公共支出預算問題探究論文

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一、建立我國新型的政府公共支出預算體系的必要性和依據

（一）從財政支出預算供給范圍看，現行支出預算已不能滿足政府職能轉變的需要和市場經濟體制的要求，出現了越位與缺位并存的局面

在傳統的計劃經濟體制下，政府部門是社會資源配置的主體，政府將社會管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產到消費等社會再生產過程的各個領域和事務，財政作為以國家為主體的分配方式，其支出預算供給范圍也必然呈現出大而寬的特征。而在市場經濟體制下，社會資源的主要配置者是市場，政府的職能應轉變為統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提高服務和檢查監督，彌補市場不足。財政支出的供給范圍也應以政府實現其職能為依據、滿足社會公共需要為本質及時調整，保證財力供給。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，財政支出預算的供給范圍仍未有效地統一規范在政府應轉變的職能范圍上來，仍然保持著范圍過大，包攬過多，特別是向競爭性生產建設領域延伸過多的格局，遠遠超過了社會公共需要的范圍，而面對那些真正急需的社會公共需要的一些開支項目則又無力顧及，使那些不應以財政資金供應的領域和事務占用了大量資金，而應由財政資金供應的領域和事務卻得不到應有的資金保障。這種狀況不僅造成財政資金嚴重緊缺，使財政工作十分被動，而且還因資金供應不足導致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的保障等一系列問題，從而使政府職能的轉變難以實現，市場經濟體制的進程趨于緩慢。

（二）從預算約束力來看，現行支出預算的公共項目保證已明顯呈現軟化

一是預算分配中預算指標到位率低，執行中預算追加頻繁，年度的實際支出數往往高于年初預算數；二是預算分配缺乏可靠依據，人為因素較多，存在較大的隨意性；三是預算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預算審批通過前就已開始進入執行期，形成預算審批的法律空擋；四是法與法之間的關系不協調，“以法壓法”的現象嚴重。如教育、科學、農業等方面的法律和衛生、計劃生育、環境保護、文化宣傳等方面的規章，都對財政支出作了限定性的規定，要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等，而《預算法》則又明確規定，在安排支出預算時要量入為出、統籌兼顧等等。法律、法規的沖突與不統一，嚴重減弱了法律法規的嚴肅性和約束力。

（三）從預算的分配方式看，現行支出預算分配方式不當已降低了財政資源配置效率，帶來了財政支出控制機制的紊亂，甚至失去了控制功能，影響了正常的財政分配秩序

由于種種原因，我國目前形成了一個獨特的按部門、單位和按經費性質交叉并行分配的辦法。這種辦法的特征：一是各部門和單位所需的不同性質的經費，如行政經費、教育經費、科研經費和外事經費等，由財政部門內部不同的職能部門負責分配和管理；二是由于財政部門內部的職能分工，既有按經費性質分工設立的，又有（大部分）按部門分工設立的，從而在財政部門內部又存在同一性質經費由不同部門分配管理的現象。這種分配方式經多年實踐表明，雖有一些改善支出管理的有利方面，但從總體上不僅不能克服舊分配方式的缺陷，反而又帶來了弱化財政管理，肢解單位預算，減弱預算控制和經費供給形式原始（貨幣供給既不經濟又不能發揮規模購買優勢，且給以公謀私者帶來可乘之機）等諸多新的弊端。從財政外部看，近來所采取的分配方式是將一部分預算資金切塊分給各部門，由主管部門自主安排使用。與此同時，不少主管部門還設立了各種基金，擁有大量預算外資金，并自主安排使用，其結果仍是在社會經濟運行中，有多個部門在行使財政部門分配資金的職權，部門與部門之間重復建設，重復購置，浪費現象嚴重，影響了正常的財政分配秩序。

（四）從預算的編制

方法看，預算支出透明度差，不合理因素多，方法不科學

我國支出預算編制的方法主要是“基數法”，即根據上年的基數加本年增減因素來確定年度的支出預算規模。這種編制方法雖簡便易行，但卻不符合公平、規范和透明的原則。采用“基數法”編制支出預算，年年是基數加增長，各部門經費預算的多少，取決于原來的基數，基數大的多得，基數小的少得，而且實際上只能增不能減，既導致了單位之間的苦樂不均，又不利于合理控制支出。

（五）從預算的支出結構看，現行的支出預算在體現輕重緩急、先后主次、項目篩選、比重變化等方面仍存在著許多不足

近年來，我國政府在財政收入占GDP比重偏低的情況下，將預算支出逐步向重點領域傾斜，取得了一定的成效。但由于財政的預算約束力下降，導致在預算安排上仍不能滿足重點支出需要，教育、科技、農業等重點發展領域的支出在總預算支出中的比重提高速度仍較為緩慢。相反，大量的資金（包括預算外資金）仍用于競爭性生產建設、行政管理等非重點領域，與市場經濟條件下政府職能的轉變明顯不符。

（六）從財政部門內部支出預算管理看，其機制仍未理順，使財政部門宏觀調控能力難以發揮

我國現行的預算支出科目，既有按預算資金性質設置的，也有按部門設置的，相互交叉。與此相對應，財政部門內部各職能機構也存在著既有按資金性質又有按部門設置的科目，在管理中職能交叉。這樣，就使得實際工作中，一個主管部門和單位需同時編制多個預算，上報財政部門的多個職能機構，一般要對應財政部門五六個職能機構，這不僅給主管部門和單位增加了許多工作量，而且也給有效實施財政政策、加強財政管理造成困難，難以發揮財政部門的宏觀調控能力。

（七）從公共支出總量看，現行支出預算不利于公共支出總量的有效控制，導致財政效益低下，財政連年赤字，陷入困境，控制公共支出是永恒的財政主題

從1978年到1995年，我國財政支出增長了5.8倍，而公共支出則增長了9.2倍，大大超過了支出的平均增長速度。公共支出膨脹的結果是，一方面擠了建設性支出，另一方面由于公共支出超過了收入增長而導致財政連年赤字。盡管公共支出不斷增長是國家職能不斷擴大的一般規律，但如若超出了一定限度，出現劇烈膨脹，也必然會給社會經濟正常發展帶來惡果。因此，建立公共支出預算，有效控制支出總量超增長，也是必然的選擇。

（八）從財政收支一致性的要求看，現行支出預算與政府公共預算體系的要求不配套，大大延緩了建立政府公共預算和國有資本金預算、并根據需要建立社會保障預算和其他預算的進程

政府公共預算一般是指國家以社會管理者身份取得收入并將其用于維持政府活動，保障國家安全和社會秩序，進行宏觀調控，發展各項社會公益事業等的資金收支計劃，是政府預算體系的基本組成部分。同時，政府公共預算又是由收入預算和支出預算組成的。政府公共收入預算主要反映各項稅收收入的來源情況；政府公共支出預算主要反映政府基本活動的范圍和方向。二者缺一不可。尤其是我國財政長期以來重收輕支，支出問題積壓較多，已成為當前不可回避的焦點和難點狀況下，建立新的政府公共支出預算體系更加迫切和必要。

二、建立新型的政府公共支出預算體系的思路

（一）調整政府公共支出預算的范圍

政府公共支出預算，一般是指政府根據所取得資金的數量，結合自身職能，向全社會提供公共服務的資金使用計劃。公共支出預算實際上反映了政府的政策選擇。

從我國當前和今后一個時期財政支出面臨的形勢看，調整政府公共支出預算范圍必須按照建立社會主義市場經濟體制的要求，做到有利于合理有效配置資源，有利于保障國家政權建設，有利于促進經濟和社會發展，這應是調整政府公共支出預算范圍的總體指導思想。根據這個指導思想，調整和界定政府公共支出預算范圍應遵循以下原則：滿足社會公共需要、服從政府職能轉變、與我國國情和財力水平相適應。

根據確定政府公共財政供給范圍應當遵守的原則并借鑒市場經濟發達國家的經驗，我國政府公共支出預算的范圍主要應包括以下三個方面：

1.維持性支出。也稱消耗性支出，一般是指資源直接置于政府支配之下，配置于各部門做直接消耗的支出。主要包括國防，對外事務，各級政府、人大、政協、檢察院、法院以及基礎教育基礎科研，衛生保健等方面維持正常運轉所需要的支出。

2.轉移性支出。一般是指社會所得再分配，政府不直接消耗，而是轉移出去，不改變資金使用性質的支出。轉移性支出主要包括：社會保障支出，支援經濟欠發達地區支出，價格補貼支出等。

3.公共工程支出。一般是指大型公益性基礎設施的支出。主要包括郵政、能源、交通、水電、煤氣以及環境保護等方面的支出。

上述公共支出預算的范圍與現有財政支出的范圍相比有以下幾點不同：第一，政府財政退出競爭性領域。經濟建設的投資主體由政府轉向企業，財政只進行涉及國計民生的大型公益性基礎設施的建設。第二，維持性支出范圍有所調整和縮減。事業單位可按其服務性質劃分為三類：即公益性的、準公益性的和經營性的。其中：公益性的事業單位，如基礎教育、基礎科研、圖書館、計劃生育、公共衛生防疫等事業單位，屬于典型的社會公共需要，財政應保障其資金供給；準公益性的事業單位，介乎于社會公共需要與個人需要之間，如高等教育、職業教育、廣播電視、醫療保健等，是任何社會的存在發展所必要的，也基本屬于政府公共預算的供給范圍，財政對其可采取資助的形式；經營性的事業單位，如開發型的科研單位，職業化的體育運動項目和藝術表演團體、劇場、社會中介機構等，則不屬于社會公共需要，應與財政供給脫鉤，逐步走向市場。第三，強化財政承擔社會保障的職能。目前我國的社會保障體系還很不完善，許多社會保障是由企業、行政事業單位分別負擔，實際上，這其中有許多屬于社會公共需要，應該由政府來承擔。公共支出預算應將屬于社會公共需要的社會保障納入進來，為建立完善的社會保障體系奠定基礎。

（二）細化政府公共支出預算的編制

越是市場經濟發達的國家，對于政府公共支出預算的管理就越嚴格。而嚴格公共支出預算管理的基礎就是細化預算編制。在西方市場經濟國家，政府公共支出預算的編制是十分嚴密的。我國建立公共支出預算體系。在明確了供給范圍以后，就應在細化預算編制上借鑒國外的經驗，結合我國的具體情況進行改革。預算編制方法的改革，是我國最終建立起公共支出預算體系至關重要的一個環節，應遵循以下原則：科學化、規范化、社會經濟效益最大化、有利于提高工作效率。

1.適當提前預算編制時間。目前我國預算編制是粗放式的，與預算編制時間偏短，時間過于倉促不無關系，應該適當提前預算編制時間。我國預算編制時間的調整，既要確保預算編制工作所需時間，又要考慮到預算收支測算指標的時效性。因此，將預算編制時間提前到預算年度開始前10個月左右比較合適，即從每年3月份開始編制下年度預算。預算編制時間的提前，不僅有助于緩解預算編制的壓力，而且有利于各級財政部門細化預算編制工作，提高預算編制質量。此外，立法部門對政府年度公共支出預算的審批時間也應該調整，提前到預算年度開始之前。

2.按部門編制預算。按照部門編制公共支出預算，即一個部門的經費支出，不管是基建支出，還是行政經費、事業經費、社會保障經費、補貼性支出等，在財政部門內部統一由一個單位負責編制預算。預算的內容不僅具體到部門，而且要具體到各單位以及詳細的支出用途。

這里需要指出的是，實行部門預算僅僅是預算編制方法的改變，而不是將政府資金的分配權轉移到各個部門，也不是將政府預算支出切塊分割到各部門自由掌握分配。

按照部門編制預算，需要對現行的預算支出科目進行調整。一級預算支出科目改按部門設置，部門之下可按維持支出、轉移性支出和公共工程支出設置二級預算支出科目，再根據實際工作的需要設置三級預算支出科目。這樣做的好處是，清晰了公共支出預算在各部門的分布，便于對預算支出執行的控制監督。這樣，既賦予部門在預算管理上一定的權限，又加大了部門控制預算支出的責任，有利于硬化預算約束，減輕財政壓力。財政部門在預算管理上，一個口子對外，便于提高工作效率，二級科目按照支出性質，三級科目按照需要設計，可以滿足預算分析地需要。

3.采用更為科學、規范的預算編制方法。在編制公共支出預算時，要打破基數法，采用零基預算的方法，確定各項支出中的人員支出和公用支出，要嚴格按照定員定額計算；確定各項支出中的專項經費也要依據相應的經費開支標準。

定員定額要標準化。我國目前采用的定員定額方法，與標準化要求還有很大的距離。改革定員定額反映了事業行政單位在人員配置和資金、物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標準或應達到的水平，是財政部門和主管部門編制、核定單位預算，考核預算執行情況的重要依據。標準化的定員定額，是一項政策性強、涉及面廣、業務量大、技術要求程度高的工作，在制定過程中必須遵循的編制計劃與經費計劃相統一、兼顧需要與可能、預算內外資金結合使用、節儉高效、簡便易行等原則。此外，還要廣泛學習和借鑒市場經濟國家通用的標準化定員定額方法，在此基礎上，結合國情，科學合理制定我國的定員定額標準及其管理方式。

細化預算編制以后，工作量將有較大增加，為了保證工作質量，提高工作效率，在預算編制過程中，要充分利用計算機處理信息的優越性，并且要逐步引進數量經濟學，建立計算機信息管理系統，將偏重于定性分析轉變為定性分析與定量分析并重。

4.加大預算編制的準確度，提高預算的到位率。由于目前的預算編制方法還比較粗糙，對預算執行過程中可能發生的情況缺乏預見性，因此為了防止年度預算執行中出現意外情況，往往在下達預算支出指標時，留有較多機動，造成預算到位率低，而在預算執行中又出現頻繁追加支出的情況。在公共支出預算中，通過細化預算編制，提高編制預算精確度，就可以改變預算到位率低的現狀，在下達預算時，將應該考慮的支出均包括在內，除了出現特殊情況外，在預算執行中不再追加支出。

（三）硬化政府公共支出預算執行的約束

公共支出預算的執行是公共支出預算得以實現的具體過程。在這個過程中，必須按照預算執行，硬化預算約束，任何單位和個人均不得隨意更改，否則經過嚴密程序編制，審批的預算就失去意義了。從市場經濟形成以來幾百年的時間看，雖然市場競爭有時是無序的，但是市場經濟體制的發展、完善卻是逐步納入法制軌道有序運作的，從一定意義上說，市場經濟就是法制經濟。因此，在市場經濟體制下，公共支出預算也應該是依法執行。

我國在建立公共支出預算的同時，必須加強對預算執行的管理，要改變原來只注重預算指標，不注意資金使用情況的現象。要把硬化對預算執行的約束作為加強公共支出預算管理的一個重要方面來抓。對于公共支出預算管理，要堅持以下幾個原則：法制化、有利于嚴格監督、保證信息快捷、反映靈敏。

1.完善公共支出預算執行中的控制監督。在預算執行過程中，建立完善的控制監督機制是保證公共支出預算順利執行的重要方面。除了立法部門、財政部門、各主管部門的控制監督以外，各單位還要建立內部監督制度，審計部門和銀行也要參與預算執行的控制監督。在我國，建立完善的預算執行控制監督機制主要應包括：

（1）立法機關的監督。全國人民代表大會及其常務委員會監督中央和地方預算的執行，審查批準中央和地方預算執行情況的報告；縣以上地方各級人民代表大會及其常務委員會監督本級總預算的執行、審查批準本級預算執行情況的報告；鄉、民族鄉、鎮人民代表大會監督本級預算的執行，審查批準本級預算執行情況的報告。

（2）政府的監督。各級政府監督下級政府的預算執行，對下級政府在預算執行中違反法律、行政法規和國家方針政策的行為，依法予以制止和糾正；對本級預算執行中出現的問題，及時采取處理措施。

（3）財政部門的監督。政府財政部門要加強對預算支出的執行、管理和監督，有權對本級各部門及其所屬各單位的預算支出進行監督檢查，對各部門預算支出的情況和效果進行考核。財政部門監督工作應包括兩個方面：一是事前的預防性監督，一是事后的檢查，對那些不遵守法律的行為，要按法律規定予以處罰。

（4）主管部門的監督。各部門依照有關法律、行政法規和國家有關規定，對其所屬各單位的預算執行情況進行監督檢查。各部門的所有支出都必須由有關的財務部門進行管理和記錄，以達到對預算的控制，保證預算撥款的支付。

（5）單位的內部監督。政府各單位要建立內部控制和內部審計制度，以保證預算的正確執行，保證資金的合理使用。各單位的財務人員要行使監督檢查職能，不僅要檢查各項支出如何花，還要看這部分資金是否用的必要，是否能帶來一定的效益。同時要對材料、設備、資金的管理情況進行監督。

（6）審計部門的監督。要增強預算的透明度，逐步加大社會對預算執行的監督力度。各級政府審計部門按照《審計法》以及有關法律、行政法規的規定，對本級核算執行情況，對本級各部門、各單位和下級政府預算的執行和決算，實行審計監督。在國外，預算法都賦予預算決策機關以外的某個中央政府機關以審計預算執行的全面責任，這就是“外部審計”。每年都要對整個預算過程進行審查，以確定預算計劃和預算是否一直有效地發揮作用。

2.改革預算撥款的具體方法，控制各項支出按照批準的預算執行。西方市場經濟國家的政府預算法案經議會通過后，都將按支出進度及國庫資金量撥付資金，這樣便于控制資金的使用進度，避免在財政年度結束之前撥款就被提前用完的情況，還可以保持預算的平衡，盡可能控制赤字的規模和避免額外的用款。結合我國的實際情況，預算執行過程中，仍應當實行定期、按進度、按計劃撥款，這是控制各單位支出按批準的預算執行的重要手段。各級政府財政部門必須依照法律、行政法規的規定，按照批準的預算，及時、足額地撥付預算支出資金，以保證各項支出的資金需要。在撥付預算資金的過程中應堅持“四按”原則：按預算計劃撥款，不辦理無計劃、超計劃撥款；按預算進度撥款，以防止資金的積壓占用，提高資金的使用效益；按規定用途撥款，促使各單位有效地使用資金；按預算級次撥款，即不向沒有經費領報關系的單位撥款。

在撥款的具體方法上，可參照國外的做法執行，人員工資支出不撥給用款單位而是由財政部門直接按月匯入個人在銀行開設的賬戶，這樣既簡化了程序，減少了具體事務，又能夠控制各單位的人員經費開支。大型工程和購置項目，屬于政府采購范圍的，由財政部門直接與供貨單位結算，這樣能夠降低采購成本，節約財政開支。真正撥入單位賬戶上的撥款，只是用于業務活動的公用經費開支，由單位根據開展業務活動的需要安排使用。

3.加強預算執行情況的信息反饋，建立嚴格的報告制度。主要包括以下幾個方面：一是各單位要按規定定期向主管部門報送本單位預算執行情況的報表和詳細的文字說明材料；二是各部門要按照本級政府財政部門規定的期限，向本級政府財政部門報送本部門預算執行情況的報表和詳細的文字說明材料；三是政府財政部門要每月向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況，具體報告的內容和方式由上一級財政部門規定，省級財政部門除按月向省級政府報告預算執行情況外，還要按旬、按月、按季、按年向財政部報告本行政區域的預算執行情況；四是各級政府要在每一預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或者其常務委員會報告本級總預算的執行情況；五是下級政府要定期向上一級政府報告預算執行情況，嚴格執行上級政府作出的決定，并將執行結果及時上報。此外，還要盡快建立預算執行信息管理系統，在全面范圍內聯網，以保證及時取得預算執行的信息。

4.增強預算的嚴肅性，硬化預算約束。經立法機關審議、批準的預算具有法律約束力，各部門要嚴格按照批準的預算執行，預算支出數必須與預算限額相符，并且只能用于預算確定的項目，對違反預算的行為要予以處罰。由于預算在執行過程中會遇到許多復雜的情況；因此，經立法通過的預算在執行中也會有所調整，但是，預算的調整必須履行必要的程序。凡是打破原有預算平衡，擴大預算收支逆差，增加舉債數額的全面調整，應當由政府財政部門編制預算調整方案。預算調整方案應當列明調整的原因、項目、數額、措施及有關說明，經本級政府審定后，提請各級人民代表大會常務委員會審查和批準。未經批準，不得調整預算。不影響預算平衡的局部預算調整，主要包括動用預備費、預算的追加追減、預算的劃轉、預算支出科目的流用等四項。對于預算執行中發生的事先沒有預料到的支出，可以動用預備費。在預算執行中，各地區、各部門、各單位都可能發生需增加或減少原核定的預算支出計劃的情況，這時在向上級人民政府和財政部門申請并獲批準后，可辦理預算支出的追加或追減。在公共支出預算執行過程中，應當盡可能減少預算的追加和追減。各部門、各單位的預算支出，應當按照本級政府財政部門批復的預算科目和數額執行，不得挪用，如果不同預算科目間的預算資金需要調劑使用的，必須按照國務院財政部門的規定，報經本級政府財政部門批準。但是，如果無限制地允許流用，則意味著將預算按組織、按科目分開提交立法機關討論通過的工作就沒有意義了，因此也要從嚴控制。

建立新型的政府公共支出預算體系是一項迫切的任務，也是一項艱巨的工作。特別是在建立公共支出預算體系的過程中所需要進行的一系列改革，需要付出更大的努力。對于這些改革，既要避免一蹴而就、急于求成的思想，也要避免知難不進、等待觀望的態度。還要根據實際情況和難易程度，分步驟進行。