公共財(cái)政框架建立探討論文

導(dǎo)語：公共財(cái)政框架建立探討論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、若干原則性問題的討論

本文認(rèn)為，建立健全公共財(cái)政框架，是今后一個時期我國財(cái)稅體制改革與發(fā)展的目標(biāo)取向，其中需要研究處理的問題很多，從大的方面說，我們應(yīng)當(dāng)把握住這樣幾個原則性問題：

第一，從實(shí)際出發(fā)，確定我國公共財(cái)政框架的基本模式。在市場經(jīng)濟(jì)這個大前提下，雖然公共財(cái)政的基本內(nèi)涵、特征是固定不變的，但是具體的公共財(cái)政框架卻可以因市場發(fā)育程度、政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而有所不同。這樣，不同時代、不同國家建立的公共財(cái)政框架就不能強(qiáng)求一致。換句話說，我們不能照抄照搬西方發(fā)達(dá)國家的公共財(cái)政框架，而是要從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律和中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的特殊國情出發(fā)，科學(xué)地確定我國公共財(cái)政框架的基本模式。確定我國公共財(cái)政框架的基本模式，必須考慮這樣幾個特殊的影響因素。一是我國人口基數(shù)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，地區(qū)間發(fā)展不平衡，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，政府支出的壓力始終是巨大的；二是加入WTO后，我們的國家和人民直面愈加激烈的國際經(jīng)濟(jì)競爭，緩解各種矛盾，保持和促進(jìn)政治、社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，是各級各屆政府的一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)，所以，在設(shè)計(jì)公共財(cái)政的收入框架和支出框架時，需要為此做出更多的考慮；三是我國公民法治意識尚不夠強(qiáng)，整個國家尚處于向法治社會過渡的歷史階段，規(guī)范政府行為的阻力很大，這就要求在建立公共財(cái)政框架的過程中更加注重制度建設(shè)和法律監(jiān)督。

第二，確定公共財(cái)政開支的具體范圍。盡管我們明確了公共財(cái)政的職能是滿足社會公共需要，從而確定了公共財(cái)政開支的基本范圍，但是，針對我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的特殊國情，仍然有必要進(jìn)一步討論這一時期我國公共財(cái)政開支的具體范圍。一般來說，除了政府保證履行其職能的基本需要（諸如國防、外交、司法、公安、行政管理以及基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、基礎(chǔ)科研和環(huán)境保護(hù)等）屬于典型的公共需要，滿足這部分需要是任何國家都必須履行的基本職能，具有相對固定的性質(zhì)之外，其余的社會公共需要，則有明顯的“公共選擇”性質(zhì)，是否要由政府來滿足，受到資源配置的效率、居民的公共消費(fèi)偏好、政府的財(cái)力狀況等因素的影響。因此，在不同歷史時期、不同國情背景下所謂社會公共需要的具體界限并不是整齊劃一的。從我國實(shí)際情況來看，一方面，一些項(xiàng)目正在逐漸淡出社會公共需要之列。例如，支持競爭性國有企業(yè)改革的支出，從現(xiàn)時看，關(guān)系到整個經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展，它們便屬于必不可少的社會公共需要內(nèi)容而必須加以滿足。但是，這類支出具有明顯的過渡性，按照財(cái)政要逐步退出競爭性領(lǐng)域的原則，從長期發(fā)展來看，它們不屬于社會公共需要，隨著私人投資能力的增強(qiáng)，還是要逐步從公共財(cái)政支出中去除。像電訊、民航、電力的情況也與此類似。另一方面，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會分工更加細(xì)密深化，越來越多的事物從私人部門分離出來而公共化，相應(yīng)地，需要由政府管理的公共事務(wù)也在不斷地?cái)U(kuò)張，搭建我國公共財(cái)政框架，需要考慮到這些變化趨勢。就目前實(shí)際情況來看，屬于政府職能“越位”、需要逐步淡出公共財(cái)政范圍的主要包括競爭性領(lǐng)域的投資、應(yīng)用性研究和經(jīng)營性事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)開支等。政府職能“缺位”較嚴(yán)重、需要納入公共財(cái)政范圍或提高其在公共財(cái)政中的地位的主要包括社會保障和基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究等。

第三，界定財(cái)政收支的適度規(guī)模。在一定的財(cái)政框架下，財(cái)政收入與GDP應(yīng)當(dāng)有一個適當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系，這個關(guān)系處理不當(dāng)，不僅財(cái)政的職能無法很好實(shí)現(xiàn)，既有的財(cái)稅體制也會被動搖。近些年，我們一直說“兩個比重”偏低，這一觀點(diǎn)已經(jīng)得到公認(rèn)，但是事情的來龍去脈到底如何？似乎還無法說得十分清楚。現(xiàn)在，我們在公共財(cái)政的框架下重新討論這一問題，理論上的支撐完備了，思路也變得清晰起來。首先，確定財(cái)政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部納入預(yù)算的前提下討論的。這時，政府收入、財(cái)政收入、預(yù)算收入是等值的，財(cái)政收入與企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)也是對應(yīng)的，至此，相應(yīng)確定的財(cái)政收入占GDP的比重才能真實(shí)反映政府收支的實(shí)際水平，界定財(cái)政收支的適度規(guī)模才有實(shí)際意義。其次，社會公共需要是否得到了滿足，是財(cái)政收入占GDP比重是否合理的重要標(biāo)志。換句話說，在納稅人的負(fù)擔(dān)基本合理的前提下，即使按照經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)人們普遍認(rèn)為財(cái)政收入占GDP的比重偏低，但是社會公共需要得到了滿足，財(cái)政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使財(cái)政收入占GDP的比重明顯超過以往年份，然而社會公共需要仍未得到基本的滿足，我們也不能說財(cái)政收入GDP的比重過高。再次，按照“以支定收”的要求，應(yīng)當(dāng)以社會公共需要確定財(cái)政支出規(guī)模，再依據(jù)財(cái)政支出規(guī)模確定財(cái)政收入的規(guī)模，這種依存關(guān)系建立起來之后，財(cái)政收入與GDP的比例關(guān)系就應(yīng)當(dāng)是合理的。當(dāng)然，作為一個前提條件，各種財(cái)政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顧支出需要隨意減收的行為都是不被允許的。若能如此，所謂財(cái)政收入超常增長的問題事實(shí)上也就不存在了。

第四，處理好各級政府間的財(cái)政利益關(guān)系。處理好各級政府間的財(cái)政利益關(guān)系，是構(gòu)建公共財(cái)政框架的一個重要的方面一即公共財(cái)政體制的建立。客觀地說，在以往的財(cái)稅改革中，一級政府、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)的原則并沒有得到很好地貫徹，政府間的財(cái)政利益關(guān)系一直是扭曲的，近幾年濫收費(fèi)的膨脹，不能不說與此有直接的關(guān)系。為此，在今后進(jìn)行的財(cái)稅體制改革中，必須借助建立公共財(cái)政框架的契機(jī)，從根本上解決這一問題。解決這一問題的起點(diǎn)應(yīng)是政府職能在各級政府之間的合理分解。一般認(rèn)為，其依據(jù)的是資源的流動性原則和受益原則。即生產(chǎn)要素的流動性與公共事務(wù)管理級次應(yīng)當(dāng)一致，凡屬生產(chǎn)要素的與全國流動性有關(guān)的事務(wù)（如收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等），應(yīng)當(dāng)列為中央政府事務(wù)，以提高公共資源的配置效率，否則，就屬地方政府事務(wù)（資源的流動性原則）；政府公共事務(wù)的級次管轄?wèi)?yīng)當(dāng)與受益者的利益相一致，即凡是全國收益的公共事務(wù)，應(yīng)歸中央政府管理，那些屬于某一局部范圍受益的，則應(yīng)歸地方政府管理（收益原則）。但對于劃歸地方政府管理的公共事務(wù)，中央政府負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任（馬國賢，財(cái)政研究，1999,5）。在此基礎(chǔ)上，要將一級政府、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)的原則以法律的形式落到實(shí)處，徹底改變目前越是基層的政府，其法定的收入權(quán)力與其財(cái)政支出責(zé)任的差距越大的制度缺陷。否則，濫收費(fèi)還會反彈。或者，事情發(fā)展更為嚴(yán)重，即失去必要的財(cái)力保證，長此以往，政權(quán)的基礎(chǔ)可能會動搖。