稅收信息化思考

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走科技加管理之路，加快稅收信息化建設，是當前稅收工作的重要任務。在稅收信息化的推進過程中，各地按照國家稅務總局的總體部署，在加快稅收信息化建設特別是信息化的軟硬件和基礎建設等方面取得了長足的進展。但是，在稅收信息化建設中，人們對稅收信息化的內(nèi)涵和發(fā)展目標尚缺乏清晰的認識。如何在深刻把握信息化內(nèi)涵的基礎上，準確定位稅收信息化的發(fā)展目標，并據(jù)此選擇適當?shù)亩愂招畔⒒瘜嵤┎呗裕钱斍靶枰獜膽?zhàn)略上思考和研究的重要課題。

一、對稅收信息化內(nèi)涵的認識

一般來說，作為一個發(fā)展過程的信息化，至少包括三層含義：一是利用現(xiàn)代信息技術改造生產(chǎn)方式，大幅度提高勞動生產(chǎn)率；二是利用信息技術強化信息采集、處理、傳輸、存儲和信息資源的使用，提高管理、監(jiān)控、服務的效能；三是利用現(xiàn)代信息技術使管理方式發(fā)生根本性變革，影響和促進人類發(fā)展和進步。

根據(jù)信息化本身內(nèi)涵和近幾年稅收信息化發(fā)展實踐，我們認為稅收信息化應定義為：是將信息技術廣泛應用于稅務管理，深度開發(fā)和利用信息資源，提高管理、監(jiān)控、服務水平，并由此推動稅務部門業(yè)務重組、流程再造、文化重塑，進而推進稅務管理現(xiàn)代化建設的綜合過程。這一定義至少應包含以下內(nèi)涵：稅收信息化是稅務管理改革與信息技術運用相互結合和互相促進的過程，以技術創(chuàng)新為驅(qū)動，在稅務管理中廣泛地采用現(xiàn)代信息技術手段；稅收信息化是個技術創(chuàng)新的過程，同時也是個管理創(chuàng)新的過程，將引發(fā)管理變革，推動建立與之相適應的人文觀念、組織模式、管理方式和業(yè)務流程；稅收信息化的核心在于有效利用信息資源，只有廣泛采集和積累信息，迅速流通和加工信息，有效利用和繁衍信息，才能通過信息資源開發(fā)提高管理、監(jiān)控、服務效能；稅收信息化是以實現(xiàn)稅務管理現(xiàn)代化為目標，它既是實現(xiàn)管理現(xiàn)代化的強大推動力，又是管理現(xiàn)代化有機的組成部分，因而稅收信息化不僅包括稅收征管業(yè)務的信息化，還應包括稅務行政管理的信息化。

需要指出的是，由于我國稅收信息化建設始于20世紀80年代，起步相對較晚，并且當時主要局限于應用計算機模擬并替代手工操作（如用于計會部門產(chǎn)生報表、用于計算機開具稅票等），因而在相當長一段時間內(nèi)，人們對稅收信息化的認識偏重于工具層面。隨著1994年分稅制改革的實施，特別是1995年底國家稅務總局提出征管改革的目標模式后，各地以征管信息化建設為突破口在稅收信息化建設方面進行了大膽的探索，對稅收信息化內(nèi)涵和規(guī)律也逐漸有了一些新的認識，但是仍有不少人對稅收信息化的認識偏重于技術層面。由于對稅收信息化的深刻內(nèi)涵缺乏全面、正確的把握，因而導致在認識和實踐上存在不少誤區(qū)，制約了稅收信息化的進一步發(fā)展：

誤區(qū)一：重技術，輕管理。實踐中許多地方對技術比較注重，似乎更熱衷于投資購買硬件設備和大量的軟件開發(fā)，而對系統(tǒng)需求的整體分析研究不夠，對信息化過程中的管理問題重視不夠，不注意信息化建設所需干部素質(zhì)、觀念、技能的培養(yǎng)和信息化環(huán)境的營造。有的地方只是用現(xiàn)代化手段去重復、模仿傳統(tǒng)的業(yè)務處理流程，沒有或不敢觸動原有的管理方式、組織結構、價值觀念，最終阻礙了信息化的進一步發(fā)展。

誤區(qū)二：重信息系統(tǒng)應用，輕數(shù)據(jù)資源管理。許多地方在稅收信息化建設中注重信息系統(tǒng)的開發(fā)和應用，更多的是重視信息系統(tǒng)替代手工操作的功效，而忽視了數(shù)據(jù)資源的管理和信息資源的有效挖掘和利用。有的稅務機關由于忽視了對本單位內(nèi)部有關信息的收集、整理、轉(zhuǎn)化與利用等信息化建設基礎工作，結果導致辛辛苦苦建起來的信息系統(tǒng)因基礎資料不規(guī)范而形同虛設。有的信息技術應用，往往只停留于輔助管理、加快處理速度、減少差錯或節(jié)省成本等表層作用，對如何把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為信息，把信息轉(zhuǎn)化為知識，以滿足不同層次使用者的信息需要研究不多，致使稅收信息化沒有真正發(fā)揮其潛在功效。

誤區(qū)三：重稅收業(yè)務系統(tǒng)建設，輕信息資源整合及一體化建設。對稅務部門來說，稅收征管業(yè)務是其核心業(yè)務，絕大部分的稅務機關是從征管業(yè)務著手開始其信息化建設的。近年來，一些地區(qū)的稅務機關也進行了行政管理、輔助決策系統(tǒng)以及外部網(wǎng)站的建設，稅收信息化逐漸發(fā)展到包含各個方面的信息化。但大部分建設要么突出征管業(yè)務而弱化行政管理或其它的信息化建設，要么重自身的封閉式開發(fā)，缺乏與上級機關、外部門及社會的信息一體化建設，造成目前各自為政、信息資源割據(jù)的狀況，不能形成合力，制約了稅收信息化建設整體水平的提高。

以上誤區(qū)，一方面是對稅收信息化內(nèi)涵缺乏全面認識所致，另一方面也說明在稅收信息化的建設中，對稅收信息化的發(fā)展目標認識模糊。在正確把握和理解信息化內(nèi)涵的基礎上，迫切需要盡快明確稅收信息化的建設和發(fā)展目標。

二、稅收信息化的發(fā)展目標

稅收信息化的發(fā)展目標，既是稅收信息化建設工作的努力方向，又是衡量稅收信息化建設是否取得成效的重要標尺。確立稅收信息化發(fā)展目標，一方面要遵循信息化自身發(fā)展規(guī)律，另一方面又要立足當前稅收工作對信息化所提出的工作要求。據(jù)此，我們認為當前我國稅收信息化建設應貫徹“依法治稅、從嚴治隊、科技加管理”的指導方針，把發(fā)展目標定位在以下五個方面：

（一）效率目標

這是稅收信息化的第一目標或基本目標，就是要將現(xiàn)代化信息技術整合到稅務管理中去，大幅度提高管理效率，也就是要將現(xiàn)代化信息技術廣泛應用于稅收征管、行政管理和輔助決策，用信息技術手段替代手工作業(yè)，加強對海量數(shù)據(jù)的采集、分析和處理，實現(xiàn)管理手段的電子化，大幅度提高征管效率、工作質(zhì)量和行政能力，降低管理成本。

（二）監(jiān)控目標

就是要通過信息化手段，加強對管理主體、管理對象的監(jiān)控。通過建立內(nèi)聯(lián)外通、上下貫通的網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)歷史數(shù)據(jù)、過程數(shù)據(jù)、審批信息的網(wǎng)上傳遞，從而使稅務系統(tǒng)上級機關能夠監(jiān)控下級機關，決策層、管理層可以監(jiān)控一線操作層的行為，稅務機關能夠監(jiān)控納稅人的經(jīng)濟活動和稅源異動情況，從而有效實現(xiàn)管理目標。

（三）服務目標

當前，稅務管理工作正在適應加入WTO和社會轉(zhuǎn)型的新形勢，從“監(jiān)控打擊型”向“管理服務型”轉(zhuǎn)變，而服務的廣度、深度和含量也需要通過創(chuàng)新技術手段得以提升。確立服務目標，就是要通過廣泛應用先進的信息技術，提高稅務機關為納稅人、為社會各界服務的水平，以低成本將稅務機關已建立的信息公路和信息資源延伸到納稅人和社會，實現(xiàn)開放式管理和服務。

（四）信息共享目標

在稅務管理領域，客觀地、大量地存在著信息不對稱，稅務機關上下級之間、稅務機關與納稅人之間的信息不對稱，極易導致納稅人與稅務機關的博弈以及稅務人員的尋租行為。稅收信息化的一個重要目標，就是要通過加強信息網(wǎng)絡建設、強化信息的網(wǎng)上和傳輸，消除“信息割據(jù)”、“信息壁壘”等，加強信息的流動和共享，緩解稅務管理中客觀存在的信息不對稱矛盾。

（五）流程再造目標

稅收信息化并不是傳統(tǒng)稅務管理模式與信息技術的簡單結合，而是在轉(zhuǎn)換職能過程中，利用信息技術手段，改革現(xiàn)有的管理方式，打破各級管理部門的組織界限、工作流程的繁瑣性與官僚主義，用最快捷的電子方式在上下級之間、內(nèi)外部門橫向之間傳遞信息。這種方式的變革，必然會帶來業(yè)務重組、組織架構和文化觀念的重構。

三、稅收信息化建設的實施策略

從稅收信息化的內(nèi)涵和發(fā)展目標可以看出，稅收信息化建設是一個不斷積累、不斷發(fā)展的動態(tài)過程，一般要經(jīng)歷工具信息化、事務信息化、管理信息化直至組織信息化四個不同層次的建設階段。在這個過程中，注重按照信息化發(fā)展規(guī)律，采取相應的實施策略，既是保證稅收信息化建設取得成效的關鍵，也是實現(xiàn)稅收信息化發(fā)展目標的根本途徑。為此，我們認為稅收信息化建設在實施策略的選擇上應堅持以下“五個結合”：

（一）堅持稅收信息化建設與技術創(chuàng)新相結合，不斷提升信息化建設的技術平臺

技術平臺是信息化建設的基礎平臺，技術創(chuàng)新始終是推動信息化發(fā)展的原動力。要加快稅收信息化建設，實現(xiàn)五個基本目標，首先必須以技術創(chuàng)新為驅(qū)動，不斷擴展信息技術的應用廣度和深度，促進稅收信息化技術平臺的不斷提升。當前稅收信息化建設應把技術創(chuàng)新的重點放在以下幾個方面：

（1）建設開放式信息網(wǎng)絡。應實行“三網(wǎng)并重、三網(wǎng)聯(lián)通”的策略，即：既要建設從國家稅務總局到省、市、縣國地稅相通的內(nèi)部網(wǎng)，又要重視加強與政府部門相連的外部網(wǎng)、與INTERNET相連的社會公眾網(wǎng)的建設，以最大限度實現(xiàn)全社會信息資源共享。

（2）運用科學的軟件系統(tǒng)。首先需要將業(yè)務需求與軟件開發(fā)有機地結合起來，在充分對需求進行分析與交互的基礎上再進行軟件開發(fā)；其次應主要采用三層體系結構，把生產(chǎn)系統(tǒng)與分析系統(tǒng)相互剝離；再次在軟件技術框架的確定和技術路線的選擇上要保證信息系統(tǒng)的實用性、安全性、擴展性和兼容性。

（3）充分應用數(shù)據(jù)倉庫技術。它包括軟硬件及網(wǎng)絡環(huán)境的升級和擴容，以及已有數(shù)據(jù)資源的整理、遷移和組織。應在主題化模型設計的基礎上，綜合運用數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)挖掘和智能信息等技術，逐步建設集成化智能型稅務信息資源管理系統(tǒng)，實現(xiàn)在數(shù)據(jù)采集、信息抽取和知識發(fā)現(xiàn)基礎上稅務管理由信息化管理向知識化管理的躍升，實現(xiàn)信息向知識的轉(zhuǎn)化。

（4）強化信息技術在優(yōu)化納稅服務中的應用。通過實施“政府上網(wǎng)工程”，建立“虛擬政府”，為公民提供方便、快捷、高效的公共服務。要滿足構建電子政府的要求，不斷適應電子商務發(fā)展對稅收工作的需要，盡快建立網(wǎng)上服務渠道，以用戶即納稅人為中心，引進“客戶關系管理”技術，①為納稅人提供網(wǎng)上申報、網(wǎng)上下載表格、網(wǎng)上獲取稅務信息及政策法規(guī)、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上投訴舉報等服務。

（二）堅持稅收信息化建設與管理創(chuàng)新相結合，拓展信息化支撐下的管理手段和方式

管理創(chuàng)新是信息化建設發(fā)展的必然，管理創(chuàng)新反過來又為信息化的推進拓展了應用空間。在信息化條件下，管理創(chuàng)新的空間很廣，方式很多，通過建立網(wǎng)絡化管理監(jiān)控平臺，實現(xiàn)信息技術支撐下的“虛擬管理”就是一種較為先進的管理創(chuàng)新方式。可以在數(shù)據(jù)集中處理的基礎上，建立一個網(wǎng)絡控制中心，該中心不僅能夠?qū)k稅服務廳等現(xiàn)場進行視屏監(jiān)控，對全部計算機進行桌面監(jiān)控，提高監(jiān)督效能，而且可以通過對各類稅收業(yè)務管理信息的及時監(jiān)控、抽取、篩選、分析和推送，將征管信息資源進行集成，打破跨系統(tǒng)、分部門、分地區(qū)稅務行業(yè)管理的信息障礙和壁壘，提高稅收征管績效；通過綜合辦文、辦會、辦事等各類行政管理的過程控制信息，按行政目的進行抽取、分析，并推送決策層進行行政干預，可以達到信息化條件下規(guī)范行政管理權、提高行政效能的基本目的；通過對外部和內(nèi)部WEB網(wǎng)站及其運行監(jiān)控，及時捕捉“文化熱點”，掌握干部的行為特點、思想傾向和個性特質(zhì)，對干部思想和組織文化進行積極引導。通過對上述稅收征管、行政管理、干部行為等各個方面的管理監(jiān)控，可以實現(xiàn)決策層、管理層和操作層數(shù)據(jù)信息的有機整合，形成信息技術基礎上的綜合管理后臺，從而改變管理和決策過程的整體狀況和結構。

（三）堅持稅收信息化建設與信息挖掘相結合，切實強化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用

數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用處于信息化建設的核心地位。在采用現(xiàn)代化信息技術構建網(wǎng)絡支撐技術平臺的同時，要將更多的注意力用于數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用上。首先，要加強對數(shù)據(jù)采集的管理，按應用需求對數(shù)據(jù)采集內(nèi)容進行規(guī)劃，加強數(shù)據(jù)審核，盡可能從源頭保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)的客觀性和真實性；其次，應定期進行數(shù)據(jù)的清洗和校驗，把垃圾數(shù)據(jù)杜絕在信息系統(tǒng)之外，確保在此基礎上加工的數(shù)據(jù)產(chǎn)品真實有效且能對領導決策提供參考；再次，應在數(shù)據(jù)加工與分析上下功夫，把各種歷史數(shù)據(jù)、各類財務信息、申報信息及其他管理信息通過數(shù)據(jù)倉庫技術進行數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)抽取，通過建立數(shù)學模型進行預測與決策分析，從而把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為信息，信息轉(zhuǎn)化為知識，最后將它輸送到?jīng)Q策者和用戶手中。為加強數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，可在全國設立若干個數(shù)據(jù)處理中心，通過安全、暢通的網(wǎng)絡，保障各級稅務部門與數(shù)據(jù)處理中心實時交換信息；數(shù)據(jù)處理中心再與外部網(wǎng)絡平臺（工商、海關、公安、統(tǒng)計等）實現(xiàn)良好的數(shù)據(jù)共享。在此基礎上，應用基于多層體系結構的數(shù)據(jù)倉庫技術，對所有涉稅數(shù)據(jù)進行集中統(tǒng)一的聯(lián)機分析處理，通過數(shù)據(jù)抽取、加工、分析等功能，整合異源異構數(shù)據(jù)資源，形成有效信息；利用科學的分析預測模型進行目標、過程和行為的管理決策支持；利用電子戶檔、報表、征管質(zhì)量分析等數(shù)據(jù)產(chǎn)品提供信息服務，使數(shù)據(jù)真正實現(xiàn)向管理信息的轉(zhuǎn)化，為領導決策提供有力支持。

（四）堅持稅收信息化建設與綜合改革相結合，建立與信息化相適應的業(yè)務、機構、制度體系

推進信息化的過程本身是一場改革，堅持稅收信息化建設與綜合改革相結合，就是要通過信息化支撐，重新設計、整合稅收征管、行政管理的業(yè)務流程，重組組織機構，從而獲得績效改善的躍進，實現(xiàn)稅收工作的標準化、規(guī)范化和稅務機構的扁平化。為此，稅收信息化建設必須與稅收征管改革、行政管理改革及機構改革結合起來，實行綜合互動。首先，要通過征管改革、行政管理改革，加快業(yè)務流程重組。其次，要大膽推進機構改革，重建組織機構，實現(xiàn)由非信息化組織向信息化組織轉(zhuǎn)化。改革的目標是“三化”：集中化：征管機構上可采取稅款集中征收、信息集中處理、硬件集中管理模式，盡量精簡機構。扁平化：改變上小下大的金字塔式的組織機構，由非信息化組織的“高聳結構（tallstructure）轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒒M織的“扁平結構”（flatstructure）。因為多層級的組織機構容易導致執(zhí)法隨意性大，信息采集、匯總、傳遞過程中也容易出現(xiàn)信息失真、衰減等現(xiàn)象。而在信息化下，各種信息都會突破紙介質(zhì)限制，通過網(wǎng)絡達到空前的集中與共享，上級可以很容易地穿透行政層級，了解下級工作狀況，使控管更加垂直，管理更加有效。專業(yè)化：通過征管查專業(yè)化運作，使職責明晰、環(huán)環(huán)相扣、流水線作業(yè)，有利于加強規(guī)范化管理，促進信息化建設。

（五）堅持稅收信息化建設與組織文化建設相結合，營造良好的信息化人文環(huán)境

信息化首先是人的信息化，包含人的思維、意識的信息化和知識、智能的信息化。在信息化建設中，堅持以人為本的觀念，營造一個好的信息化人文環(huán)境至關重要。要認識到信息化是一場深刻的、全面的革命，不但會大大推動生產(chǎn)力的發(fā)展，而且會引起管理方式、管理思維的重大變革，不斷提高人員的素質(zhì)和技能，培養(yǎng)和造就一支力量雄厚、掌握現(xiàn)代信息技術和應用知識的信息化專業(yè)隊伍和一支具有一定信息技能的業(yè)務管理干部隊伍。