公共財政體系建立研究論文

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摘要:建立公共財政體系是今后一個時期我國財政體制改革的主要目標(biāo)。要借鑒西方經(jīng)驗,從完善稅收制度、改政府革預(yù)算、加強財政資金管理、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)等方面入手,在我國建立起市場型公共財政體系。

關(guān)鍵詞:公共財政;稅收制度;政府預(yù)算

財政模式作為經(jīng)濟體制在財政方面的具體體現(xiàn),是經(jīng)濟體制改革對財政根本要求的一種反映和作用的結(jié)果。隨著市場經(jīng)濟基本地位的確定,要求我國的財政模式應(yīng)體現(xiàn)出市場性,才能適應(yīng)、服務(wù)于并有利于經(jīng)濟市場化改革的需要。西方國家的公共財政是根植于市場經(jīng)濟體制下,在政府財政活動中自然形成并不斷發(fā)展和完善起來的。因而,在稅收制度、政府預(yù)算、財政管理、財政支出結(jié)構(gòu)等諸多方面積累了成功的經(jīng)驗。市場經(jīng)濟的共性決定了其對我國建立公共財政體系具有借鑒和參考價值。

一、不斷完善和優(yōu)化稅收制度

在經(jīng)濟全球化規(guī)律的支配下,世界稅收一體化進程明顯加快。各國的稅收制度不斷趨同化,按照國際慣例來改革和完善稅制已成為各國的共識。

(一)改革和完善增值稅制度

稅收政策是國際協(xié)作的重要領(lǐng)域,西方國家通常采用消費型和收入型增值稅。1968年聯(lián)邦德國以增值稅取代周轉(zhuǎn)稅。1973年英國開征增值稅,之后歷經(jīng)多次改革已形成了較為完善的增值稅制。20世紀(jì)80年代以來,以美國為首的西方國家進行了效率優(yōu)先、兼顧公平的大規(guī)模稅制改革,采用較為中性的增殖稅制,圍繞課稅水平、課稅結(jié)構(gòu)等方面的改革,采取了“寬稅基、低稅率、緊優(yōu)惠、嚴(yán)征管”等措施,其增殖稅的征收范圍幾乎涉及到一切商品和勞務(wù)。目前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正處于戰(zhàn)略性調(diào)整時期,改革和完善增值稅制度,把生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)向收入型、消費型增值稅,有利于新技術(shù)、新設(shè)備的采用。要允許將購進固定資產(chǎn)中的所含稅款一次性抵扣,防止對固定資產(chǎn)重復(fù)征稅,把企業(yè)目前承受的相對較重的投資負擔(dān)降下來,提高企業(yè)更新改造和擴大投資的能力。優(yōu)化增值稅的征收范圍,把征稅范圍先擴大到交通運輸、建筑業(yè)等與現(xiàn)代增值稅征收范圍聯(lián)系密切的應(yīng)稅勞務(wù)上,之后逐步取代營業(yè)稅,使增值稅盡可能廣泛地覆蓋到勞務(wù)領(lǐng)域。以擴稅基、低稅率、少優(yōu)惠、強征管為目標(biāo),在提高征收管理水平的基礎(chǔ)上,適當(dāng)降低目前的名義稅率,讓出稅負空間以后,由消費稅和企業(yè)所得稅來補充。

(二)完善所得稅,提高所得稅在稅收收入中所占比重所得稅具有直接調(diào)節(jié)納稅人收入的特點,在西方國家的稅制結(jié)構(gòu)中占主體地位。20世紀(jì)80年代美國奉行供給學(xué)派的稅收政策,降低了所得稅的稅率,但個人收入的20%-30%仍然要用于交納個人所得稅,其所得稅演變的過程,是將稅基放寬、稅率提高、征收面擴大、稅種增加的過程。澳大利亞是實行分稅制的國家,1998年澳大利亞中央稅收收入中,直接稅占74%,其中個人所得稅占整個聯(lián)邦稅收收入約60%。大多數(shù)西方國家的企業(yè)所得稅制都是統(tǒng)一的,個人所得稅制均允許在總收入中扣除成本費用、生計費、個人免

稅等項目。

經(jīng)濟全球化進程對我國稅源、稅種設(shè)置和結(jié)構(gòu)以及稅收征管將產(chǎn)生極大的影響,國際環(huán)境要求我國統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。為了與國際接軌,要著重加強所得稅建設(shè),建立綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制,提高所得稅在全部稅收收入中的比重,改變目前單純以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅種結(jié)構(gòu),形成所得稅和流轉(zhuǎn)稅雙重主體的稅制體系。堅持對高收入者多課稅,對低收入者少課稅或不課稅的原則,有效地縮小收入初次分配差距。對內(nèi)、外資企業(yè)實行平等的國民待遇,合并內(nèi)、外資兩種企業(yè)所得稅,改為法人所得稅或公司所得稅,統(tǒng)—規(guī)定稅前抵扣。打破現(xiàn)行按經(jīng)濟類型建立的稅收優(yōu)惠政策,清理、規(guī)范現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策,減少具有專項審批、臨時、特案、減免性質(zhì)的稅收優(yōu)惠待遇。將普遍高于國際水平的企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅等主要稅種加以調(diào)整,降低其稅率水平,進一步完善所得稅制。

(三)開征社會保障稅

建立社會保障制度是市場經(jīng)濟健康運行的重要保證。社會保障稅是根據(jù)受益原則征稅的,是由獲得某種特定收入的納稅人繳納的用于社會保障支出的稅種。在全世界170多個國家中,至少有132個國家實行社會保障稅制度,其中108個國家正式實行含有工資稅、社會保險稅、社會稅、社會保障捐贈在內(nèi)的社會保障稅。西方國家的社會保障稅是中央稅收的主要稅源,例如,德國為40%左右,超過了個人所得稅,成為第一大稅種。20世紀(jì)80年代中期,英國的社會保險稅與個人所得稅的差距不斷縮小,社會保險稅成為英國的第二大稅,僅國民保險費占財政收入的比重就達12.4%。社會保障制度屬于公共產(chǎn)品,具有全國性、統(tǒng)一性、強制性特征,起著調(diào)節(jié)居民收入分配、提供社會安全的公共職能。我國社會保障要在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理。通過開征社會保障稅,設(shè)置養(yǎng)老保障稅、失業(yè)保險稅和醫(yī)療保障稅,形成統(tǒng)一的社會保障稅體系。

二、深化政府預(yù)算改革,強化財政宏觀調(diào)控能力

政府預(yù)算是公共財政的重要組成部分,建立公共財政體系的關(guān)鍵是要對預(yù)算編制及政府預(yù)算執(zhí)行的全過程實施一系列改革。把政府預(yù)算從經(jīng)常性預(yù)算、建設(shè)性預(yù)算的二元結(jié)構(gòu)改革為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的三元結(jié)構(gòu)。政府預(yù)算制度1802年起源于英國,經(jīng)過幾百年的實踐,政府預(yù)算制度方臻完備。其政府預(yù)算不僅要經(jīng)議會批準(zhǔn),而且還通過公共會計、財政監(jiān)督專員、財政監(jiān)察總暑三個渠道來實施,并對預(yù)算的全過程監(jiān)督,具有統(tǒng)一性、公開性、法律的權(quán)威性等特點。部門預(yù)算是不同的預(yù)算,由不同的部門編制執(zhí)行,最后由財政部門納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系。編制部門預(yù)算是西方國家財政資金管理的基本形式,是財政公共化趨勢不斷增強的集中反映。

(一)編制部門預(yù)算在內(nèi)容、時間上分別實行綜合預(yù)算、

早編早預(yù)算,提高預(yù)算編制的廣度和精確性大多數(shù)西方國家的財政收入主要來源于各類稅收,同時有少量必要的規(guī)費與罰沒收入及為償還債務(wù)本金、利息和彌補財政赤字而發(fā)行的國債。無論是開征稅收和設(shè)立有關(guān)的規(guī)費項目與標(biāo)準(zhǔn),還是發(fā)行國債,都要按照一定的立法程序行事并納入預(yù)算。西方國家編制政府預(yù)算一般需要12個月左右的時間,美國則長達18個月,政府預(yù)算草案必須經(jīng)過立法機構(gòu)的審議通過,成為正式預(yù)算后才能執(zhí)行。

我國要建立綜合財政預(yù)算,把制度外、預(yù)算外收支納入政府預(yù)算管理中,歸財政統(tǒng)一管理并編列部門財政性資金預(yù)算,將部門預(yù)算確立為涵蓋部門所有公共資源的完整預(yù)算,保證部門預(yù)算的完整性和財政管理的統(tǒng)一性;從基層單位起編制涵蓋預(yù)算內(nèi)外資金的綜合財政預(yù)算,規(guī)范政府部門的行為,發(fā)揮財政資金的整體效能。把預(yù)算草案的編制工作提前一個年度進行,使政府預(yù)算嚴(yán)格遵循“先審批、后執(zhí)行”的法定性原則。

(二)全面采用零基預(yù)算法編制部門預(yù)算,硬化其執(zhí)行約束,提高預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)肅性零基預(yù)算法的理論形成于1952年,其實踐起源于美國。

1976年卡特當(dāng)選為美國總統(tǒng),聯(lián)邦政府決定全面采用零基預(yù)算法編制預(yù)算。美國聯(lián)邦政府曾多次因為國會沒有批準(zhǔn)聯(lián)邦預(yù)算而部分關(guān)門,體現(xiàn)了政府預(yù)算對政府活動的決定性與約束力。

我國要按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急重新測算每一科目和款項的支出需求,確定各部門、各單位及各項事業(yè)的實際支出,保證政府預(yù)算編制的范圍、結(jié)構(gòu)和方法與政府職能的范圍和方向相適應(yīng)。健全預(yù)算審批程序,要在充分了解信息、科學(xué)決策的基礎(chǔ)上審批,提高效率。

(三)加強部門預(yù)算資金的管理

部門預(yù)算要在資金控制上實行集中統(tǒng)一管理,提高資金統(tǒng)籌調(diào)度的主動性;在運作程序上實行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理,提高預(yù)算運行的規(guī)范性。建立預(yù)算編制執(zhí)行、監(jiān)督相對分離、相互制約的預(yù)算運行機制,把預(yù)算編制職能予以集中并與執(zhí)行、監(jiān)督相互分離,規(guī)范財政管理秩序,加強財政的法治化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè),提高財政資金的使用效率。

三、加強財政規(guī)范化管理,提高財政資金使用效率

(一)建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,確保政府行政能力有必要的財力保證

西方國家轉(zhuǎn)移性支出在財政支出中所占的地位越來越重要。政府財政建立了大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付制度,為政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟提供了強有力的財力保證。美國的轉(zhuǎn)移性支付在財政總支出中的比重,從1960年的24.8%上升到1976年的45.7%。轉(zhuǎn)移支付制度有利于政府介入社會公平問題。

我國應(yīng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付方式。從單一的縱向逐級轉(zhuǎn)移方式,向縱向全面覆蓋式轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移并用方式轉(zhuǎn)換。建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度,同時加快轉(zhuǎn)移支付的立法進程,要在《預(yù)算法》內(nèi)容中,增加有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的條款,明確規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配程序等,并建立財政轉(zhuǎn)移支付制度監(jiān)督體系。

(二)實施財政集中支付制度,推進政府財政預(yù)算改革

財政集中支付制度是西方國家適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求、加強財政支出管理的通行做法,是解決財政性資金分散支付所存在弊端的國際通用方式。國際上通常稱為國庫單一賬戶或國庫集中收付制度。如法國的國庫集中收付制度的集中度比較高,囊括了中央和各級地方政府的全部財政資金,成為防止腐敗行為發(fā)生的治本之策。

我國應(yīng)積極推行財政集中支付制度,完善和加強政府財政職能。由國庫對所有政府性收入(包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金)進行集中管理,統(tǒng)一收支。取消各部門在商業(yè)銀行的帳戶,改變財政按期向各部門撥付的辦法,所有財政性支出均由國庫單一賬戶集中支付。各部門需要在預(yù)算范圍內(nèi)決定購買的商品和勞務(wù)由國庫集中支付,使預(yù)算資金全程進入財政的有效監(jiān)督體系中。

(三)全面推行政府采購制度

發(fā)達國家在實施政府采購制度方面具有較悠久的招標(biāo)歷史和比較完善的招標(biāo)法律制度。日本政府采購實行各部門的“分散采購制”。把中央采購招標(biāo)規(guī)定在《會計法》、《預(yù)算、決算及會計令》、《國家物品等特定采購程序的特別政令》等法規(guī)中;把地方政府采購招標(biāo)規(guī)定在《地方自治法》、《地方自治法施行令》等法規(guī)中。無論采用一般競爭方式、指明競爭方式和隨意契約等招標(biāo)采購方式,都必須通過中央政府指定的刊物“官報”或與“官報”類似的地方政府公報,招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告等信息。

政府采購制度是運用招投標(biāo)的方式把過去分散采購轉(zhuǎn)變?yōu)榧胁少彙Ｋ蛧鴰旒惺崭吨贫认嗦?lián)系,中標(biāo)的供應(yīng)商不需要經(jīng)過預(yù)算部門,直接從國庫得到資金。我國要全面推行政府采購預(yù)算制度,把屬于預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金安排的政府采購項目,編入政府采購預(yù)算;把行政事業(yè)單位自籌資金安排的基本建設(shè)和設(shè)備購置納入政府采購預(yù)算,統(tǒng)一管理。

(四)加強國債管理

在我國,要實行國債的動態(tài)化管理,合理控制國債規(guī)模和結(jié)構(gòu),對國債總量的把握上既要考慮年度發(fā)行總額,也要注意控制國債余額。加快國債市場建設(shè),培養(yǎng)機構(gòu)投資者,在保持對個人投資者發(fā)行憑證式國債的同時,擴大對機構(gòu)招標(biāo)發(fā)行的份額,逐步使之達到發(fā)行總額的50%以上。要注意分析綜合財政赤字和綜合償還能力,研究金融資產(chǎn)管理公司分解銀行不良資產(chǎn)對財政資產(chǎn)以及對財政造成的影響,在各方面關(guān)系協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上確定國債的管理方案。

四、積極調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),建立規(guī)范、高效的公共財政支出制度

大多數(shù)西方國家自20世紀(jì)40年代就運用了成本效益分析方法來安排財政支出,并且普遍重視教育事業(yè)的發(fā)展,政府教育支出十分普遍,教育支出、社會保障支出以及對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等公共領(lǐng)域的投資占整個財政支出的比重明顯高于我國。1989年的公共支出占GDP的比重達到了40%以上。我國要積極采納成本效益分析方法,針對國家確定的建設(shè)項目,確定若干個建設(shè)項目方案,測算各種方案的全部預(yù)期成本和全部預(yù)期收益,通過分析比較,選出最優(yōu)的國家項目投資,把有限的收入安排用于公共支出。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變,以社會公共需要為標(biāo)準(zhǔn),界定財政支出范圍,優(yōu)化財政

支出結(jié)構(gòu),逐步減少對競爭性領(lǐng)域的資金供給,加大對公共事務(wù)活動的資金保障力度。公共財政支出范圍應(yīng)主要限定在政府機關(guān)和那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性的領(lǐng)域或事務(wù)上,包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、環(huán)境保護等,要有利于促進科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施,有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。財政支出主要向解決“三農(nóng)”問題傾斜、向統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展傾斜、向社會福利和困難群體傾斜、向教育與科技事業(yè)傾斜、向公共衛(wèi)生

與環(huán)境保護事業(yè)傾斜。進一步完善和深化財政支出管理制度改革,逐步降低目前財政支出中經(jīng)濟建設(shè)費用的比重,縮小基本建設(shè)支出規(guī)模。改革事業(yè)單位經(jīng)費的供給和管理體制,在醫(yī)療、高等教育領(lǐng)域引入市場機制,控制其事業(yè)經(jīng)費的增長,逐步降低其支出的比重,建立規(guī)范、高效的公共財政支出制度。

五、建立中央與地方分權(quán)體制,規(guī)范政府間的分配關(guān)系

20世紀(jì)中期以前,西方國家的整個財政收支中,聯(lián)邦收支所占比重較大。美國實行的是分級財政體制,州、地方政府獨立于聯(lián)邦政府,其預(yù)算管理體制分為聯(lián)邦、州、地方三級,各級政府擁有獨立的財政稅收制度,獨立編制、審批和執(zhí)行本級預(yù)算;各自擁有立法、行政、司法三大部門,分別獨立地行使憲法所賦予的權(quán)力。公共支出中的福利支出主要由聯(lián)邦政府承擔(dān),聯(lián)邦政府所占比重達到50%。在美國全部稅收總額中,聯(lián)邦稅收占60%以上,州政府稅收約占20%以上,地方稅收約占15%。80年代以后,隨著財政分權(quán)化改革的進行,財政體制出現(xiàn)了地方化的趨勢,州、地方政府在財政收支中發(fā)揮了較大的作用。

在我國,隨著分稅制改革的深入,要根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展和宏觀經(jīng)濟調(diào)控的需要,明確劃分各級政府在公共服務(wù)和經(jīng)濟領(lǐng)域的事權(quán)范圍,下放部分中央政府支出和稅收的權(quán)力,在嚴(yán)格制定和實施權(quán)利下放計劃的基礎(chǔ)上,賦予地方政府更多的資源決策權(quán),把財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一起來,建立有效的地方政府職責(zé)體系,規(guī)范各級政府之間的分配關(guān)系和管理體制。中央政府要以法律為基礎(chǔ),依法進行調(diào)控和監(jiān)管。中央政府在維護市場公平競爭秩序方面負有重要責(zé)任,其權(quán)力主要體現(xiàn)在運用財政政策、稅收政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)政策工具上。

對于建立全國統(tǒng)一大市場,進一步完善地方稅制體系,賦予地方政府在地方稅上的稅收立法權(quán)和征稅權(quán)。地方政府要在改革中轉(zhuǎn)變行為模式,減少對經(jīng)濟事務(wù)的直接參與程度,實現(xiàn)向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

六、加強稅收征管體系建設(shè),提高人們的納稅意識

大多數(shù)西方國家在稅收管轄權(quán)上,各級政府都有自己的稅收立法權(quán)、征管權(quán)和征管機構(gòu)。其稅務(wù)管理主要包括稅務(wù)登記和納稅申報,為公民建立了全國性的稅務(wù)登記號碼,即納稅人鑒別號碼。美國采用的是全國性的社會保險號碼,這樣既有利于稅務(wù)機關(guān)進行登記管理,也為納稅人信息資料的計算機管理和進行稅務(wù)審計奠定了基礎(chǔ)。澳大利亞通過建立稅務(wù)檔案號碼(簡稱:稅號),把所有納稅人都納入了稅務(wù)當(dāng)局的稅務(wù)管理之中。在稅收征管上稅務(wù)當(dāng)局頒給每個公民稅號,它與公民的名字和地址結(jié)合使用,與其切身利益密切相關(guān),是在納稅方面區(qū)別公民的稅務(wù)文件。同時,西方國家制定了詳細又嚴(yán)厲的稅收申報法律。在納稅申報制度中,稅法明確規(guī)定了納稅人必須按期向稅務(wù)機關(guān)提交納稅申報表及有關(guān)的財務(wù)報表。美國的稅法規(guī)定中涉及到所得稅的申報表多達25種;法國規(guī)定,公司企業(yè)在年度終了后的3個月內(nèi),必須向稅務(wù)機關(guān)申報7種報表;德國規(guī)定,每年的5月31日前,公司企業(yè)必須報出上年度的所得稅申報表,逾期不報的,最高可處以稅款12%的罰金。

在我國,要建立公共財政體系,強化稅收征管體系,使稅收成為政府行使職能的財力基礎(chǔ)。公共產(chǎn)品是增進社會福利所不可缺少的物品和勞務(wù),稅收是公共產(chǎn)品的價格,是政府提供公共服務(wù)所支付經(jīng)費的補償來源,是政府提供服務(wù)的報酬。稅收具有公共產(chǎn)品的受益者支付費用的性質(zhì),其與納稅人的關(guān)系是一種平等交易的關(guān)系。只要享受了公共產(chǎn)品的公民都要自覺地支付費用。因此,要改革現(xiàn)行的個人所得稅由單位代扣、代交稅金的辦法,逐步推廣個人收入所得稅自動申報繳納制度,以此增強人們的納稅意識。

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