論國際稅收競爭與合理調整

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在當前國內外較為嚴峻的經濟形勢下，如何繼續有效地運用包括積極財政政策在內的宏觀調控手段促進我國經濟持續增長是大家共同關心的問題，而其中宏觀稅負水平的合理確定則是關系到積極財政政策可持續運用的重要環節。筆者認為，對宏觀稅負的確定既是一個實證問題，又須進行認真的理論分析。在確定宏觀稅負水平的適度合理標準時，不僅要考慮到國內宏觀經濟形勢和動幾，還要考慮到國際經濟因素的重要影響，尤其是應對當前世界新一輪減稅浪潮所引發的國際稅收競爭的挑戰。本文從應對國際稅收競爭挑戰這一特定角度入手，討論我國目前適當調整宏觀稅負的可能性與必要性，并以此出發對積極財政政策的可持續性談一點看法。

一、辯證地看等國際稅收競爭

隨著經濟全球化的深入，主權國家所面臨的國際經濟環境發生了深刻的變化。各國政府在運用宏觀政策管理經濟的過程中，必須面對變化的社會、技術、經濟等方面的約束條件。這些約束條件中的一個重要內容就是國際稅收競爭，它的存在使得主權國家自主改革稅收制度和運用稅收政策的能力遇到新的挑戰。國際稅收競爭的一個直接效應就體現在對一國宏觀稅負水平的影響上。二十世紀九十年代以來的世界稅制改革普遍采取減稅政策和經濟全球化下的國際稅收競爭趨勢有直接的關系，國際財稅理論界也加強了對國際稅收競爭理論與實踐的研究。因此，必須對國際稅收競爭的這些影響深入加以分析。

一方面，國際稅收競爭尤其是惡性稅收競爭的目的在于吸引非居民稅基，把生產要素與經濟活動引向本國。優惠的稅收措施將會影響跨國企業的投資決策和經營地點的選擇，從而使富有流動性的資本、金融及其服務業從高稅負國轉移到低稅負國。如果各國都競相參與減稅競爭而未受到任憑約束，流動性較強的經濟活動將從各國稅基中消失。進而，國際稅收競爭會扭曲稅負的分布，引發新的不公平。在現代社會中，稅收不僅是對政府提供公共產品的補償，同時也是作為政府實施宏觀經濟調控的必要財力。因此，在經濟活動國際化的背景下，各國必須確保稅收收入的相對穩定。如果不是通過減少財政支出來彌補上述稅基受侵蝕造成的財政損失，則只有對流動性弱的生產要素及經濟活動課以重稅。顯然，這種稅收負擔的轉移降低了稅收制度的公平性。

另一方面，利用包括減稅在內的稅收競爭手段參與國際競爭屬于一國主權。一國有權自主地決定自己的課稅安排，包括其稅收優惠措施的設置。尤其是在全球資本市場已基本形成，各國貨幣政策運行受損的情況下，稅收政策更是成為各國實現短期穩定和長期結構調整的重要工具。因而，主動減低稅收負擔參與國際稅收競爭，以吸引更多的外國投資同時防止本國資本外流，發展國內經濟，也是提高一國國際競爭力的有力手段。研究發現，那些選擇通過向其他企業和公民征收較少稅收收入進行競爭的國家里，經濟增長得更快，而選擇由高稅收籌集資金的大政府和更多服務的國家，其經濟增長就要慢一些?？梢哉f，國家之間合理的稅收競爭已成為一國有效分配資源的可選擇的重要手段之一。此外，適度國際稅收競爭也將有利于稅收中性原則的貫徹。通常認為，高稅率、歧視性的課稅范圍和不規范的稅制內容都將作用于經濟，影響納稅人的決策和行為，從而破壞稅收中性。而在稅收競爭潮流的沖擊下，各國紛紛實行了一系列擴大稅基、降低稅率的改革，這在一定程度上削弱了稅收對經濟活動包括對勞動、儲蓄和投資的扭曲作用。如果基于全球視角，將全球視為一個共同市場，稅率的降低帶來的全球性稅負減少從整體數量上削減了稅收的額外負擔，從而使資源配置在全球范圍內得以優化，提高了國際經濟效率；扭曲作用的削弱還源于稅基的擴大。稅基的擴大拓寬了稅收政策工具調節的范圍，在一定程度上彌補了歧視性課稅范圍對納稅人經濟行為的誘導作用。

因此，必須堅持對稅收競爭進行客觀、全面、辯證、發展的理解：稅收競爭是經濟全球化進程下國際稅收關系發展的一種必然現象，這是稅收國家主權在經濟全球化過程中的一種表現形式；但過度的稅收競爭將反而阻礙經濟全球化進程。因而走“稅收競爭----稅收協調”之路是未來國際稅收關系應取的趨向。簡言之，堅持國際稅收競爭的辯證觀是考察宏觀稅負問題的重要也發點。

二、當前國際稅收競爭新態勢

當前國際稅收競爭已出了不少新動向，而這與國際資本流動新特點與國際經濟形勢日趨嚴重這兩方面密切相關。最近幾年，國際資本流向最突出的特征是全球資本持續、大規模流入美國，導致美國金融市場長期繁榮，并為美國經濟增長提供源源不斷的資金支持。但自2000年下半年以來，國際經濟出現了許多變化。美國近年來持續的經濟增長開始放緩，所謂“新經濟”樂觀氛圍下帶來的股票市場價格上揚開始了價值回歸的過程，金融市場動蕩不斷。歐洲國家的經濟受制于各國自身經濟結構上的深層次矛盾以及歐洲一體化進程的有確定性而增長乏力。日本則由于“泡沫經濟”的破滅而陷入長時期的衰退，對于新興工業化國家和地區來說，金融危機造成的陰影還未退去，出口乏力和內需不足依然嚴重。

在這種全球經濟增長放緩的情況下，國際資本市場也面臨著新一輪的調整。無論是發達國家還是新興市場經濟國家都在謀求通過各種方式吸引國際資本，刺激國內投資和需要，拉動經濟增長。而稅收工具則成為各國宏觀經濟調控手段的重要組織部分。當前的世界經濟正在引發新一輪的大規模減稅運動?？梢哉f，在經濟全球化的現實背景下，稅收競爭已成為提升一國國際競爭力的重要環節。

就發達國家而言，其減稅的主要目標是刺激國內市場消費和投資，振興經濟。美國國會于2001年第5月底通過了今后10年內減稅1.35萬億美元的法案，其重點是削減個人所得稅。在全部減稅金融中，個人所得稅占近65%。這一減稅法案希望不僅能拉動消費而且將對技術創新和中小企業發展產生促進作用。加拿大在2000年的財政預算中制定了一個五年的稅收計劃，這項計劃將減稅580億加元。其主要措施包括降低稅率與其他減稅的措施，期待在未來5年內使加拿大公司稅率與西方主要工業國稅率大體持平。法國在2000年9月開始在今后三年中采取一系列減稅措施，減稅總額估計高達1200億法郎。減稅涉及到個人所得稅、公司稅、汽車印花稅、石油內部產品稅以及社會保險分攤費等五個稅種。德國在2000年5月通過了一攬子措施來降低個人所得稅和公司稅的方案，規定到2005年為止，每年削減450億馬克的稅收，以此來促進德國的經濟增長。而日本也于近期考慮采取包括減稅在內的各種措施，以刺激低迷的股市和增強消費信心。

就新興市場國家與地區而言，其減稅主要是為了吸引外資流入，以解決金融危機過后經濟重建過程中出現的資金供給的巨大制品和產業結構調整需要大量資金的問題。東南來國家的減稅和稅收優惠的實施力度尤為強勁。印尼政府在2000年提出了以稅收優惠為核心的新的外資政策。新加坡對生產和研究開發領域的設備投資采取了減稅政策，較大幅度地降低了外資企業的稅負。菲律賓、馬來西亞等國政府吸引外資的新政策也基本上是圍繞新一輪減稅的競爭而展開的。其他新興市場經濟國家如巴西、匈牙利、俄羅斯等也紛紛制定了一系列鼓勵外商投資的減稅和稅收優惠政策。發巴西允許地方政府為吸引外資而制定自己的稅收優惠政策，各州可根據實際情況向外資提供高于聯邦政府確定的優惠政策等。

總而言之，隨著經濟全球化的日益深入和現代世界市場經濟所固有的供求矛盾的加劇，無論是發達國家還是新興市場經濟國家都在進行新一輪的減稅改革，一求吸引外資，二求刺激國內經濟。這種減稅運動客觀上造成了國際稅收競爭的加劇。這說明，在新的經濟環境中，稅收政策越來越成為政府對經濟管理的重要工具。但必須注意的是，這種減稅是和稅制規范和優化結合在一起的。稅收中性、收入公平分配以及對經濟進行宏觀調控等多重原則之間的有效結合日益成為各國在市場經濟深入發展過程中所致力實現的目標。

三、應對國際稅收競爭和積極財政政策的持續性

研究當前國際稅收競爭態勢的現實意義是多重的，這不僅包括我們應積極應對國際稅收競爭挑戰，合理適度地運用稅收競爭政策，也包括應加快稅制改革與完善的步伐，合理地確定宏觀稅負水平。筆者在這里要說明的主要觀點是，我們應結合國際稅收競爭的新態勢，從稅收在我國積極財政政策運用中的內在作用和實施積極財政政策的國際財稅背景這一新角度，來研究當前積極財政政策的可持續性問題。

什么是積極財政政策可持續性？不少學者都發表了很好的觀點，在筆者看來，積極財政政策的可持續性至少可以包括以下三個方面：一是這一政策在執行時效應的最大化，二是這一政策在執行時風險的最小化，三是這一政策的適時調整乃至轉換。從總體上說，我國自1998年以來執行的積極財政政策在這三方面都取得了良好的效果或已在實踐中不斷總結經驗并加以完善。其一，關于積極財政政策的效應是有目共睹的，從中國特定歷史條件出發，以發債作為主要形式的積極財政政策在擴大內需、遏制通貨緊縮趨勢方面已經取得了重大成果。這既表現在我們對這一政策實施妝對當時形勢的準確判斷，又表現在我倦該政府執行中對政策取向與政策組合的合理選擇。其二，關于積極財政政策的風險控制，這幾年的實踐也已證明是成功的。中央對于這種帶有階段性、應急性特點的財政政策，已經明確指出并充分考慮到這一政策可能帶來的財政風險，在發債空間的把握、國債項目建設質量的保證、抑制通貨緊縮趨勢與防范通貨膨脹新苗頭并重、短期財政政策運用與財政資源長期可供給性的協調等方面取得了令人信服的成績。其三，關于積極財政政策的適時調整是一政策持續成功的重要方面，這幾年成功的實踐包括了對這一政策力度的控制、具體措施的選擇、與穩健貨幣政策等相關政策的配合等。與此同時，我們對積極財政政策運用與長期財政平衡觀的辯證關系有了更清楚的認識，并逐步根據不斷變化的國內外形勢來研究在一一歷史條件下積極財政政策的轉換問題。

在充分認識我國積極財政政策所取得巨大成就的基礎上，我們也應看到，從如何保持積極財政政策可持續性這一特定角度出發，特別是隨著積極財政政策運用的外部環境因素的變化，現有的政策組合選擇中仍存在一定的改進空間。許多學者已從不同角度對積極財政政策的完善提出了不同的建議。筆者認為，作為一種完整的財稅政策組合，積極財政政策必須充分考慮稅收作用。只有充分發揮稅收作用的積極財政政策，其可持續性才是完備的，因此應將稅收制度和稅收政策內在化于積極財政政策之中，并結合稅收這一內在因素的外部環境變化來調整積極財政政策。應該說，稅收在近年來我國積極財政政策的運用與宏觀調控中已經發揮了相當重要的作用。稅收收入的穩定增長為積極財政政策的運用提供了財力支持，我們實行了鼓勵投資與消費的一系列稅收措施，出口退稅體制的不斷改進與運作也收到了良好的效應。與此同時，我們也認識并論證了在一定歷史階段上暫時不采用減稅手段作為積極財政政策方式之一的客觀性。但是，現在的問題在于，從稅收角度來考慮積極財政政策的可持續性，我們要充分注重國內外經濟形勢變化對積極財政政策進行調整的必要性，清醒認識以舉債為主要手段的積極財政政策可能積聚的財政風險，認真探討對宏觀稅負水平進行必要調整是否會有助于積極財政政策發揮最大效應。

具體說來，適時考慮運用一定減稅方式來完善積極財政政策的組合，一個重要的因素就是前述國際稅收競爭加劇帶來的外在壓力，這一環境變化要求我們要適當降低宏觀稅負水平。筆者認為，結合國際稅收競爭的新態勢進行稅制改革和適度減稅是保證積極財政政策可持續性的重要環節。其一，適當減稅將有利于積極財政政策效應的更好發揮，稅制設置是一種相對穩定的制度因素，一個良好、有效的減稅方案可以增加企業的活力，從而在增加產出擴張經濟的同時，使政府的財政收入取得動態的同步增長。其二，應將減稅和規范稅制的改革同步進行。針對我國當前現實，減稅有可能在短期進一步加萬里我國的財政困難，因此，必須深化稅制改革，規范稅制，加強征管，有效保證必要的稅收收入。其三，考慮到國際稅收競爭的壓力，適當減稅，參與合理的稅收競爭可以使我國在國際競爭中處于相對有利地位，是我國在經濟全球化下對經濟進行宏觀管理的重要手段之一。通過減稅、規范稅制和擴大公共開支相互配合、同步實施的做法將會加強政策實施的有效性與可持續性，體現政策工具相機選擇的穩定性，從而提高財政安全度，并達到在中長期有效發揮財政調控職能的作用。

在合理適度減稅和規范稅制改革的具體操作上，一是應減輕企業所得稅負；二是加快將生產型增值稅轉為消費型的步伐；三是減免高新技術產業稅收負擔；四是適當降低消費稅稅率，鼓勵汽車和住房等耐用品的消費；五是完善個人所得稅制，擴大征收范圍，實行分類和綜合所得稅相結合的個人所得稅體系；六是在降低稅率和取消個別稅種的同時，適時開征一些新稅種，加強稅收對經濟的調控職能。

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