稅務師監管集權論文

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而此前，財政部、國家稅務總局于2002年9月10日曾聯合下發過一份《關于貫徹落實國務院關于注冊稅務師行業與注冊會計師行業實行”統一領導，分行業管理“決定的通知（財辦[2002]35號）》，這份文件要求“各地兩行業協會實行統一領導工作，并應于2002年底完成”。

1月20日，北京市稅務局的一位官員告訴記者，“同其他省市一樣，北京市的注冊稅務師管理機構的合并工作進展順利，并早已完成。”

但這位資深稅務官員同時指出，合并后的注稅管理機構“兩不像”，既不像從前的行政性機構，也不像獨立意義上的“協會”。“客觀地講，合并后行政的色彩依然十分濃厚。”

監管之弊

《通知》的核心內容是，要求各省（包括省、自治區、直轄市和計劃單列市，下同）稅務師管理中心和省稅協辦事機構予以合并，組成新的省稅協的辦事機構即省稅協秘書處。秘書處由省國稅局代為管理。《通知》同時強調，保留省注冊稅務師管理中心的牌子，以便于行使部分行政管理職能。

一位業內人士介紹，注冊稅務師的職能，主要是在涉稅市場業務中接受納稅人的委托，從事各項涉稅事務，并貫穿于稅收征納的整個過程。其業務主要包括咨詢服務、記賬、納稅、稅收籌劃以及稅務機關委托辦理的其他事務。

另一方面，合并前的“省稅協”全稱省注冊稅務師協會，是稅務機構和注冊稅務師自愿組成的地方性社會團體，對機構和組成人員實行行業管理的專業性非贏利性社會組織。

中央財大稅務系副主任劉桓介紹，一般來說，注冊稅務師管理中心由現任稅務局領導出任負責人，而注冊稅務師協會的負責人多為退休的前稅務局領導。

目前，各省的注冊稅務師管理中心都掛靠在省稅務局（省國稅或者省地稅），編制則是下屬的事業單位，同信息中心、機關服務中心性質類似，但并非獨立法人。其主要職能則是對全省稅務師事務所和注冊稅務師實施行政管理。

“管理中心雖然比較輕閑，但卻掌管注冊稅務師和注冊稅務事務所的審批、年檢等生殺大權。”中國注冊會計師協會標準部一位業內人士稱。“保留這塊牌子的背后，實質上是某些人的利益難以觸動。”

據了解，僅收取注冊稅務師資格考試費用一項，管理中心每年即可獲取相當豐厚的收益，近年來，眾多地方人事部門也積極要求參與其事。

中國注冊會計師協會有業內人士甚至認為，注冊稅務師管理機構的合并僅是響應財政部及稅務總局關于“統一領導，分行業管理”的一時舉措，并沒有觸動根本利益。

一位研究稅務多年的專家稱：稅務系統機構設置重疊；協會難以發揮行業監管職能；由稅管中心管理的稅務師事務所工作人員大多來自本省稅務系統，與稅局領導之間關系千絲萬縷；一些稅務師事務所并沒有真正從事或咨詢，只是按照企業“意愿”辦事；稅務局的監管和服務職能合一，對自身卻缺乏監管等。

但對于此次合并，這位專家坦承，“最大的好處，可能就是可以加大對稅務事務所和注冊稅務師的監管力度。”

事實上，合并前的“省稅協”只是一個行業自律性組織，對稅務行業的監管尚存有較大的欠缺，多數省市均沒有設立常設辦事機構，因而多數是“虛位以待”。而稅協和管理中心長期混淆在一起，以致造成互相推諉責任，不利于行業監管的事情時有發生。

“由雙方共同成立一個秘書處，而且將秘書處設置成處級單位，即是期望通過將協會的行業監管和管理中心的行政管理予以整合，以加大對行業的監管力度。”這位專家稱。

這位稅務專家指出：目前市場上注冊稅務師行業已然競爭非常激烈，由于歷史遺留問題的影響，注冊稅務行業的從業人員素質普遍低下，因過度競爭造成的企業與事務所之間的非正當合作關系等愈加嚴重，已嚴重影響整個行業的發展和國家稅收的繳收，因而對稅務行業的整治已非常急迫。對此問題，安徽國稅局一位官員在接受記者采訪時認為，對稅務師事務所提供的有關企業財產損失證明報告、納稅籌劃等文件，省局一般都只是參考，而不是最后決定。

“因為擔心質量問題，還有一個較嚴重的問題則是，目前對企業的偷漏稅等問題缺乏明確的責任認定程序，稅務事務所似乎并不承擔責任。”這位官員稱，“與注冊會計師顯然有很大的差距。”

這位官員接著說到，“期望成立秘書處能夠解決所有問題，顯然是治標不治本。”

“三師合并”

國務院發展研究中心宏觀經濟部的一位專家認為，提升稅務行業的整體質量，必須將注冊稅務師和注冊會計師、注冊資產評估師合并起來，最終形成一個統一的、高層次的、包容性強的經濟鑒證類社會中介行業管理組織才能實現。

早在2000年5月，時任國務院清理整頓經濟鑒證類社會中介機構領導小組組長、財政部部長的項懷誠就曾鄭重宣布“三師合并”的計劃。

此后不久，國務院發展中心“規范經濟鑒證類社會中介機構的管理”課題組受國務院清理整頓經濟鑒證類社會中介機構領導小組辦公室委托，幾經調研后，提出了將注冊資產評估師、注冊會計師和注冊稅務師進行合并的改革思路。中國注冊計師協會一位高層解釋說：注冊會計師、注冊資產評估師、注冊稅務師三個行業的發展有相同的歷史淵源，都是在注冊會計師的基礎上起步、分化形成的，且專業知識基本一致，操作過程中使用的資料基本相同，服務方式和手段相近，業務上的包容性和互補性較強等方面的特征。

事實上，注冊資產評估師和注冊會計師的合并相對順利，前者原歸國有資產管理局管理，后來國資局并入財政部門，中國資產評估師協會順理成章地與中國注冊會計師協會合并。

“沒有利益關系的轉移，所以合并才會如此快捷。”中注協這位高層如此表示。

但該高層話鋒一轉，“注冊稅務師就難說了。”

民間的一種說法是，按照“三師”合并的思路，注冊稅務師要合并到中注協，必然牽扯到國家稅務總局的既得利益。

對此，該高層拒絕發表意見。

而國務院發展中心的研究報告卻認為，中介機構分散在各個部門管理，很容易將行政權力滲透到中介機構；每個部門搞“自留地”，擁有批準一些所和一些資格認定的權力，致使一些中介機構失去了應有的獨立性、客觀性和公正性。

另一個事實是，2002年12月，中注協已將其監管職能歸還至財政部的會計司、條法司和監督檢查局，只留下服務職能。

中注協剝離出去的監管職能包括：批準設立會計師事務所、對注冊會計師、會計師事務所的違規行為進行處罰等。

如果真正實施三師合并，注冊資產評估師的監管職能劃至財政部應無障礙，但注冊稅務師的監管職能如何安置則成了難題。

“財政部會極力爭取，但國稅總局也不會輕言放棄。”國稅總局一位人士稱：“最后結果還不好說。”

香港建華基金

張家口第一毛紡廠下崗工人老雷說，他以前缺錢都是在當地的一家香港基金—建華基金公司—貸款。

老雷幾年前下崗后，投資3萬元開了一家鋪面，經營日化用品，遇到資金緊張時，他向建華基金貸款4000元，去掉費用220元，老雷拿到3780元，分三個月共6筆還清。

據老雷說，其借款年利率高達22%，貸款的上限為8000元。

相比ILO／中國城市就業促進試點項目，建華基金的劣勢是明顯的。

項目的每筆貸款相關費用主要有：貸款利息（按人民銀行基準利率執行）、擔保公司擔保費（銀行利息的50%并貸前交付）、房產評估費（房產評估價值的20%）、辦理房產產權證費85元、公證費30元等，總計費用相當于貸款額的8.5%，比建華基金貸款成本低得多。同時，項目的最高限額為5萬元。

據部分從建華基金貸款的人介紹，建華基金辦理貸款的速度要快得多。

實際上，建華基金背后的實際運作方為，注冊于美國賓西法尼亞州的希望國際(hopeinternational)。

據希望國際中國區負責人杰姆介紹，希望國際為一家國際慈善機構，在烏克蘭等國家都有分部，2000年4月來到張家口，基金的名稱現在為“張家口市總工會希望基金辦事處”，基金總額為100萬人民幣，同年7月開始運作。

據希望國際內部人士透露，由于沒得到中國政府的允許，希望國際開始和香港建華基金天津辦事處進行了為期一年的合作。建華基金現已停止在張家口的業務。

張家口市總工會法律保障部周繼文部長介紹，希望國際在張家口的合作方最初為張家口紅十字協會，但因為每兩萬的費用，希望國際最終轉向了工會。

此外，希望國際還與經貿委下屬的中國國際經濟技術交流中心簽有合作合同。

2002年11月初，張家口市總工會與希望國際簽訂協議，希望國際可以掛在總工會之下，算做工會下屬辦事機會推薦的下崗職工以一定的優惠，將年利率下調10%。

周繼文表示，目前已經有相當一部分下崗職工受惠，但希望國際的這種運做方式還并不為很多下崗職工所知，今年他們的計劃是加大宣傳，并會到包頭市下的一些大縣設點。

希望國際的賬

希望國際最早張家口開展小額貸款業務，從2000年3月份開始運作。

據杰姆介紹，希望國際主要面對當地資金緊張的小商人，具體方式為每千元在三個月內的費用是55元。

他認為，希望國際的最大優勢是不需要抵押，貸款人只需找到兩位有固定收入的生意人、最好是公務員進行擔保即可，基金業務員經過調查后予以確認。

貸款數額在3000元到8000元之間，期限在3個月到6個月。分期付款的方式，每兩周還一次。

按照希望國際的收費標準計算，貸款人所付年利息在22%，幾乎是現行銀行貸款水平的4倍。

對于“高額貸款”的說法，杰姆很不以為然。他表示，所收的這部分“費用”是按照國際水準進行的，目的只在于增加貸款人的壓力，讓貸款人真正靠自己的力量來解決困難。

在兩年半的時間里，希望國際逐漸受到了小商人的認可。至今為止，已經貸款1494筆，貸款總額700多萬元，加上在張家口下屬的宣化縣的放貸數額，基金的總業務達到了880萬，受惠人數達到600人。

據杰姆說，隨著業務的拓展，希望國際正準備加大基金總量，同時考慮與工會分道揚鑣，與張家口民政局下的社團進行合作。

中國人民銀行相關部門的負責說，希望國際的作法并沒有違反法律；小額貸款難題

1月10日，由中國人民銀行會同財政部、國家經貿委、勞動和社會保障部共同制定的《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式出臺。

《辦法》規定，小額擔保貸款利率按照中國人民銀行公布的貸款利率水平確定，不得向上浮動。從事微利項目的小額擔保貸款由中央財政據實全額貼息，展期不貼息。

勞動和社會保障部官員透露，幾天前頒布的實施細則中，微利項目限制在年利潤不超過2000元的范圍內，寶山表示，這個標準過低，是與實際脫節的，更何況鼓勵下崗職工創業實施貼息的政策本身就值得探討。

米險峰表示，小額貸額為下崗職工創業提供了機會，應該按照市場的方式運行，貼息是沒有必要的。

另外，《辦法》規定，各省、自治區、直轄市以及地級以上市都要建立下崗失業人員小額貸款擔保基金，所需資金主要由同級財政籌集，專戶儲存于同級財政部門指定的商業銀行，封閉運行，專項用于下崗失業人員小額擔保貸款。

這部分貸款擔保基金委托各省（自治區、直轄市）、市政府出資的中小企業信用擔保機構或其他信用擔保機構運作，尚未建立中小企業信用擔保機構的地區，由同級財政部門會同經貿部門、勞動保障部門報經當地政府批準后可成立新的擔保機構。

姚春生介紹，這些擔保公司是1992年、1993年各地經貿部門成立的，由財政直接撥款，一般效益都不太好。

據包頭項目的合作擔保公司百佳信用擔保公司經理王清透露，公司2002年共擔保資金大約4000萬元，實現利潤100多萬元，但目前公司未能追嘗的資金就達150萬元之多。

他說，這還是基于擔保公司隸屬經貿部門地通的原因，一些國有企業為了能夠順利的度過項目審批，還款還算及時，一旦中央機構改革，經貿委的變動將導致擔保公司唯一的一項非市場優勢可能消失。

王清表示，在為下崗職工進行擔保的同時，擔保公司最關心的問題就是反擔保品能否變現和可變現多少，這是解決代償之后的問題關鍵。

擔保公司關心的另一個問題就是擔保的比例，這將決定它收取保費的多少，是其利潤所在。《辦法》規定，貸款擔保基金收取的擔保費不超過貸款本金的1%，由地方政府全額向擔保機構支付，這直接決定了擔保公司保費收入的降低（一般為銀行利率的50%）。

《辦法》同時規定，小額擔保貸款責任余額不得超過貸款擔保基金銀行存款余額的五倍。而實際上，在三個試點中，小額貸款的責任余額和貸款擔保基金銀行存款余額的比例一般為1:1，擴大比例很難做到。

原因首先在于擔保公司雖然增加了保費收入，但并不愿承擔難以追償的風險；另一方面在于銀行。

米險峰分析，在比例擴大的情況下，一旦出現不還貸款的現象，就很可能帶來后繼的“雪崩效應”，大批人的不還款將是擔保基金難以解決的，此時的風險自然會轉移到銀行方面。包頭市項目合作方交通銀行包頭分行郝占魁行長表示，大多數貸款者的反擔保抵押都是房產，相當一部分是很難變現的，對銀行而言，1:1顯然是最安全的比例，擴大比例的前提是信用等級的提高。

提高比例的途徑在包頭已經有了初步的嘗試。賀俊介紹，在SYB培訓的基礎上，包頭已經成立了創業企業協會，并已經成功注冊。創業企業協會內部訂立自律章程，配合貸款發放的條件考察和及時的還款。

賀俊表示，下一步的目標是建立協會內部“小老板”之間的互保，這樣就可以是信用擔保逐步得到實施。這樣，像老雷一樣的下崗職工沒有抵押品的情況就可以得到解決。

米險峰提出了徹底的辦法，即由小老板們運做擔保公司，行業協會完全可以成為中介擔保組織的運作機構。這方面，在東南沿海一帶已經有了先行者。

矛盾在于，擔保公司由政府管理可以導致強有力的執行，但缺乏市場機制的引導；擔保公司由行業協會管理，又會產生一系列的行政成本，導致執行的困難。

讓銀行方面最不可接受的是，在《辦法》中，沒有提及反擔保事宜，鄧寶山說，這將成為辦法執行的最大障礙。

亞洲開發銀行駐中國代表處首席經濟系家湯敏1月21日接受本報采訪時說，目前有兩個誤區使我國的小額貨款沒有像在許多國家中一樣能迅速成為大規模的運動。

其一是，把小額貨款僅當成一項扶貧措施，把貨款對象僅限于貧困戶，限制了其在中國的發展潛力。

其二是，中國的小額貨款沒有與金融部門結合起來，僅由國際多邊與雙邊組織或是由地方政府群眾團體出資進行。