財政支付制度轉移論文

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【摘要】財政轉移支付資金是我國農村稅費改革后地方政府重要的資金來源，也是“以錢養事”這一新機制重要的資金來源。目前我國財政轉移支付制度不完善，轉移支付資金的使用效率不高，已遠遠不能適應新農村建設的的需要。本文從完善我國現行轉移支付體制對“以錢養事”這一新機制的重要意義出發，分析了用于農村稅費改革的轉移支付資金的使用問題，并結合西方發達國家經驗提出相應的對策建議。

【關鍵詞】“以錢養事”轉移支付農村公共服務

自2002年開始在全國農村推行稅費改革以來，一方面大大減輕了農民負擔，另一方面，也加大了基層財政“空心化”的趨勢，使政府在廣大農村地區公共服務的職能缺位現象更為嚴重。在這種形勢和背景下，湖北省率先進行了農村公共服務“以錢養事”的體制改革，開始對以鄉、鎮、站、所為主體的農村公共服務體系進行根本性的改造，推行了以建立“花錢買服務，養事不養人”的新型農村公共服務體系為主要內容的改革。然而，湖北省在“以錢養事”的轉移支付制度中還存在一些問題，對這些問題的分析將有利于改革的進一步深入。

一、現行“以錢養事”轉移支付制度存在的主要問題

轉移支付制度不僅是緩解基層財政困難和解決地區公共服務不均衡所采取的最直接、最有效的制度安排，也是我國農村稅費改革和建立農村公共服務體系的必要途徑之一。但目前我國農村公共服務的轉移支付制度還有很多不完善的地方。

1、轉移支付的法律、法規不完善

我國現行的財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監督機制不健全，主要表現為相關的法律法規體系建設滯后。如現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是1995年財政部制定的《過渡期財政轉移支付辦法》，到目前為止，還沒有專門的或者相應的關于財政轉移支付的法律規定，使得轉移支付制度在施行的過程中缺乏法律的權威性和統一性，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。

2、支農資金支付形式的不確定性

在“以錢養事”這一機制中，規定農村稅費改革轉移支付中專項用于農村公益性服務的資金，以及上級撥付的其他農村公益性服務專項資金作為“以錢養事”這一新機制重要的資金來源，這種把本身就因為支農項目的不確定性并具有波動性的“農村公益性服務專項資金”作為“以錢養事”的資金來源，對資金的數額、支付的時間及方式都沒有明確的規定，從而使得“以錢養事”的資金來源具有不穩定性和波動性。

3、單一的縱向轉移支付

根據世界一些發達國家的經驗，有效率的轉移支付一般采取的是縱向和橫向相結合的轉移支付體制，而我國一直采用單一的縱向逐級傳遞式模式，地區間橫向轉移支付幾乎沒有，更不要說城市對農村地區的轉移支付。這種單一的橫向缺失的轉移支付模式不僅不利于減輕中央財政的負擔，而且因為資金來源的有限，也不利于農村公共服務體系的建立和完善。

4、轉移支付中支農資金流經的渠道過長

我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的。這種層級過多的政府結構增加了財權事權劃分的難度，影響了財政轉移支付制度的規范化。而且，我國轉移支付的支農資金從中央劃撥開始，要流經每一級政府，每一級政府都要成立專門的機構或辦事委員會來分析決策資金的分配和使用，這樣,每一環節的辦公費用都會消耗一部分資金。同時資金流經的渠道過長,在一定程度上也造成了資金在撥付流通過程中缺失現象嚴重，大大增加了資金流動的成本。

5、資金劃撥方式不合理

湖北省政府規定，農村公益性服務的項目經費應該根據合同規定，按時間、工作進度撥付，財政部門采取國庫直接支付的辦法將經費直達給承擔服務的主體，保證專款專用。但是落實到具體的實踐中，不少鄉鎮卻將撥付到村級的轉移支付資金由“撥付制”改為“報賬制”。而且不少縣級財政部門不按政策規定將服務經費直接撥給服務主體，而是將服務經費撥付到鄉鎮財政，再由鄉鎮財政發給承擔服務的主體，這樣不僅造成亂報賬，而且使農村公共服務的資金到位不及時，甚至被挪用、擠占。

6、資金管理主體錯位，管理過程不透明

我國現行的對村級轉移支付資金的管理十分混亂，主要表現在兩個方面。一是管理主體錯位。轉移支付資金是村級組織運轉的主要資金來源,而鎮級農經中心是集體資金管理的職能部門，轉移支付資金的使用方案應當由農經中心編制或農財共同編制，報市農經、財政部門共同審核。這樣才能避免應屬財政列支的費用轉嫁成為農村負擔。但是，在轉移支付的資金到達地方的時候，很多鄉鎮把已分配給村級使用的轉移支付資金仍視作財政資金直接交由鄉鎮財政所管理，由財政部門負責資金的運行，乃至于資金的分配、使用、核算等與鄉鎮農經管理部門基本不沾邊。二是管理不透明。在很多地方，轉移支付資金的分配原則、分配額以及資金的使用情況一直實行內部操作，公眾乃至下級管理主體都一概不知。特別是有的地方，村級轉移支付資金的使用者與所有者分離。具體落實到一個村，對于轉移支付的資金應分配多少，實際分配了多少，分配下來的資金用了多少，用在了哪些項目上，最后是結余還是透支等等問題村民乃至村委會都一概不知，根本無法監管。

二、與“以錢養事”相配套的轉移支付制度要求

1、完善轉移支付制度是我國財政體制的本質要求

轉移支付制度是我國財政體制的重要組成部分，是在市場經濟條件下處理中央政府與地方政府及地方政府之間財政分配關系、實現財力均衡的基本手段，在很大程度上影響著一個國家經濟發展與財政體制的公平與效率。特別在農業稅取消后，財政轉移支付資金，不僅是保障村級工作正常運轉的主要資金來源，更是保證當前農村公共服務得以實現的重要支柱。所以，建立完善的轉移支付體制是我國財政體制的本質要求。

2、“以錢養事”要求轉移支付制度的完善

按照“以錢養事”中“錢隨費走，費隨事留”的新理念要求，將原來按“七站八所”的人頭數所撥付的資金改為按為服務對象提供服務項目的多少來撥付經費。這樣，“錢”就成了這一新機制成敗的關鍵。按湖北省政府的規定，農村稅費改革轉移支付中專項用于農村公益性服務的資金以及上級撥付的其他農村公益性服務專項資金是“以錢養事”這一新機制服務的重要資金來源，同時從2006年起，省級財政每年籌措一億元資金，對實行以“錢養事新”的鄉鎮“以獎代補”，通過轉移支付專項資金支持鄉鎮公益性事業發展。由此可見，轉移支付資金是“以錢養事”這一新機制的重要資金來源，完善轉移支付體制，提高資金的使用效率，也是“以錢養事”這一新機制的客觀需求。資金使用效率的高低，直接關系到這一新機制實施的成敗。因此，從理論上探討提高“以錢養事”中轉移支付資金的使用效率和措施，追求兩者之間的最佳狀態，對于“以錢養事”這一新機制的推廣和執行具有重要意義。

三、提高“以錢養事”轉移支付資金使用效率的主要措施

根據世界上一些主要發達國家在轉移支付體制中的經驗，要有效地發揮轉移支付資金的效率，不僅需要建立關于轉移支付的法律法規體系，還要確定適合本國國情的資金來源方式、撥付渠道、管理方式以及支付方式。

1、明確、完善的法律法規是保證

公共財政體制下的轉移支付本來就關系到國家財力在各級政府間的流動，是一項涉及面廣、政策性強的分配形式。具體到“以錢養事”這一涉及項目眾多、管理主體復雜的措施的落實上，規范化、法制化就成為轉移支付制度的重要基礎和核心。只有以法律的形式對轉移支付資金的分配、使用等環節加以規范和協調，用法律把公共財政體制中轉移支付資金的使用原則、資金劃撥形式、劃撥標準等明文規定下來，從制度上保證資金的使用，才能避免這一機制在運作過程中的隨意性和人為性，提高轉移支付資金的使用效率。

2、資金的來源、流通和實施環節是關鍵

（1）明確多方面的資金來源。目前中央財政負擔過大，我國工業已發展到了一定的水平，只有在縱向轉移支付的基礎上，逐步建立城市地區對農村地區的橫向轉移支付體制，才能在不增加中央財政負擔的前提下，加大對“以錢養事”新機制的資金投入力度，從源頭上保證農村公共服務政策的落實，使城市和農村相互支持、協調發展。

（2）適度合理的資金撥付層次。據世界發達國家的經驗，轉移支付的資金在撥付的過程中，經過的層次越少，越能防止資金在撥付過程中的流失，保證資金最后足額落實到“事”上。

（3）采取賬戶直達的“撥付制”的資金劃撥方式。目前在公共財政體制里，比較常用的資金劃撥方式有兩種，報賬制和撥付制。前者是提供服務的主體在實施完職責范圍內的項目后，憑相關的發票等有效證明領取所需資金的一種方式；后者是服務主體在項目開始時就被給予了相應的資金。在公共服務的這一特殊領域，采取賬戶直達的撥付制的資金劃撥方式，不僅能保證資金的及時到位，而且能有效的避免在報賬過程中的尋租現象。因次，在撥付公共服務項目經費時，應由相關部門根據有關預算標準將項目實施所需一定比例的資金用賬戶直達的方式，由縣財政直接撥付到服務人員個人賬戶上，以提高資金的使用效率。

（4）資金管理主體明確、過程透明。轉移支付的資金要落實到具體的支農項目中，只有明確管理主體，并把使用資金的每一個過程、每一個環節進行公開，接受村民監督，才能做到既讓農村公共服務的主客體放心，又提高資金的使用效率和效益。特別是在轉移支付資金的撥付、使用兩個方面要公開透明，同時實行資金專戶管理，把資金總額、撥付標準向社會公開，這樣才能有效保證資金無截留和挪用，將有限的資源配置到最需要的地方，從而提高資源的配置效率。

四、構建“以錢養事”轉移支付制度的路徑選擇

1、建立完善的法律法規體系

結合我國目前轉移支付制度相關法律法規建設比較滯后，人為因素影響大，隨意性較大，缺乏規范性等現實情況，本文認為應從宏觀和微觀兩個層次上保證轉移支付制度的實施。一是全國人大應制定專門的轉移支付的法律，以法律的形式規定各級政府的支出責任和收入權利，在此基礎上確定轉移支付的規模、責任主體、轉移支付的具體形式、支付渠道等；二是地方政府應制定關于地方專門的轉移支付法規，對地方轉移支付資金的使用范圍、管理主體、支付形式等加以明確規定，保證轉移支付制度在地方的實施。

2、逐步建立城市對農村的轉移支付體制

由于受歷史、經濟、社會等各方面的影響，我國地區之間的發展很不平衡，特別是城鄉差距越來越大。而當前農村公共服務體系中轉移支付的資金都是單一的中央對地方轉移支付資金中的一部分，資金來源單一。在這方面，本文認為應該采取縱橫并舉的轉移支付的方式，特別是在我國實行工業反哺農業的政策和城市工業經濟已經發展到了一定水平而農村發展滯后、兩者差距越來越大的情況下，我國應在逐步建立東部對西部、發達地區對落后地區轉移支付機制的基礎上，加快建立城市對農村的橫向轉移支付模式，從而在不增加中央財政壓力的前提下，加大對農村地區公共服務的投入力度，逐步縮小城市和農村的經濟發展水平。

3、減少轉移支付中支農資金流動的中間環節

中間環節過多，項目資金層層延壓，最終實際到達村里的資金所剩無幾。因此對用于農村公共服務轉移支付的資金，應由中央按照相關比例要求直接撥付到各省，再由省到縣，由縣根據項目使用要求，采取賬戶直達的方式，將資金直接撥付到服務主體個人賬戶，縮短中間撥付渠道，防止被擠占、挪用和代扣現象的發生。

4、建立“撥付制”的資金撥付方式

為保證用于農村公共服務轉移支付的資金足額、及時撥付給服務主體，應加強對鄉鎮政府把轉移支付資金由“撥付制”改為“報賬制”現象的整治。公共服務資金的管理主體應在項目審批確定后，按預算要求，在項目開始時就用賬戶直達撥付相應的資金給服務主體，確保農村公共服務資金的及時到位，有效防止亂報賬，提高資金使用效率。

5、建立明確而透明的資金管理體制

（1）明確管理主體，搞好分工協作。可采用由專門獨立的機構對轉移支付資金進行管理的方法，對轉移支付中的支農資金，由縣財政部門建立專戶按照規定的額度和期限將轉移支付的資金撥付給鄉鎮農經部門，由鄉鎮農經管理部門作為管理主體，設立轉移支付的核算專頁，單獨核算，而鄉鎮政府的其他部門特別是財政部門不得參與資金的管理，只賦予其相應的監督權。

（2）建立支農資金公開透明的管理體制。可以從以下兩方面著手：一是將支農資金的分配原則及分配方式向各級政府及公眾公開，讓地方明白應該分配多少資金、按什么標準分配，方便地方主體對資金使用的監督和管理；二是實行村務公開、政務公開，對分配下來的轉移支付的資金金額、用途等，都應向村委會和村民公開，接受村民的監督，保證資金的使用方向。

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