財政供養系數選擇分析論文

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隨著社會保障制度改革和農村稅費改革的深入發展，財政供養人員概念的外延已發生很大變化。現在所稱財政供養人員是指由各級財政部門依據政府編制機構核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業單位在職人員、離退休人員、納入財政社會保障人員、優撫救濟人員和農村稅費改革后的村組干部等。本文所指財政供養人員僅為財政部門依據政府編制機構核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業單位在職人員，它反映了一個地方履行一級政府事權而供養的工作人員。

本文以湖北省72個縣（市）財政和部分市縣財政的有關數據為依據，對地域人口、人員結構、可用財力、公共支出、地理環境、政策環境等因素與供養系數的關系進行分析，并對孝感市的財政供養系數進行實證分析，在此基礎上提出了降低財政供養系數的建議。

一、影響財政供養系數的相關因素分析

1.地域人口與供養系數的關聯分析。

分析方法：（1）將全省72縣（市）按地域人口由大到小排列，并按人口數量自然劃分成10個檔次。（2）將財政供養人員數量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次計算平均值。（3）各檔次的財政供養人員總量除以對應檔次的地域人口總量等于該檔次財政供養系數。具體統計和計算過程略，結果列表如下：

表1湖北省2002年72縣（市）地域人口與財政供養人員關系分析表單位：萬人、人、個

地域人口財政供養

檔次縣市個數系數（％）

變化范圍人口均值

1100-1652781192.38

290-1002658252.79

380-902278862.63

470-801981422.62

560-7018947102.99

650-6016162132.99

740-5013900113.05

830-4010039102.77

920-30866843.81

1010-20592725.33

關系顯示：（1）財政供養人員數量與地域人口數量成正比變化。人口大縣，供養人員相應較多；人口小縣，供養人員相應較少。（2）財政供養系數與地域人口數量成反比變化。人口大縣，供養系數較小；人口小縣，供養系數較高。（3）綜合關系。人口大縣供養人員較多，但供養系數較低；人口小縣供養人員較少，但供養系數較高。

推論：人口大縣供養系數較低，人口小縣供養系數較高；降低供養系數的重點是人口小縣。但現實中人口小縣供養人員較少，而人口大縣供養人員較多。本文認為，由于供養系數的分母——地域人口的不可比成分較大，考核供養系數應以分子——供養人口為主。因此，降低供養系數的重點應是供養人口大縣，而不是供養人口小縣，即不能以供養系數高低作為減少財政供養人員的實踐標準。

2.人員結構與供養系數的關聯分析。

分析方法：（1）劃分。將財政供養人員按工作性質分為行政單位供養人員、事業單位供養人員兩大類。人員經費相應劃分為行政人員經費和事業人員經費。（2）對比分析。選擇某市作為樣本。（3）比較年度。選擇1993年與2003年的有關數據進行對比。

表2孝感市1994-2003年財政供養人員結構變化表單位：人、萬元

其中教師占事業

年度行政人數占比例％事業人數占比例％

人數比例％

199423.876.248.8

199523.476.648.5

1996247647.1

199722.777.348

199823.876.254.5

199924.975.151.8

200025.874.253.8

2001267454.4

200226.173.956.1

200324.175.954.9

平均值24.4675.5451.79

關系顯示：（1）行政與事業人員結構雖有所變化，但變化不大，基本保持了一定的比例。即行政機構人員占1/3，事業單位人員占2/3.（2）教師數量占事業單位人員總量的1/2強，比重顯得過大。

人員經費的結構與人員的結構呈同向變化關系。（1）在人員經費結構中，行政人員經費占經費總額的比重30％，事業人員經費占經費總額的比重70％，其中教師經費占事業人員經費的比重接近60％。調查發現，當行政編制凍結后，事業單位供養人員急劇膨脹。一部分是歷次機構改革中行政機關精簡人員，一部分是新進單位的人員，大部分都流向事業單位或壓往二級單位。較多事業單位或二級單位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活沒有人做，在社會上臨時聘用人員。（2）人均經費水平逐年提高。其中事業人均經費支出增長27.4％，教育人均經費增長22.05％，均高于行政人均經費支出增長5.6個、0.25個百分點。

表3孝感市2000-2003年行政事業單位人員經費結構變化表

行政人員經費事業人員經費

年度占比人均占比人均其中教人均

重％經費重％經費師％經費

200029.7694570.3569060.46396

200130.3915169.7738354.67408

200231.71057268.3806164.39241

200325.31255474.71176954.211626

平均或

遞增29.2521.8％70.7527.4％58.3722.05％

推論：供養人員結構反映了一級事權中從事行政與事業工作的人員配置比例。從相對比例看，事業所占比重過大，尤其是教師人數及經費比重突出。據此推論：降低財政供養系數，減少供養人員的重點是事業單位，其中優化教師隊伍應是重中之重。

3.可用財力與供養系數的關聯分析。

分析方法：（1）可用財力為一般預算收入與轉移支付之和。本文將72縣（市）一般預算收入與轉移支付相加后，按照可用財力大小自然劃分為5個檔次。（2）供養人員數量范圍指劃分檔次內最低數量到最高數量范圍。（3）人均財力水平是指各檔次可用財力金額之和與財政供養人員數量之和的比值。具體統計和計算過程略，結果列表如下：

表4湖北省2002年72縣（市）可用財力與供養人員關系分析表單位：元、萬人、萬元

可用財力供養人口人均財力

檔次縣市個數

范圍數量范圍水平

13-3.532.3-2.81.16

22.1-3221.2-31.06

31.5-2131.1-21.04

41-1.5220.9-1.70.94

50.5-180.4-11.09

關系顯示：（1）財政供養人員與可用財力成正比變化。可用財力較多的縣市，財政供養人員較多；可用財力較少的縣市，財政供養人員較少。（2）人均財力支出水平基本相等。不管是財力多的縣市，還是財力少的縣市，人均可用財力基本保持在一個相等的水準。（3）綜合關系。人均可用財力沒有拉開檔次，可用財力主要聚集在養人上。財力強的縣市多養人，財力弱的縣市少養人。

推論：財力多的養人多，財力少的養人少，據此推論，財政就是“吃飯財政”，財政增收就是為了供養更多的人員，而這卻背離了一級政府事權人員配置的原則，是財政工作的誤區。因此，降低財政供養系數不能將可用財力與供養系數掛鉤。

4.公共支出與供養系數的關聯分析。

分析方法：借助于財政收入、財政支出、地域人口、可用財力、工資水平等指標之間的公式推出公共支出與供養系數之間的關系。下面是演繹過程：

（1）人員經費支出=財政供養人員×人均工資標準=供養系數×區域人口數量×人均工資標準

（2）財政支出=經常性支出+專項支出=（人員經費支出+公務費支出）+專項支出

（3）財政支出=可用財力=財政供養系數×區域總人口×人均工資標準+公務費支出+專項支出

財政供養系數=[財政支出-（公務費支出+專項支出）]/區域總人口×人均工資標準=（可用財力-公共支出）/地域人口數量×人均工資標準

關系顯示：在一定時期內，某縣（市）的可用財力、地域人口數量、人均工資標準基本上保持在一個不變的水平，可視為常量指標。因此，財政供養系數與公共支出存在十分密切的關系。由于公共支出是被減量，被減量與差值成反向變化關系，即公共支出越大，供養系數越小；公共支出越小，供養系數越大。當可用財力等于公共支出時，供養系數為零。當可用財力大于公共支出時，供養系數為正；當可用財力小于公共支出時，供養系數為負。

從事權與財力配置上講，一級政府有一級事權，一級事權有相對應的可用財力。根據這一設立原則，一個地方的可用財力應包括兩部分：首先，履行一級事權所需的非人力資源財力，主要指物質資料、生產工具等。其次，完成一級事權所需配備的人力資源所需財力，主要指生產與再生產的補償財力，如工資、獎勵、福利等。按照行政管理理論，國家賦予同一級政府的事權是基本一致的，公共支出也應該是一致的。但由于各級的工資標準、地域人口、可用財力不同，財政供養系數必然是不同的。在同一級別的公共事權相同的前提下，可用財力較多的地方，可用財力超出公共支出的增量就多，就可以提高供養系數。而可用財力較少的地方，可用財力超出公共支出增量就小，財政供養系數就低。而可用財力比公共支出低的地方，財政供養系數為負數，這個地方的財政必然是負債運行。

推論：如果一個地方履行一級事權不完整，則說明可用財力不足以養人，供養系數應為負值。但在實際中，履行一級事權不完整的地方較多，但財政供養系數卻為正值，有的還較高。理論與實踐產生了矛盾。實際情況是由于供養人員失控。可用財力大量向人員經費集中轉移，擠占了履行正常事權所需財力。因此，降低財政供養系數，需要劃分地方可用財力，可用財力必須首先用于履行一級事權，并據此配備相應人員，超過公共事權所需人員必須精簡。

5.地理環境與供養系數的關聯分析。

分析方法：（1）將全省72個縣（市）按地理特征分為五個類型：山區縣、丘陵縣、平原縣、城郊縣、湖（庫）區縣。（2）地域人口、供養人員范圍按各類型從最小到最大列示。（3）供養系數為各類型縣（市）的供養人員總數與地域人口總數的比值。具體統計和計算過程略，結果列表如下：

表5湖北省2002年72縣（市）地域人口與財政供養人員及系數關系分析表單位：個、萬人

地域人口供養人口供養系數

類型個數

范圍范圍（％）

山區縣348-1200.5-2.52.84

丘陵縣650-1001.3-32.85

平原縣1735-1000.6-2.62.81

城郊縣1035-1600.9-3.52.76

湖（庫）區縣550-1401.8-2.82.53

增長率％14.47％11.22％

關系顯示：（1）地域人口起點基本相同，變化幅度逐步增加。主要是地理環境和行政區劃造成的。（2）供養人口起點依次增大。說明供養人員與地理環境呈同向變化關系。其中山區縣供養人員相對較少，而平原、城郊、湖（庫）區縣供養人員相對較多。（3）供養人員在3萬人上下變化。這是一個縣（市）的最大值。（4）供養系數依次減少。雖然地域人口、供養人員同向增加，但地域人口依次增長高于供養人員依次增長，即供養系數分子增長低于分母增長，導致供養系數依次減少。計算結果證實了這一點。

推論：由于人口增長控制屬于國家計劃生育政策范圍，我們只能控制供養人員增長。按照地理條件與供養人員關系，控制財政供養系數重要依據是按供養人員起點大小，即按地理劃分的后三類（湖庫區縣、城郊縣、平原縣）應是重點控制地域。

6.政策環境與供養系數的關聯分析。

分析方法：本文涉及政策環境包括行政體制、財政體制、人事體制、經濟周期等，由于這些方面都是一個龐大主題，限于篇幅，此外主要以定性分析這主。

（1）行政體制與供養系數。目前，我國行政體制設計是五級管理體制，即中央、省（直轄市、自治區）、市（自治州）、縣（市級縣、縣級區、自治縣）、鄉鎮（民族鄉）。各級不論區域人口多少，面積大小，級次高低，經濟好壞，都設有“大而全”的行政事業管理機構，配備有一定數量的工作人員。據有關資料，解放初期，全國的官民比例為1∶600，到2002年各級各類官員占總人口的平均比例已達1∶28，干部總人數是解放初期的80多倍。這種龐大的層次多的行政管理體制，不僅辦事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撐。僅以鄉鎮為例，1984年，全國撤社建鄉結束時有鄉鎮92476個，按當時每個鄉鎮平均支出20萬元計算，需要消費財力184.9億元。經過改革，到2003年底止，全國鄉鎮減少至38464個，按2002年每個鄉鎮平均支出50萬元計算，仍需要消耗財力192.3億元。以湖北省的情況來分析，2002年，全省財政供養人員中，省地兩級供養人員占全省比例為1/4弱，而縣鄉兩級供養人員占全省供養人員比重為3/4強，其中鄉鎮級占全省比重達到24.45％。