)督的地位和作用不斷得到提高的過程。比如，強(qiáng)化預(yù)算管理、編制部門預(yù)算是公共財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，其中為進(jìn)一步完善綜合財(cái)政預(yù)算和零基預(yù)算的編制，事實(shí)上擴(kuò)大了原有預(yù)算的范圍；部門預(yù)算的全面推行則深化細(xì)化了預(yù)算的內(nèi)涵。基于此，只有加強(qiáng)和深化財(cái)政監(jiān)督，才能保證預(yù)算編制的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性；又如，實(shí)施國庫集中收付制度，改革財(cái)政支付方式，既是對財(cái)政資金運(yùn)作方式的改革，同時(shí)也是加強(qiáng)對財(cái)政資金收付環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督，防止財(cái)政資金的截留挪用與損失浪費(fèi)。可以說，財(cái)政監(jiān)督工作能否得到切實(shí)有效的加強(qiáng)，直接影響到各項(xiàng)財(cái)政管理制度改革的成效。

2、財(cái)政監(jiān)督必須服從服務(wù)于公共財(cái)政的要求

財(cái)政部門對財(cái)政收支活動(dòng)的管理過程，就本質(zhì)而言就是一個(gè)重要的監(jiān)督過程。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)具體監(jiān)督檢查活動(dòng)，本身也是對財(cái)政收支的管理活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督的這種屬性，客觀上要求財(cái)政監(jiān)督工作必須徹底改變只重檢查、不重管理，只重收繳、不重堵漏，監(jiān)督檢查和管理相脫離的片面做法，要善于在財(cái)政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理上存在的問題，完善制度、堵塞漏洞，提高財(cái)政管理水平，逐步從監(jiān)督檢查型轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理型。在當(dāng)前，財(cái)務(wù)常規(guī)檢查和專項(xiàng)檢查是財(cái)政監(jiān)督的重要形式，仍需大力強(qiáng)化。財(cái)政監(jiān)督檢查專門機(jī)構(gòu)要按照財(cái)政監(jiān)督必須服從服務(wù)于財(cái)政改革、加強(qiáng)財(cái)政管理的原則，抓住財(cái)政工作中的薄弱環(huán)節(jié)、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，不斷提高監(jiān)督檢查的綜合效能。在監(jiān)督檢查過程中，要特別注意克服“為檢查而檢查”的思想，不做表面文章。要站在切實(shí)服務(wù)財(cái)政管理的角度實(shí)施檢查，并將監(jiān)督檢查與調(diào)查研究結(jié)合起來，通過檢查、分析，善于發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理中存在的問題和矛盾，為加快和完善公共財(cái)政管理體制改革提出有分量的意見和建議，逐步實(shí)現(xiàn)將財(cái)政監(jiān)督寓于財(cái)政管理的全過程之中。

三、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督面臨的形勢

(一)、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作中存在的問題及成因

目前，我市的財(cái)政監(jiān)督工作同全國一樣，從監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式方法、監(jiān)督的效果等方面來看，其深度和廣度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，財(cái)政監(jiān)督還缺乏權(quán)威性、及時(shí)性與有效性，與發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和振興財(cái)政的要求還相差甚遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在：

1、財(cái)政監(jiān)督的覆蓋面窄。從財(cái)政監(jiān)督的本質(zhì)要求看，其監(jiān)督范圍至少要包括三個(gè)層次：一是財(cái)政性資金收支活動(dòng)的全過程；二是執(zhí)行財(cái)政財(cái)務(wù)制度的所有單位和個(gè)人；三是結(jié)合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況對財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量進(jìn)行檢查和分析。由于在財(cái)稅物價(jià)大檢查取消以后，地方財(cái)政監(jiān)督的范圍沒有得到及時(shí)的明確，造成監(jiān)督的范圍、職責(zé)模糊不清，實(shí)際監(jiān)督面狹窄；監(jiān)督的方式方法，仍以直接的事后檢查為主，針對既定的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)結(jié)果進(jìn)行查處，沒有對事前、事中的行為進(jìn)行監(jiān)控；而對新的經(jīng)濟(jì)行為、交易方式，如企業(yè)改制、資產(chǎn)重組以及政府采購、轉(zhuǎn)移支付等的監(jiān)督約束很少。在監(jiān)督對象上也缺乏針對性。因而，大大降低了監(jiān)督檢查的效率和效果。

2、財(cái)政監(jiān)督方式不規(guī)范。長期以來，由于受到財(cái)政監(jiān)督職責(zé)權(quán)限等因素的影響，財(cái)政監(jiān)督工作主要是對財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的某些突出問題采取綜合或?qū)ｍ?xiàng)治理的方式進(jìn)行。從方式方法上看，表現(xiàn)為突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；從時(shí)間上看，表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少；從監(jiān)督內(nèi)容看，表現(xiàn)為對財(cái)政收入檢查較多，對財(cái)政支出監(jiān)督少；對某個(gè)單一事項(xiàng)或某個(gè)環(huán)節(jié)檢查多，對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效少。由于上述諸多因素的影響，致使很多財(cái)經(jīng)違紀(jì)違規(guī)問題都在既成事實(shí)后才被發(fā)現(xiàn)，從而造成財(cái)政、稅務(wù)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法現(xiàn)象屢查屢犯，并呈逐年上升趨勢。目前，雖然強(qiáng)調(diào)根據(jù)新的形勢來調(diào)整財(cái)政監(jiān)督方式，做到“四個(gè)結(jié)合”，即事前、事中與事后監(jiān)督檢查相結(jié)合，財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政具體業(yè)務(wù)管理相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查、抽查相結(jié)合，處理事與處理人相結(jié)合。但以事前、事中監(jiān)督檢查為主要內(nèi)容的監(jiān)督檢查機(jī)制尚未建立起來，這種多樣化全方位的財(cái)政監(jiān)督方式，暫時(shí)還難以在實(shí)際工作中得以有效運(yùn)用。

3、財(cái)政監(jiān)督體系不健全，財(cái)政監(jiān)督與其他社會(huì)監(jiān)督的關(guān)系尚未完全理順。一是財(cái)政監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，級別、名稱不統(tǒng)一，部分縣、區(qū)至今還沒有成立專門的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。二是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能分工與監(jiān)督范圍界定不明確。我國的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系主要是由財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)稽查、銀行監(jiān)督以及其他社會(huì)監(jiān)督等構(gòu)成的。這些監(jiān)督部門都是根據(jù)部門屬性確定各自的監(jiān)督職責(zé)，基本上都是以預(yù)算收支、財(cái)務(wù)收支、資金周轉(zhuǎn)以及其他經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量作為監(jiān)督對象。雖然在日常工作中各自監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)不同，但由于沒有從法律上嚴(yán)格規(guī)定各自的工作邊界，因而實(shí)際工作中很難避免相互扯皮甚至出現(xiàn)多頭檢查、相互“打架”的現(xiàn)象。

(二)、解決問題的對策、建議

隨著財(cái)政監(jiān)督工作環(huán)境、對象、內(nèi)容、方式等方面的不斷變化，要求財(cái)政監(jiān)督工作要以加強(qiáng)和完善財(cái)政管理為中心，建立健全涵蓋全部財(cái)政收支、體現(xiàn)財(cái)政管理特色、具有對財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警、分析、保障、規(guī)范功能的財(cái)政監(jiān)督新機(jī)制。我們要認(rèn)清形勢，克服困難，扎實(shí)工作，針對每一個(gè)問題都要盡量研究出相應(yīng)的對策。

1、建立規(guī)范、有效的財(cái)政監(jiān)督方式。財(cái)政監(jiān)督方式要徹底得到轉(zhuǎn)變，具體體現(xiàn)出上文提到的“四個(gè)結(jié)合”。我們應(yīng)根據(jù)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的新問題、新情況，進(jìn)行認(rèn)真地分析和歸納，在有針對性地提出改進(jìn)財(cái)政管理的措施和方法的同時(shí)，深入細(xì)致地探究和概括財(cái)政監(jiān)督的最佳方式。

2、健全財(cái)政監(jiān)督保障體系。我國的宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系是一個(gè)全方位、寬領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)、多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，主要由財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)及其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)幾大系統(tǒng)構(gòu)成。這幾個(gè)方面對于財(cái)政監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)不同，既有分工，又有交叉。財(cái)政監(jiān)督是其他任何監(jiān)督都無法替代的。審計(jì)、稅務(wù)、社會(huì)中介監(jiān)督是對被檢查單位的外部監(jiān)督，且主要是事后監(jiān)督，而財(cái)政監(jiān)督既有外部監(jiān)督，又有自身內(nèi)部監(jiān)督，且內(nèi)部監(jiān)督是在財(cái)政管理過程中形成的同步監(jiān)督。因此，要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)和財(cái)政法制建設(shè)，健全財(cái)政監(jiān)督保障體系，以維護(hù)和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行與穩(wěn)步發(fā)展。

3、進(jìn)一步理順財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室之間的監(jiān)督職責(zé)。財(cái)政監(jiān)督是賦予整個(gè)財(cái)政部門的職責(zé)，已是共識(shí)。于是在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，各業(yè)務(wù)科室依據(jù)自己的工作需要，隨時(shí)隨地就能派員進(jìn)行檢查。導(dǎo)致政出多門、多頭監(jiān)督，既加重了被檢查單位的負(fù)擔(dān)，又影響監(jiān)督效果的提高。我們知道，在財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部畢竟還存在職責(zé)分工的問題。自從財(cái)政監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)設(shè)立之日起，其職責(zé)定位，就超脫于具體的財(cái)政分配和調(diào)節(jié)事項(xiàng)以外，主要是通過監(jiān)督促進(jìn)管理，強(qiáng)化管理，監(jiān)督財(cái)政運(yùn)行全過程的合法、合規(guī)性。財(cái)政部門內(nèi)部其他業(yè)務(wù)科室，則主要從事財(cái)政運(yùn)行中的日常管理等具體事物，如果說有監(jiān)督的成分，也只是管理中履行自己職責(zé)的一種日常監(jiān)管。理順了監(jiān)督職責(zé)，財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門就能夠在負(fù)責(zé)做好本部門日常工作的同時(shí)，主動(dòng)提供有關(guān)監(jiān)督方面的信息，加強(qiáng)各部門之間的工作協(xié)調(diào)，以形成強(qiáng)大的財(cái)政監(jiān)督合力，全面提高財(cái)政管理效率。

總之，財(cái)政監(jiān)督工作既是一個(gè)老問題，又是一個(gè)新話題。作為財(cái)政的一項(xiàng)重要職能，作為財(cái)政管理的重要手段，財(cái)政監(jiān)督隨著社會(huì)主義公共財(cái)政體制改革的不斷推進(jìn)，有了更為豐富的內(nèi)容和更重要的地位。我們要抓住機(jī)遇，扎實(shí)工作，通過堅(jiān)持不懈的努力，把財(cái)政監(jiān)督深深根植于財(cái)政管理的過程當(dāng)中，通過強(qiáng)有力的財(cái)政監(jiān)督，預(yù)防和制止財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違法行為的發(fā)生，使財(cái)政監(jiān)督真正成為財(cái)政工作的“免疫機(jī)制”，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。