公共財政契約性研究論文

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內容摘要：契約思想始終為公共財政提供著深刻的理論根源。市場經濟必然是契約經濟，如果沒有契約關系，沒有契約精神的指引，市場這只“看不見的手”是難以發揮作用。公共財政對契約的保護體現在“法治”和從“身份財政”向“契約財政”的轉變，公共財政是公共權力與私人權利相交換的“公共契約”，在以市場為導向的改革中，計劃財政的“國家分配”必將向市場財政的“財政交換”邁進。

關鍵字：公共財政、契約、交換、法治

當西歐封建社會步入暮年時，商品的擴張摧毀著自給自足的農業經濟。市民階級開始走上歷史舞臺。在商品市場上，生產者、經營者和消費者均具有獨立的產權，各自的活動及其產品作為商品在市場上等價交換、自由競爭。人成了市場交換中獨立自主的個體和自由平等的主體。契約經濟日益普遍，契約活動大量增加，契約現象日益成為日常生活中最普遍最基本的現象。經濟基礎決定社會意識，人們逐漸接受契約思想。“社會契約論”首先成了建構新型社會關系和社會結構的可供借用的理論資源，逐漸成了人們的思維習慣。雖然“社會契約論”有虛構之嫌，但是不可否認，在西歐社會市場經濟的發展中，在公共財政建立的過程中，社會契約的思想始終提供著深刻的理論根源。

一、市場經濟是“私人契約”的經濟

在自然經濟形態下，經濟的封閉性、局限性、保守性和自給自足，使人們限于血緣、親情、宗教、倫理、等級所限定的各種身份，并在特定的身份下循規蹈矩、安于現狀。這種規模狹小的小農經濟，決定了人們之間的相互依賴性，對人的依賴、對土地的依附，進而對土地所有者的依附，又決定了那時的小生產者沒有獨立的人格，難以成為完全的社會主體，社會成員習慣于接受實行人治的專制制度。但是在市場經濟條件下，契約關系是商品生產者經濟交往的最基本形式，因而也是范圍廣泛的社會關系存在的前提或基礎，從這種意義上說，在市場經濟發達的國度里，契約原則具有真正的社會意義，契約精神也得到普遍的發揚。

首先，市場經濟是一種平等的經濟。契約的締結是以主體地位平等為前提的身份不再起作用，人們已消除人格上的歧視，締結契約完全是平等主體之間的事。此外，平等不僅僅是契約締結的前提，而且還可以看作是契約實現的過程和結果。

其次，市場經濟是一種自由的經濟。契約是當事人雙方通過自由意志達成的合意，對于任何一方來說，都不能容忍對方或第三者的強制，其相互間只能是憑借自愿與誠信，自由地(自主地)選擇締約對象，并決定契約內容和形式。

再次，市場經濟是一種以契約表達私人合意的經濟。參與商品經濟的社會主體以契約形式所達成的合意通常由權利和義務表現出來。這是因為，經過反復的要約與承諾，締約雙方達成的合意便物化為當事人之間的權利和義務關系。在這里，契約既是權利和義務實現的手段，又是權利和義務形成的條件。

最后市場經濟還是一種競爭的經濟。參與市場經濟的社會主體或市場主體，必須在平等和自由的競爭中實現利潤最大化的追求，而這一切與市場經濟的發展又是完全一致的。因為市場機制正是在自由競爭中發揮作用的，通過競爭的優勝劣汰，社會資源才能從低效利用向高效利用流動，市場對資源的合理配置的功能才能得到充分發揮。很明顯，市場機制、特別是對資源的合理配置，離不開契約關系的建立，是在契約的引導下實現的。正如黑格爾所說，在資源的轉移上“契約關系起著中介作用，使在絕對區分中的獨立所有人達到意志統一。由此可見，如果沒有契約關系的中介，沒有契約精神的指引，市場這只“看不見的手”也是難以發揮作用的。

社會主義市場經濟，同樣是以社會主義契約原則和私人契約為基礎，因為它除了是建立在公有制為主體的多種經濟成分并存的這一特定經濟基礎上之外，其余方面與其他類型的商品經濟有著許多相同的地方。它同樣要求在其經濟生活中，社會主體必須是平等的、自由的，其商品交換等經濟交往的實質依然是利益交換和實現權利的過程，私人契約依然是社會主體參與社會經濟交往活動和進行利益交換的最基本、最普遍的形式。

由此可知，參與市場經濟的社會主體，在經濟生活的全過程和每一個環節亦即在商品生產、交換、消費等諸方面，都必須借助契約這個中介形式才能完成。在這一形式中，雙方當事人自然以直接獨立的人相對待，相互之間表達的是各自的自由意志，進而形成相應的權利和義務關系。私人契約是市場經濟最本質的屬性，是市場經濟最通行的行為準則，是市場經濟最適當的組織形式。

二、公共財政首先是保護私人契約的財政

公共財政是建立在市場經濟基礎上，并與之相適應的一種財政模式，因此，公共財政的首要任務是對市場契約的尊重和保護。公共財政應當成為保護市場契約的工具，公共財政的使命就是保護私人契約。從這點上講，公共財政首先必然是“法治”的財政，因為對契約的有效保護是法制的本質特征之一。在封建社會，法的主要功能是統治的手段和封建統治者維護封建特權的工具，沒有什么私人契約的保護。近代以來，資產階級為了發展商品經濟，保護私有財產，才開始把對私人契約的保護作為法的根本，因此，現代法制的起點，也就意味著私人契約普遍受到重視，法律開始對政府權力的加以限制，私人契約得到保護。

其次，公共財政必然要實現從“身份財政”向“契約財政”的轉變。

1861年，英國法律史學家亨利·梅因(HeryMaine)發表了他的代表作《古代法》。在該書中，梅因探討了法的起源和發展。他得出的結論是:“所有進步社會的運動，到此為止，是一個‘從身份到契約的運動。”，公式化的語言表達形式，以及命題所蘊含的理論容量，不僅使它成為法律文獻中最著名的文句，而且也成為經濟學家解析社會制度變遷的經典性的理論工具。縱觀西歐公共財政的建立過程，充分的體現了從“身份財政”向“契約財政”的轉變。法國十六世紀稅收特點是對貴族、僧侶、和城市都實行豁免政策。到了后來，所有的大富人、高級官員和專業人士都可以申請豁免。有的鄉村、區和城市，還用錢購買了豁免權。結果，法國的有產階級都豁免了財產稅，而農民和窮人卻承擔了這項主要的稅收。“三等級”的社會劃分便是“身份財政”的集中體現，而法國大革命后，在《人權宣言》的指引下，所建立適應市場經濟的公共財政體制，才實現了向“契約財政”的轉變。“1215年，英國議會迫使國王簽署《大憲章》，初步確立了自己的征稅權和財政監督權，這之后，又經過了400多年的斗爭，直到1689年通過《權利法案》，議會才最終掌握了稅收立法權。該法案規定，國王未經議會同意不得征收和支配稅收權，不得對臣民要求超額的捐稅和罰款。這400年，就是人類歷史上公共財政制度產生的過程。”

在我國社會主義市場經濟體制轉軌時期，公共財政的建立過程必然也是“契約財政”代替“身份財政”的過程。計劃經濟時期的我國財政顯然是一種“身份財政”。在財政收入上，我國稅收為了貫徹政府的所有制政策，實行了“個體重于集體，集體重于國營”的區別稅收政策。在財政支出上，國家對于不同的經濟成分也區別對待。財政支出主要放在增大國營經濟的投資上。配合政府的其他經濟政策，導致了計劃經濟時期“一大二公”的出現。上述的“身份財政”，顯然是直接服務于計劃經濟的，因此，在市場取向的改革中是應當被否定的。由于契約是市場經濟必然采取的交易方式，市場契約的締結又是以市場主體地位平等、人們已消除人格上的歧視，交易雙方身份不再起作用為前提的。這樣，市場經濟條件下的公共財政必然要求政府的財政支出對所有已納稅的市場活動主體公平對待、一視同仁。所有的市場主體都無法依靠政府權力索取額外的利益，也不因為政府權力的干預而遭受額外的費用和損失。只有這樣，市場機制才能在自由競爭中發揮作用的，通過競爭的優勝劣汰，對社會資源合理、有效的進行配置。

三、公共財政是公共權力與私人權利相交換的“公共契約”

契約的概念本質上不僅僅是一個私人領域的問題，更重要的是一個涉及公共領域、以及私人領域和公共領域關系的范疇。哈貝馬斯認為，“在社會領域，它是作為市場的個體間的契約或計劃的中央契約或是二者相結合的形式而存在。”西方交換學說（代表人物主要有霍布斯、約翰·洛克、孟德斯鴻等）認為：國家征稅和公民納稅是一種權利和義務的相互交換，公民有為獲得國家保護而交納稅收的義務，同時亦有對政府行為進行監督，并保障其公民權利不受侵害的權利。政府與公民個人之間的關系并不是什么統治與被統治的關系，而是一種特殊的交易關系。這種交換本身便具有公共契約的性質。

古典經濟學大師亞當·斯密，在賦稅理論的核心即國家課稅的依據問題上雖沒有表明態度，但在其賦稅原則之第一項。平等原則中，他講了這樣一段話:“一國國民，都須在可能范圍內，按照各自能力的比例，即按照各自在國家保護下取得收入的比例，繳納稅收，維持政府”“一個大國的各個人須級納政府費用，正如一個大地產的公共租地者須按照各自在該地產上所受益的比例，提供它的管理費一樣”。

由此可知，他的賦稅依據的觀點，很大程度上也包含交換思想。就私人契約和公共契約兩者的關系來說，公共契約是私人契約的前提和基礎。沒有契約化的公共財政、沒有契約化的社會制度，就不會有真正的私人契約，在只有私人契約而沒有公共契約的社會，私人契約往往如同廢紙一張，在只有私人契約精神而無公共契約精神的社會，這種私人契約精神遲早也會蕩然無存。只有在尊重“私人契約”的基礎上，具有公共契約性質的公共財政才是彌補“市場失靈”的、提供一般性服務的、非盈利性的、法治的。早在西歐的封建社會早期，公共契約的思想傳統便影響了西歐中世紀的封建關系。一方面是君王對臣子(騎士)的“授土”，而臣子對君王要“效忠”，即臣子在獲得權利的同時要盡義務;另一方面是這種權利和義務還成為關系兩方面都必須信守的契約。換句話說，除臣子不盡義務不得享受權利而外，還包含有王侯超額索取，臣子可以反抗。

后來隨著中世紀的到來，歐洲封建社會常常彌漫著戰爭的硝煙。“在封建制度發展的時代，歐洲是一個內戰的世界”，對外作戰幾乎成為國王的主要職責。連續不斷的戰爭，無疑需要巨大的花費，因而往往給國王帶來很大的財政壓力。而公共契約的思想在社會各階層限制國王征稅權時發揮了巨大的作用。在這種思想的影響下，1215年6月5日，英國國王約翰在貴族壓力下簽訂的《大憲章》。《大憲章》規定國王征收任何形式的非常稅都要召集全體封臣到場共同議決的原則，特別強調了在國王與封臣的傳統財政關系中，王權的行使必須在封建法所許可的權力范圍內。第一次以正式制度安排確定了由納稅人批準稅收的原則。即在傳統的封建收入之外，要增加新收入，必須經全國公意許可。未經國民同意，議會可以拒絕國王的征稅要求。

《大憲章》所確認的這種政府與人民的“權利—權力”結構，無疑是英國社會主體合意的結果。如果說私人權利產生于當事人雙方的“合意”即市場經濟的契約關系的話，那么公共權力顯然就產生于人民的“社會合意”，于是在這種主體的“權利一一權力”結構下，從微觀層面看，社會主體作為市場的權利主體，可以平等地、自由地參與社會經濟生活，進行商品交換、自由競爭，從而成為社會經濟生活的主人。而這一點也正是社會主體享有廣泛民主權利的前提和基礎，唯此人民才能成為國家的政治生活的主人亦即國家的主人。從宏觀層面看，公共權力來自人民的“社會合意”，因而以權力服務于人民的權利是其本分。這種新型的“權利—權力”結構，切實提供了“私人權利制約公共權力”和“公共權力服務于私人權利”的最基本、最現實的形式。

而中國的封建社會又有其自身的特點，我國封建社會一個重要特點是以宗族為中心，其特征是它對屬于同一民族內部不同宗族之間的斗爭特別重視，并且這種斗爭不是那種具有契約關系的集團利益的調整、中和，而是你死我活式的暴力爭奪，“非其種者，鋤而去之”。國家和法律的職能自然主要具有暴力和刑罰的色彩。因此，在中國的傳統社會觀念中，歷來看不到與統治階級與百姓形成契約，公共權力從一開始就控制著私人權利。不知權利只知有義務，只能產生子民意識、臣民意識，公民意識是無法從這里產生的。沒有公民意識的公民便不是完整意義上的公民。在只有臣民意識的“公民”身上能產生具有現代公民特征的自覺納稅意識豈非咄咄怪事。由此不難理解，為什么主張稅收強制性的國家分配論在我國獲得共鳴，并一直保持著至高無上的位置。

改革開放以來，我國市場經濟的產生和發育不是一個自發的過程，而是一個由政府推行的從計劃到契約的轉變過程。這一過程的巨大歷史意義，不僅在于它是一種經濟體制的改變，而且更是一種人的生存方式和生活態度的改變。與此相適應，財政理念也應該實現從計劃財政的“國家分配論”向市場財政的“財政交換論”的轉換。從公共財政應為納稅人提供與其征收的稅額相適應的服務角度來觀察我國社會中的各級各類政府主體，就會發現，政府權力過大是一種相當普遍的現象。公共權力與私人權利的交換更是無從談起。過大的權力所導致的過度干預只能實現國家對私人權利強制分配。筆者認為該由私人契約發揮作用的領域，必須削弱或取消政府原有的廣泛權力，用外在的法制化的公共契約防止它去管那些不該管的事情。

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