縣財政狀況問題探究論文

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摘要：近年來，靜寧縣財政在國民經濟發展的基礎上，取得了可喜的成績，但財政赤字和債務規模不斷擴大，如何制訂和改進財政措施，防范財政風險，已引起社會各界的密切關注。本文就這些問題談一些粗淺的看法。

關鍵詞：靜寧縣財政狀況經濟建設

一、現狀和問題

改革開放以來，靜寧經濟建設保持了較快的發展速度，結構調整初見成效，綜合縣力逐步增強，財政收入的增速也高于國民經濟的增長速度，但經濟社會發展和財政運行中還存在一些長期積累的矛盾和深層次問題。

（一）現狀

1、經濟方面

主要表現在：一是農業基礎財源薄弱，品種改良緩慢，農業產業化程度低，規模小，產業結構單一，經濟效益低而不穩，農業稅源貧乏。二是工業總量不足，結構不盡合理，現有工業大多都是六、七十年代建立起來的，整體技術裝備落后，科技含量低，產品老化，加之管理水平不高，市場競爭能力差，且一些企業連年虧損，連職工工資都無法發放，納稅困難。三是非公有制經濟等新興財源發展緩慢，目前僅限于食品加工、建材等小型加工業和流通領域，而種、養、加“一條龍”，貿、工、農一體化服務體系和深加工方面的不多。2005年，全縣個體私營經濟提供的稅收僅為650萬元，占財政收入的11%。四是財政運行質量不高，“兩個比重”偏低，即財政收入占GDP、稅收占財政收入的比重偏低。2005年，全縣財政收入占GDP的比重為6.2%，工商稅占財政收入的比重為41.9%。五是“吃飯”財政問題突出，財源建設投入不足。2005年，全縣大口徑財政收入盡管完成了4890萬元，較1978年的284萬元增長近17倍，而財政支出高達24291萬元，財政支出中，人頭經費13846萬元，占財政總支出的57%，占包干支出的82%，即財政收入遠遠不能滿足人員經費的需要，加之城鎮居民最低生活保障、社會救濟、計劃生育配套經費等剛性支出，用于搞建設的資金就顯得杯水車薪，致使財源建設后勁乏力，發展緩慢。六是征管措施不力，稅款流失嚴重，特別是個體私營及零散稅“跑、冒、滴、漏”現象較為普遍。

2、財政方面

靜寧縣財政預算每年都是支大于收，難以做到收支平衡，財政赤字不斷增加。2005年財政掛賬支出1301萬元，累計赤字達7557萬元，占2005年當年財力16894萬元的44.7%，占當年地方預算收入4309萬元的175.4%。

由于連年財政赤字，使縣鄉兩級財政舉步維艱，收支矛盾日愈尖銳，現有財力難以支撐，資金調度異常困難。轉移支付和增收節支遠遠不能滿足財政支出增長的需要，財政支出缺口無法填補。為了保工資、保穩定，縣財政被迫靠不斷壓縮公用經費的辦法，來保證個人經費部分的兌現和預算控制目標的完成。10多年來,公用經費控制標準一直未變，即：編制內縣級單位每人每年300元、鄉鎮級單位每人每年330元、學校教師每人每年110元、公費醫療經費支出每人每年71元，超編人員沒有公用經費，絕大多數鄉級機關和鄉級全額預算事業單位的全年實際經費支出總額中工資性支出均占到98%以上，有些甚至更高。各級政府機構的各項經濟發展很大程度依賴于舉借債務來完成，沉重的債務，致使縣財政每年從已不堪重負的財力中還得支付400多萬元的借款利息。另外，在財政支出中，法定支出也在逐年增加，2003年法定支出占全縣總財力60.1%，財政可調度資金有限。

截止2005年底，政府債務余額29235萬元，其中：直接性債務25114萬元，或有顯性債務4121萬元。在直接性債務中：縣本級為19290萬元，鄉鎮級為5824萬元。分主要項目為：世界銀行貸款2408萬元、國債轉貸資金180萬元、農業綜合開發借款315萬元、國有商業銀行2130萬元、其他金融機構借款6340萬元、向單位借款5074萬元、拖欠工資7465萬元、其他債務1202萬元，直接性債務相當于全縣2005年地方預算收入的4.8倍多。

在上述借款使用中，扣除世行貸款、國債轉貸、農業開發、糧食企業虧損掛帳、擔保貸款等專項支出借款外，政府其它借款15594萬元，其中墊補財政赤字資金7557萬元、借給行政事業單位資金1744萬元、用于企業財源建設資金3487萬元、借給鄉鎮政府資金2806萬元，用于發放工資的借款為6983萬元。

3、體制方面

近年來，縣對鄉鎮實行“核定收支、定額補貼、超收返還、短收超支不補”的管理體制，嚴格界定了縣鄉收支范圍。對鄉鎮的增人增支和其他政策性增支，由鄉鎮財政自行消化，縣財政不予承擔。這種財政管理體制在一定程度上調動了鄉鎮抓財源建設和抓財政收入的積極性，但由于絕大部分鄉鎮自然條件差，經濟基礎薄弱，財政收入主要來源于基礎脆弱且不穩定的農業，致使鄉鎮稅源不足、增收潛力有限。為完成年度任務，達到預算平衡，得到既定的上級補助，被迫用借款單位應發工資的資金、向外鄉、外地“挖稅”、銀行借款等手段來彌補財政收入，形成財政收入空轉等問題。同時，鄉鎮收入受季節性影響，形成大部分鄉鎮在9月份前無法正常兌現干部職工工資的現象。

4、管理方面

一是由于全縣經濟總量不足、企業效益差、稅源不足等諸多原因，加之征管措施滯后，仍存在稅收的“跑、冒、滴、漏”現象。二是鄉鎮之間收入不均衡現象較為突出。三是一些鄉鎮、個別部門稅收繳庫不及時，財稅收入與其他支出相互掣肘，甚至坐支挪用稅收現象時有發生。

（二）原因

1、經濟困難，財源困乏

近年來，靜寧縣為發展縣域經濟，開辟財源，增收節支，帶領群眾擺脫貧困，積極探索，付出了艱辛的勞動和代價，取得了很大的成績,但靜寧地處我國中部干旱地區，從1958年有記載以來，年均降水量為449毫米，年蒸發量為1469毫米，干旱缺水逐年加劇，惡劣的自然環境、貧脊的土地、低劣的生態環境，無情地阻撓著靜寧經濟發展和人們的生活水平的提高。

一是農業基礎薄弱，財源貧乏。靜寧是典型的旱作農業大縣，平均畝產小麥在200—300斤之間，自然降雨量仍主宰著農業的收成，大多數農民生活水平處在溫飽型狀態，部分鄉村的農民年均純收入只有600—700元，農民的經濟來源主要靠外出打工，自身抵卸自然災害和疾病的能力極為脆弱，邊遠山區鄉村經濟增長點難以探求，更難形成規模，甚至出現農民舉家搬遷離開故土的現象。

二是工商業經濟落后，財源不穩。作為財政支柱的工商業，在全縣經濟發展滯后，絕大部分鄉村工業幾乎是空白。雖然通過建立現代企業制度，先后對現有的30個國有、集體企業進行了改組，但由于改組采用的是低成本擴張法，產品結構、生產規模、生產工藝等工業基礎沒有得到根本性的調整、擴大和提高，在產品結構中長線產品仍然占主導地位，缺乏拳頭品牌產品，薄利多銷是主要營銷方式，銷售利稅率低下，2005年僅為3.25%，產品附加值明顯偏低。加之作為全縣的主要產業—建筑業，建筑市場大部分在外地，按現行稅收政策，流轉稅實行屬地征收，因此使大部份建筑產值形成的稅源流入外地。工商業可提供的財源相當有限。

2、財力缺口大,潛力耗竭

靜寧是農業大縣，鄉村經濟落后、工商業基礎薄弱、產品附加值低下、農業徘徊不前的現實，財政收入的增長水平卻要在高于產值增長水平的基礎上以每年10%以上的速度遞增，任務指標層層加碼，遠遠超出了地方經濟承受能力。財政連年赤字，政府已無能力進行經濟建設投入，諸如財源建設、文化建設、基礎設施、鄉村道路建設等全靠貸款解決。2005年，全縣金融機構各類貸款余額為5.05億元，而其中政府直接性貸款近50%，事業單位固定資產投入更是嚴重不足，縣財政為了保證工資性支出，一味地節支使其他支出缺口越來越大。例如從1997年以來，縣財政對縣人民醫院沒有增加一分錢的設備購置費，使該縣醫院醫療手段滿足不了防病治病的需要，為了提高治療水平，醫院扣發一部分職工工資用于購置醫療設備，在1999年至2002年四年里，從工資中籌資350萬元，其中1999年每人每月扣發300元，2000年每人每月扣發400元，2001年每人每月扣發500元，這些資金全部用于添置醫療設備、器械，購置單價在萬元以上的設備50多臺件，而所扣工資至今未還。在“三保一掛”的制度下，鄉級財政不允許發生赤字，在增收無望，甚至出現減收的情況下，只有通過減支來達到平衡預算的目標，而鄉鎮級財政支出中工資性支出占到98%以上，減支就形成了欠發工資。

3、財政供養人員多，財力不堪重負

2005年底，全縣財政供養人數為11815人，在不考慮各種欠發工資和虛增財力等因素的情況下，目前，實際供養人員工資性支出14605萬元，占當年財力的86.5%，多數鄉鎮的工資支出占財政支出均在90%以上，其它公用性經費幾乎沒有，鄉級地方收入加上級補助滿足不了工資支出所需，在不得有財政赤字規定下，只有用欠發工資空轉財政收入來達到預算平衡。全縣財政供養人員增加過多過快使財政負擔加重，2003年比2000年全縣增加財政供養人員873人，2003年比2000年由于增人而增資1266萬元。在增加的財政供養人員中，教師增加790人，占增加人員的90%，盡管教師三年內增加790人，但仍滿足不了九年義務教育執教人員的需要，按國家規定的教師編制還缺600多人。

4、財力不足，工資政策難以兌現，人才就業難

由于財力不足，資金調度極為困難，2002年元月份在執行國家調資政策，人均月增資84元的同時，停止了已執行4年的地方政策出臺的人均月生活補貼100元，兩項相抵人均減少工資16元/人•月，最多減少45元/人•月，僅此一項使財政少支出216萬元，導致職工實際收入下降，出現了不長反降的現象。

靜寧是甘肅聞名的文化縣、全國基礎教育先進縣。老師苦教，學生苦學，每年考入各類大專院校學生1500多名。然而，由于財力不足，每年學成返鄉的學生，難以就業。2000年以來，理應安排就業的大專院校畢業生1300多名，在編制有限的情況下，最大限度地安置了798人，還有502人登記“掛賬”待業。經濟發展與人才需求矛盾突出，人才需求又與財政支付能力相矛盾，形成惡性循環。

二、思路和重點

針對上述現狀和存在的問題，對我們這樣一個貧困縣來說，在今后一個時期，應在加快基礎設施建設、加強生態環境保護的同時，積極采用先進技術，改造和提高傳統產業，有選擇地發展高新技術產業，切實調整產業結構和產品結構。特別新上項目一定要堅持市場導向，大力發展有市場前景的特色經濟和優勢產業。全縣經濟工作要始終堅持以財源建設為龍頭，按照“夯實基礎財源，發展支柱財源，壯大主體財源，培植新興財源”的基本思路，力爭短期內建立起符合社會主義市場經濟要求和靜寧實際的多元化財源體系。