農業稅制改革論文

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統籌城鄉經濟社會發展”是黨中央、國務院為改變城鄉二元經濟格局、實現全面小康而提出的重大戰略構想。為實現這一戰略構想，黨的十六屆三中全會明確提出了“創造條件，逐步統一城鄉稅制”的新思路，決定取消農業特產稅，逐步降低農業稅稅率。

一、實現“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略構想，必須徹底廢除農業稅，真正實現城鄉稅制統一

第一，單獨設置的農業稅，本質上是一種地租，與現代市場經濟格格不入。市場經濟條件下的稅收，或者是對商品流轉額征收，或者是對生產經營凈所得征收，或者是對企業和居民擁有的財產征收。我國的農業稅既不是商品稅（流轉稅），也不是所得稅或財產稅。它針對的是農業生產用地，以常年計稅產量為依據，不論農產品商品率如何，不論農業生產效益如何，只要用地，都必須繳“稅”。農業稅計稅過程中，不扣除生產成本和農民自食口糧，連農業簡單再生產都得不到充分的補償。這種農業稅制雖然在建國以后與工農產品價格剪刀差一起，曾為積累原始資本、建立新中國工業體系發揮了積極作用，但是，當國民經濟進入客觀上要求工農業平行發展、逐漸以工補農的階段時，繼續維持這種城鄉二元化的稅制格局，不僅直接妨礙了農業自身的發展，而且不利于整個國民經濟的持續、協調發展。

第二，農民作為生產者，其稅收負擔大大高于城鎮工商業者，也大大超出其負擔能力，嚴重違背公平原則。從間接稅角度看，農村稅費改革試點地區農業稅及其附加統一規定最高為8.4%，如果換算為進入市場而成為商品的農產品的增值稅率，那么它比一般工業商品的增值稅率最多高出8.56個百分點。另外，在城鎮，增值稅納稅人達不到起征點（銷售額2000～5000元/月）的，不用繳納增值稅，以此標準來衡量，一般家庭聯產承包戶根本達不到增值稅起征點。從直接稅角度看，如果對農民銷售農產品的收入扣除其生產成本，絕大多數農民根本沒有應稅所得；如果從個人所得稅角度看，絕大多數農民根本達不到800元/月的免征額，不應該繳納所得稅。

第三，征收農業稅降低了我國農產品的國際競爭力，制約了農業比較優勢的發揮。由于我國農業稅不屬于規范的商品勞務稅，對進口的國外農產品，國家除征收農產品增值稅（稅率為l3%）以外，無法再征收相當于國產農產品承受的農業稅稅負的某種形式的進口環節稅收；對于我國出口的農產品，國家除給予農產品增值稅退稅（最高可退13%，實際上尚未退足）外，無法將國產農產品承受的農業稅稅款退還給農民。這樣，在農產品進出口稅收制度上，打擊了本已脆弱的我國農產品的國際競爭力。在農業發達國家紛紛給予農業生產高額補貼，而我國目前對農業的支持總量水平很低的背景下，農業稅這種“不補反取”的性質嚴重影響了我國農產品的競爭力。

第四，現行農產品增值稅制度不利于農產品加工業的發展，不利于農業產業化經營。現行增值稅制規定，一般貨物增值稅稅率為I7%，農產品的增值稅稅率為13%，如果農產品加工后按工業品出售，即使在本環節沒有實現增值，即原價進原價出，也會額外繳納4個百分點的增值稅。再加上有的企業向農民收購農產品原料時，根本就沒有發票作為進項抵扣，因而連13%的進項抵扣也不能實現。這就造成農產品加工業的稅負高于一般工業品加工業，從而制約了“訂單農業”的發展，不利于農業生產商品化、規模化、專業化、高附加值化經營，不利于推進農業產業化，最終損害的是農民的利益。

第五，農業稅征收成本過高，單獨開征農業稅經濟效率低下。從全國來看，2002年農業稅、農業特產稅和牧業稅正稅合計420億元，加上附加總計為494億元。全國負責農業稅收征收的人員總計29.2萬人，人均征收農業稅及附加16.9萬元。2002年全國農業稅災歉減免與社會減免共計52.98億元。農業稅收征收的全部成本，假定按每年人均2萬元計算，全國合計為58.4億元，農業稅收征收成本比率高達13.24%.

第六，農業稅征收事實上成為基層政權機構向農民收錢的“載體”。一些基層政權機構借合法收稅之名行非法收費之實，引發了眾多涉農惡性案件，損害了干群關系，損害了黨和政府的形象。當前農村稅費改革試點地區之所以存在所謂“黃宗羲定律”隱憂，就是因為現行農村稅費改革方案是“只減負擔未轉機制”。機制轉變固然反映在若干方面，而在稅制上，沒有廢除農業稅這個載體顯得尤為突出。雖然說，調整機構職能，精簡機構冗員，改革管理體制，是治本之策，但是，革除這一“載體”，從制度上杜絕非法借用稅收的名義，亦是必不可少的措施。

二、保留或變相保留農業稅，統一城鄉稅制的目標就無法真正實現

在農業稅稅率降低到一定水平之后（比如2%左右），農業稅就應該徹底廢除。但有一種觀點認為，取消農業稅后，還應另外開征某種形式的專門針對農民的稅種，如農用土地資源使用稅，以替代農業稅。

所謂農用土地資源使用稅，就是對使用土地資源從事農業生產活動的單位和個人，按照農用土地面積、分別土地等級、規定不同的稅額而征收的稅種。其納稅人為使用土地資源從事農業生產活動的單位和個人，其征收對象就是農用土地，其稅率采取級差定額分檔稅率，平均稅負為農用地年均生產收入的2%，按年實行從量貨幣征收，繼續實行災歉減免和社會減免的做法。

與現行的農業稅制基本要素進行比較就可發現，農用土地資源使用稅在實質上與農業稅在制度設計上沒有大的差別，實際上仍然是農業稅，本質還是一種地租。按照這一思路進行農業稅制改革，并不能真正實現城鄉稅制統一的目標。

第一，開征農用土地資源使用稅，沒有跳出城鄉二元稅制格局的窠臼。農用土地資源使用稅仍然是一種針對農民單獨設置的、游離于國家整體稅制之外的稅種，開征這一稅種，仍然秉承對農民土地課稅的陳舊理念，沒有貫徹現代市場經濟發展所要求的對商品征稅、對所得及財產征稅的原則。

第二，開征農用土地資源使用稅，沒有考慮中國農村的基本現實。中國農業人口眾多，2001年我國農民人均經營耕地面積只有1.99畝。這一份土地，對農民而言，不僅是農業生產資料，而且在社會保障體系不能全面覆蓋農民的情況下，還是維系農民生存的最后一道生命保障線。對農民課征農用土地資源使用稅，就有可能破壞這一生命保障線，從根本上損害農村社會穩定以至全社會穩定的基礎。

第三，開征農用土地資源使用稅，不符合加入WTO之后我國農業發展的迫切要求。和現行農業稅一樣，農用土地資源使用稅不是規范的商品稅，國家既不能對進口農產品征這種稅，也不能對出口農產品退這種稅，這將影響我國農產品的國際競爭力。

第四，開征農用土地資源使用稅成本過高，農民利益得不到保障。農用土地資源使用稅的征收管理方式與現行農業稅的征收管理方式幾無二致。按照這一思路，現行負責全國農業稅征收的近30萬人的隊伍仍需繼續保留，征收成本仍居高不下；現行農業稅先征收再減免的運行機制仍然不變，農業稅減免款被隨意截留挪用的問題仍然得不到根本解決，廣大農民的利益保障機制仍無法建立。

第五，開征農用土地資源使用稅，沒有鏟除“搭稅收合法便車，向農民非法收費”的機制。農用土地資源使用稅的征收，無論是計算土地面積、劃分土地等級，還是確定級差稅額，都將強化基層政權機構在征稅事務中的地位，不利于改善干群關系，不利于維護農村社會穩定。

三、徹底廢除農業稅，真正實現城鄉稅制統一，必須澄清幾個認識問題

1.關于“皇糧國稅，自古有之”

對于“皇糧國稅，自古有之”這句老話，有些同志將其理解成，單獨對農民開征的農業稅自古有之；這種“自古有之”的含義不僅是對歷史過程的描述，而且隱指與這種“自古有之”的農業稅以及與之類似的農用土地資源使用稅是有歷史和理論依據的。對此，我們需要從兩個不同層面加以辨析。

第一個層面，是就廣義的稅收而言的。在古代社會，農業是國民經濟的主導產業，農業增加值占國民生產總值的絕大部分。在這種社會經濟條件下，農業稅就是國家稅收的主體，承擔著為政府籌集幾乎全部財政收入的職能。在古代特定的社會經濟條件下所言的“皇糧國稅，自古有之”，雖然具體所指的就是農業稅，但是其實際的含義是整體的“稅收”，其闡明的道理是政府的存在、國家機器的運行，不能沒有稅收作為物質基礎。

第二個層面，是僅就農業稅而言的。如果說，“皇糧國稅，自古有之”中的“稅”是僅指農業稅，那么這個說法就值得推敲。人類經濟活動在不同的歷史階段有其不同的特征，稅收亦有其不同的形式。在農業社會，對人頭征稅、對土地征稅自然是稅收的主導形式，但是進入工業社會之后，對商品征稅、對所得征稅就成為稅收的主導形式。可以預期的是，隨著人類經濟活動進一步發展為以知識經濟、服務經濟為主體之后，稅收的主導形式還將發生變化。這也是為什么世界上一些單獨征收農業稅的國家（最近的如阿根廷）相繼取消農業稅的內在原因。

2.關于廢除農業稅后“農民處于無稅狀態”

不同意徹底廢除農業稅的同志認為，不對農民單獨開征農業稅或農用土地資源使用稅，農民就會“處于一種無稅狀態”。據此認為，城鎮居民要給國家納稅，農民作為中華人民共和國公民卻不給國家納稅，似乎也不公平。為此，有必要先了解一下當前中國農民稅負結構的事實情況。

首先就是農業稅（牧業稅）。在目前農村稅費改革試點地區，農業稅及其附加的綜合稅率最高達8.4%，與歷朝歷代稅負水平相比，也是很高的。

其次是各種流轉稅。農民在繳納農業稅之外，作為工業消費品的消費者，一直都是流轉稅的納稅人。通俗地說，農民在買臺電視機、買包香煙的時候，就已經向國家繳納了增值稅和消費稅。據統計，2002年我國農村居民平均每人生活消費現金支出1467.62元，其中僅“衣著”、“家庭設備”、“交通通訊”和“其他商品”幾項消費現金支出中所含的增值稅和營業稅，即為38.96元，據此，全國鄉村總人口78241萬人，即通過生活消費現金支出向國家繳納增值稅和營業稅304.83億元。再次是利息個人所得稅。農民作為銀行儲戶，也同樣向國家繳納針對儲蓄存款利息征收的個人所得稅，而且按照現行財政體制規定，這種利息個人所得稅一分錢都沒有用到農民頭上，全部用于城鎮居民的失業保障。也就是說，沒有得到國家社會保障的農民，在為城鎮居民失業人員的社會保障作貢獻。

最后是隱性稅負。市場經濟條件下，由于市場信息不對稱、組織化程度差異等方面的原因，農民在與農產品收購商、農業投入品供應商進行價格談判時，往往處于不利的地位，農產品出售價格往往較低，農業投入品（如種子、化肥、薄膜、農機、農藥、農業技術服務等）價格往往又較高，農民因此承擔了部分本應由交易對方承擔的稅負。農民承擔這種隱性稅負，在某種程度上，也是政府職能在相關領域不到位而產生的。

由此可見，即使農民不繳農業稅，農民實際上仍然是納稅人，向國家繳納了相當的稅收，這是由中國現行的稅制結構、財政管理體制以及市場環境決定的。

3.關于在黨和政府與農民之間建立良好關系

從財稅方面來說，目前政府與農民之間的關系可以簡單地概括為一方面“取多予少”，另一方面“取予不當”。“取多予少”指的是國家從農民身上以各種方式（稅與費）“取”得太多，大大超出農民的承受能力，而理應由國家承擔的保證農民享受基本公共服務的支出，則嚴重不足。“取予不當”指的是國家以農業稅從農民身上課稅存在諸多弊端，其他涉農稅制也存在對農民不公的因素，而政府現有涉農支出，真正能落實到農民頭上的微不足道。

為解決“取多予少”的問題，中央已經確定了“多予少取”的基本方針。貫徹這一方針，就是要應對加入WTO之后我國農業面臨的挑戰，通過各種渠道增加國內農業支持力度，通過理順不同級次政府職能，增加上級財政對下級財政的轉移支付。中央決定，從2004年起，將一部分糧食風險基金用來對種糧農民進行直接補貼，就是沿著這一正確方向采取的重大舉措。另一方面，要解決“取予不當”的問題，就要“取之有道”和“取之公平”，從稅收上說，就是要按照公平城鄉居民稅負的原則，廢除現行不合理的農業稅制，真正統一城鄉稅制。