財政體制緩解研究論文

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隨著農村稅費改革的不斷推進和深化，取消農業稅，統一城鄉稅制，已是大勢所趨。總理在今年的政府工作報告中指出：要繼續推進農村稅費改革。除煙葉外，取消農業特產稅，從今年起，逐步降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內取消農業稅。然而，農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，必然導致基層縣鄉財力的減少，特別是作為其主要財政收入的農業稅的取消，將進一步加大基層財政的困難。筆者認為現行財政體制不完善是造成基層財力困境的重要原因，要成功推進農村稅費改革，從根本上減輕農民負擔，保證基層政權順利運轉，必須加快地方財政體制建設，緩解縣鄉財力困境。

一、現行財政體制不完善是造成基層財力困境的根源

1994年分稅制以來，中央與各省間的財政體制日趨完善，財力分配上的矛盾逐步轉移到省以下地方各級政府，尤其是縣鄉財政運行困難和財力困境逐步顯現出來，這既是造成農民負擔加重的重要原因，又是農村稅費改革面臨的最大難題。造成基層財力困境的財政體制原因主要有以下幾點：

（一）基層財政事權過大，財權過小，事權與財權不相適應，是導致基層財政陷入困境的根本原因。

我國現行的分稅制首先劃分了中央與地方的收入，但在各級政府之間的事權劃分上，管理體制仍然比較混亂，上級政府憑借體制制定權下放事權，但往往不予財力保證，造成下級政府尤其是基層縣鄉政府承擔事權過重，財權與事權不對稱，往往有事權而無財權，財政運行困難，從而不得不向農民和鄉鎮企業伸手，成為農民負擔加重的重要因素。比如：基礎教育、公共衛生等具有很大外部性的政府事權，過渡沉淀在基層政府，尤其是集中在農村地區的縣鄉政府。一方面城鄉間享受基礎教育、公共衛生等公共服務上有很大差異，另一方面也加重了農村基層財政的支出負擔，事權責任超過財力可能。

因此，只要財權與事權不統一，做不到有多少錢、辦多少事、養多少人，基層財政運行困難的局面無法改變，再加上與分稅制相聯系的財政收入的多種預算渠道，他們還是會尋求通過拓展制度外財政收入來“養人”和“建設”，農民負擔就難免會“按下了葫蘆浮起了瓢”，無法根治。

（二）地方各級政府缺乏主體稅種，按行政隸屬關系劃分收入，導致財力分配上層層“抓大集中”，基層財政獲取財力進一步減少。

一方面，在我國稅制結構中，適合于作為中央稅的稅眾多，適合于作為地方稅的稅種少，地方稅體系建設嚴重滯后。各級財政都沒有形成各有特色的主體稅種。從省級政府到地市財政，再到縣級財政，稅種構成都極其相似，營業稅、增值稅、企業所得稅等主要稅種對本級財政的重要性排序也完全相同。各級財政共同分享相同的、有限的幾類稅源，增收潛力有限，不利于各級政府根據地方稅源特性，形成各自不同的財力基礎。

另一方面，上級財政在共享稅的收入分配上“抓大集中”，導致基層財力進一步減少。各級政府憑借財政體制制定權，在主要稅種分配上有的按行政隸屬關系分稅，有的按行業分稅，層層抓大，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財政幾乎無稅可分，稅種雜而收入規模小，造成基層財政收入來源不穩定。以農業稅為主體稅種的鄉鎮財政，無疑是財力最為薄弱的一級政府。而農業稅取消后，如果不采取相應的改革措施，縣鄉財政無法正常運行，政權

（三）財政轉移支付資金不到位，不能從根本上解決縣鄉財政困難。

從理論上說，轉移支付主要目標是公共社會服務的均等化。而我國的轉移支付資金主要用來保證政府機構的維持性支出和正常的機構運轉，還沒有財力顧及到保證一些具體的社會公共服務，如教育、公共衛生等。而且我國轉移支付資金以稅收返還、專項補助為主，其本身不具有促使地區間財力差異縮小的功效，導致轉移支付制度的財力均等化程度不夠。此外，盡管轉移支付在一定程度上緩解了縣鄉財政困境，許多縣利用省轉移支付增加了普及九年義務教育等公共服務的投入，但各省級財政的轉移支付補助一般只能彌補縣鄉財政收支缺口的50%左右，相對于縣鄉財政困難來看，這些轉移支付資金顯然無法從根本上解決基層財政困難。

通過上述分析我們可以看出，不調整財政體制，不調整縣鄉承擔的過多的事權，就無法解決基層財政面臨的財力困境問題。不解決基層財政的財力困境，農村稅費改革也只能是“一時”減輕農民負擔，不可能真正減在“長遠”，農民負擔也不可能真正做到不反彈。在進一步深化農村稅費改革的過程中，必須推進基層財政體制改革，解決縣鄉財政的困境，才能順利實現五年內取消農業稅，統一城鄉稅制的目標。

二、完善地方財政體制，緩解基層財力困境的建議

（一）建立科學、規范化的各級政府間支出事權的劃分格局，適當減輕農村縣鄉財政支出事權。

“財權與事權相對稱”，是保證基層政權順利運行的基礎。然而目前基層財政的財權與事權不統一，事權大于財權，留下大量硬缺口，因此必須調整縣、鄉財政支出范圍。從目前鄉政府的事權中把屬于公共財政部分的開支上劃，把屬集體經濟組織的事權下放，如義務教育經費應上劃給縣級財政，民兵訓練屬國防性質的開支，也應列入中央政府軍費預算。而屬于村組織的一些公共福利事業應由村民委員會通過“一事一議”來解決，不要列入財政開支范圍。

由于我國長期以來“農村支援城市”的“二元化”經濟發展格局、農村地區發展長期落后，因此，農村基礎教育不是農村地區的事情，也不是廣大農民群眾自己的事情，而是與整個國家、整個民族發展緊密相關。因此應增加中央、省級財政在基礎教育、公共衛生上的事權職責，進一步減輕縣鄉政府在基礎教育、公共衛生事權承擔上的責任，從而適當減輕縣鄉財政支出壓力，有助于進一步緩解農村地區的財力困境。

（二）各級財政構建各自的主體稅種，財力分配向基層財政傾斜。

首先，按稅種性質劃分收入歸屬，確立各級地方政府各自的主體稅種，徹底改變財力分配上存在的“層層集中”，財力分配相基層財政傾斜。同時，賦予省級地方政府必要的稅收立法權，提高其收入組織能力。

其次，就是要大力加強營業稅、財產稅等地方稅體系建設，切實增強地方財力總規模。省級財政以營業稅為主體稅種，個人所得稅、企業所得稅、尚在研究開征的社會保障稅等稅種也應是省級財政的重要稅種。市（縣）財政應積極發展面向動產、不動產課稅的財產稅體系，并逐步將其確立為主體稅種；同時切實增強對城市維護建設稅以及其他一些地方收益稅種的稅源監控，增加市（縣）財政的收入組織規模。這些措施有助于各級財政獲取履行職能所需財力，也有助于進一步緩解基層財力的困境。

（三）進一步規范、完善地方轉移支付制度，增強對農村地區縣鄉財政的轉移支付力度。

1994年的分稅制改革的總趨向是財力向中央集中，縣、鄉級財政支付能力在縮小。農業稅是屬于地方財政收入，而增值稅和所得稅是中央和地方共享收入。農業稅取消，改征增值稅和所得稅后，隨著農民負擔的減輕，縣鄉財政的收入來源大大減少，還要被中央分去一大部分，盡管事權也將有所減少，但其資金缺口還是要依靠上級的轉移支付來保證，這就要求測算好鄉級財政支出，按照現有的“分級管理、逐級轉移”的原則進一步完善中央對省、省對縣、縣對鄉的轉移支付制度，確保縣鄉政權的正常運行。同時應調整地方既得利益，增加均等化轉移支付資金規模，以緩解地區間財力差距。

當然，除了上述財政體制不完善的原因外，鄉鎮政權自身的建設上也存在著一些問題，如機構膨脹，財政供養人員負擔重等等，也直接影響制約著鄉鎮財政的財力平衡。因此要求鄉鎮財政能夠順應稅費改革發展的時代潮流，精簡機構和人員，切實減輕支出負擔，輕裝前行。這也是保證農民負擔不反彈的重要條件。

總之，在繼續推進農村稅費改革的過程中，加快地方財政體制建設和改革已成為當務之急，既是順利取消農業稅，統一城鄉稅制的重要保證，也是緩解基層縣鄉財力困境，從而徹底減輕農民負擔的根本舉措。