財政職能與財政收支分析論文

時間:2022-09-01 09:18:00

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財政職能與財政收支分析論文

在市場經濟條件下,財政調控作為國家和政府的經濟管理手段,主要有以下四個方面的功能:(1)導向功能。財政調控的直接作用對象是財政分配和管理活動,通過物質利益的誘導左右人們的經濟行為。其作用形式有兩種:直接導向與間接導向。直接導向是通過各種財政政策對其調節對象直接發生作用。例如:不同地區實行稅收優惠政策,可以直接誘導資本的流向。間接導向是通過財政政策對非直接調節對象的影響,例如,某些行業實行高稅政策,不但可以抑制這一行業的生產發展,而且還能影響投資者對關聯產業的選擇,從而最終影響這些行業產品聽消費數量。(2)財政協調功能。財政協調功能主要表現在對社會經濟發展過程中的某些失衡狀態的制約、調節能力。它主要表現為協調地區之間、產業之間、階層之間等的利益關系。(3)控制功能??刂乒δ苁侵竾彝ㄟ^各種財政政策對市場主體的經濟行為和宏觀經濟進行制約與促進,從而實現對整個國民經濟發展的控制。例如:設計超額累進的個人所得稅并配之以一定的減免條件,既可以防止收入分配上的兩極分化,又可以誘導人們將一部分個人所得捐向社會公益事業。(4)穩定功能。財政調控的穩定功能是指政府通過財政政策,調整總支出水平,使貨幣支出水平恒等于產出水平,實現國民經濟的穩定發展。

目前我國正經歷著一個向市場經濟轉變的新時期,這也對財政提出一個新的要求,財政調控的功能相應要發生一定的轉變,這種轉變應遵循以下幾個原則:

第一,財政職能應與政府職能轉變相配合。現代市場經濟條件下的政府職能,建立在充分發揮市場的資源配置功能基礎上,財政調控功能的選擇是建立在糾正“市場失靈”和彌補市場缺陷的基礎之上。由此可見,二者之間存在著緊縮的聯系:政府職能在很大程度上影響和決定著財政,而財政則是政府職能借以存在、得以發揮的重要基礎,因此,按照市場經濟的客觀要求進行財政調控功能的調整,對于促進政府職能轉變有重要作用。

第二,加強和改善財政宏觀調控,為促進社會主義市場經濟健康有效運行創造必要條件。理論與實踐都充分表明,從計劃經濟向社會主義市場經濟的過渡,在經濟運行機制方面必須逐步完成兩個相互關聯的歷史性變革:一是發揮市場在資源配置中的基礎性作用,二是建立與市場經濟相適應的宏觀經濟調控體系。二者相互作用,缺一不可。只有如此,才能保證經濟正常運行和社會的健康發展,做到既不因市場存在固有缺陷,又不因國家宏觀管理、宏觀調控缺位而導致運行混亂。

第三,為經濟社會持續穩定發展,提供必要的財力保證。在向市場經濟轉變的過程中,保持經濟社會的持續穩定,是順利進行改革的前提條件。其中,努力保持財政收支增長與經濟社會發展之間的相互協調、相互適應關系;通過諸多財政政策的運用,促進公平與效率的實現;通過改善財政收支結構,逐步建立規范化的轉移支付制度,促進區域經濟的協調發展;通過稅制改革等途徑,為各類企業和市場主體創造公平競爭的市場環境等等,對于保持經濟的持續穩定增長,社會的持續穩定與進步,無疑都具有重要的意義和作用。

根據我國的具體情況并結合20年的改革經濟,“九五”期間及其以后相當長的一個時期內,在加強和改善財政宏觀調控方面應加強以幾個方面的工作。

(一)規范財政收入,完善稅收制度。首先,要清理體制外的財政性收入,將那些提供公共優效品的財政性收入轉化為規費,把那些具有稅收特性的收費轉變為稅收,徹底清除那些不合理的收費和亂集資現象。同時要加強預算外資金的管理,逐步將預算外資金分解合并,一部分納入預算管理,一部分屬于亂收費的逐步縮小直至取消。通過這一系列的措施,徹底改變目前財政收入方面的混亂現象,使稅收在財政收入中占據主導位置。

其次,要改革所得稅制度,使所得稅逐步成為主體稅種,按照公平稅負、平等競爭和國民待遇的原則,合并內外兩套企業所得稅制,實行統一所得稅法,取消各種不合理的區域性優惠,采取符合國際慣例的稅務處理方法,用統一,規范的稅前列支項目和標準簡化企業所得稅制度;逐步建立起覆蓋全部分收的綜合與分類相結合的個人所得稅制。

再者,適應市場經濟要求,合理開征新稅,根據我國經濟發展狀況和調整收入分配結構的要求,擇機開征遺產稅、證券交易稅、社會保險稅和利息所得稅,并將一部分行政事業性收費轉化為稅收,使稅收真正成為處理國家、企業和個人之間分配關系的基本形式。

最后,完善其他稅種,例如降低關稅稅率,調整關稅結構使我國的關稅稅負接近發展中國家的平均水平,改革資源稅、土地使用稅、房產稅、車船使用稅、城市維護建設稅,使它們統一適用于內外資企業和個人。

(二)科學界定財政支出范圍,規范公共支出。隨著市場化進程的深入,財政的主要職能轉變成了調節經濟,維護公共經濟秩序和公平競爭,財政支出也要逐步從經營單位退出,只是當這些經營單位的經營結果影響到了公共經濟安全時,財政才予以政策性扶持。財政支出要公開,透明,在組織公共物品生產時要競標,在采購公共物品時要引入競爭機制,在提供公共服務時也要引進管理競爭模式。

規范公共支出的另一個重要措施是提高公民對決定公共支出的參與程度,一項公共項目的實行與否,其資金來源和如何使用,均得體現公民的共同需要的意志,這就需要建立一整套完善的機制讓公民參與決策,監督實施,以減少公共支出決策的失誤,提高公共支出和服務的質量。

(三)科學界定政府職能層次逐步完善分稅制。用公共物品的層次性原理進一步科學地劃分中央和地方的事權范圍,是完善分稅制的基礎。

中央政府的事權可分為三大類:一是中央政府直接負責的社會事務,主要包括中央政府的各類行政機構和少數由中央政府負責的國防、外交、中央行政機關和少數全國性科研、教育、衛生、文化等社會公益事業的支出,其所需要的經費全部由中央財政供給;二是中央和地方共同承擔的社會事務,包括一些跨地區的基礎設施建設和公共安全、環境保護、社會統計、氣象觀測等公共福利事業,其經費由中央財政和地方財政共同承擔,在具體項目中應確定中央財政和地方財政各自承擔的支出數量和比例;三是中央負有間接責任,但應通過地方政府來具體實施的社會事務,諸如基礎教育、公共醫療等,中央可以通過對地方財政的轉移支付提出具體的原則、標準或要求,由地方政府來實施。

結合稅收制度改革逐步形成地方主體稅種。比如,在以后條件成熟時可考慮將房產稅、土地使用稅、車船使用稅等簡并成財產稅,并適當擴大稅基,成為市縣一級財政的穩定收入。逐步合理解決地方稅收立法權和管理權限問題。由于各地區在自然條件和經濟發展水平等方面差別較大,賦予地方政府適度的地方稅收管理權,有利于促使地方因地制宜挖掘稅收潛力,發揮稅收調節作用。按照適應集中、合理分權的原則,逐步擴大省一級地方政府的稅收管理權限,將一些區域性較強、不影響全局經濟發展和分配格局的地方稅種的管理權限下放給各省。

在明

確事權,科學劃分收入的基礎上逐步建立起規范科學的財政轉移支付制度,其基本作法應是先調增量后調存量,先小規模,后大范圍。對于一般性財政轉移支付,主要通過增加用過渡期轉移支付辦法核算的補助數量,控制稅收返還增量的辦法來調整,同時,要處理好一般補助與專項撥款的關系,逐步建立規范的專項性財政轉移支付制度。

(四)建立符合生產力發展水平的社會保障體系。要根據政策機構統一、政事分開,服務社會化的原則,逐步建立起城鄉有別,普遍覆蓋,個人賬戶與國家補助相結合的社會保障體系。目前在城市首先建立省級統籌的統一的保障體系,再過一個時期執行全國統一標準。農村要隨生產力的發展不斷提高其保障標準和覆蓋面。

(五)深化糧食體制改革,加強糧食基金的管理。90年代以來,我國逐步推行了“四分開,一完善”的糧食流通體制,形成了“兩線運行”的機制。四分開是指(1)政企分開。(2)中央和地方職責分開。(3)實現儲備與經營分開,完善糧食儲備體系。(4)新老糧食財務掛賬分開。

“兩線運行”機制是指糧食部門政策性業務和商業性經營“兩線運行”機制。其主要內容包括:(1)明確劃分業務范圍,實行政策性業務和商業性經營分開。(2)政策性業務和商業性經營財務核算分開。(3)明確劃分政策性業務單位和商業性經營單位。

1994年,建立了糧食風險基金制度,通過以上一系列的改革,保證了糧油價格的穩定,保護了農民的種糧積極性,促進了社會穩定,為我國市場化改革的順利進行做出了應有的貢獻。

但由于種種原因,造成糧食系統的巨額虧損。這說明糧食改革存在許多不如人意的地方,需要進一步深化與完善。其指導思想是建立在市場基礎上的國家儲備系統的有效調控。首先要加大糧食改革的市場化進程,使市場在糧食的生產和消費中發揮基礎性作用,糧價形成機制市場化;其次要糧食經營多元化,充分發揮各市場主體的主動性,使糧食經營單位自主經營、自負盈虧;最后,糧食調控有序化。國家建立獨立的糧食儲備系統,以調劑余缺,保證糧價的穩定和糧食的暢開供應。

(六)加強財政性資金的預算管理。一是從源頭上控制預算外資金的增長,要進一步明確各種收費和基金的立項審批權限,清理和規范各種收費和基金,堅決取消不合理的收費和基金。二是抓好預算外資金管理的基礎工作,即財政專戶的建設和管理工作,財政專戶必須由綜合部門集中統一開設和管理,不能分散和多頭開戶;三是繼續建立健全收支兩條線管理制度,提高收支管理的科學性,收入足額上繳財政專戶,支出按財政部規定的標準核撥。預算內外資金要通過單位財務收支計劃具體體現出來,使預算內外資金統籌安排使用,切實提高單位收支管理水平。三是協調部門關系,共同搞好預算外資金管理。預算外資金比較分散,收入上繳專戶與支出核撥的工作量大,需要得到銀行、審計、計劃、物價、監察等部門的支持,齊抓共管。四是搞好整章建制工作,推進預算外資金法制化管理進程,加大執法監督和處罰的權威性及有效性。五是加快“費改稅”的進程。目前行政事業單位取得的收入,大部分單位是作為預算外資金或單位經營性收入進行管理,今后除保留少部分規費外,大部分預算外的收費應改為稅收,納入國家的預算內管理。

(七)依法理財,推進財政法制建設。當前加強財政管理的重點有五個方面:加強財政收入管理,特別是主體稅種和具有增收潛力和稅種管理。進一步完善稅收政策,著力解決越權減免稅、企業欠稅、偷漏稅以及截留國家財政收入問題。二是加強財政支出管理,特別是非生產性支出管理,對人車會話以及某些專項支出要進行重點管理,禁止揮霍奢侈浪費行為。三是加強預算外資金管理,嚴格杜絕將預算內資金轉作預算外,解決部門和單位坐收坐支等問題。四是按照政府社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則,加強國有資產管理,建立權責明確的國有資產監督機制,并逐步用法律形式規范國有資產運營,防止國有資產流失。五是加強對財務會計工作的指導和監督,推動基層單位不斷完善基礎工作和內部管理,推行總會計師制度,建立良好的財務工作秩序。六是對未按規定繳入財政預算的預算外和體制外收入逐步納入國家預算,使財政收入規范化,財政支出透明化。

加快財政立法工作,逐步出臺《財政法》、《預算法》、《政府采購法》等,加大執法力度,逐步由首長理財和經驗理財過渡到依法理財和理性理財。

(八)財政改革必須與計劃、金融、投資體制改革配套進行。目前,我國進行宏觀經濟調控的三大部門之間的宏觀調控政策總體上能夠配合,但在具體運作過程中還不夠協調,出現了財政資金信貸化、信貸資金財政化和基本建設規模過大、效益不高等問題。同時,局部的金融風險也在吞噬著財政,金融風險和財政風險密切相關。財稅體制改革中的問題有相當一部分源于財稅體制框架外,因此,財政體制改革要與全面深化經濟體制改革相結合,建立起金融、財稅、投資體制之間相互配合、相互制約,能夠綜合協調宏觀經濟政策和正確運用經濟杠桿的機制。