公共財政框架研究論文

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逐步建立公共財政框架，是今后一個時期我國財政改革的主要目標。但對什么是公共財政，為何要構建公共財政，目前還存在許多認識上的誤區。只有澄清這些認識上的誤區，才能創建實質意義上的公共財政。

一、什么是公共財政

財政是國家(政府)為主體的經濟活動(分配活動)，這在我國已經形成了共識，因此財政從來就是國家(政府)財政，這是財政的本質，或財政一般，問題的關鍵在于國家的性質不同，社會經濟運行機制不同，決定著國家為主體的經濟活動(分配活動)目的及達到目的途徑不同。從而形成了不同的財政類型(模式)或稱財政特殊。公共財政作為我國社會主義市場經濟下財政改革與發展的目標模式，對其內涵的認識，必然要從社會主義市場經濟環境入手。

社會主義生產的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質文化生活的需要。問題的關鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關鍵，是第一位的。要使經濟活動符合效率的要求，必然要相應的效率裝置，而迄今為止，市場機制是人們發現的使經濟活動有效率的唯一裝置。換句話說，在經濟制度中，沒有市場機制也就沒有效率。但市場失敗的存在決定著市場機制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品，滿足社會成員的私人需要，對社會成員個人需要圖譜中的公共需要則無法有效滿足，而公共需要又是社會成員個人圖譜中客觀存在的。既然市場機制無法有效提供，就只能通過某種非市場機制來提供。這種非市場機制在我國約定俗成稱為財政機制。市場機制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對應，財政機制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據此，在市場經濟下，財政就是政府通過非市場機制提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。

問題到此還沒有完結，關鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會成員的私人需要和公共需要得到最優滿足，實現社會成員個人福利水平最大化，或者更明確地說，政府財政機制提供公共物品如何才能符合經濟活動效率的要求?既然市場機制是使經濟活動有效率的唯一裝置，財政機制要符合經濟效率的要求，其實質上也必然是一種模擬市場機制。財政采用模擬市場機制提供公共物品，實質上也就是要求按社會成員的意愿(偏好)提供公共物品。問題是社會成員眾多，而公共物品只能統一提供，這就需要通過某種裝置將社會成員個人對公共物品的個人偏好匯總成集體偏好。這就是說，在市場經濟體制下要使社會成員福利水平最大化，政府財政機制提供公共物品滿足社會公共需要必須按社會成員的集體偏好(大多數人的意志)進行，由社會成員對政府財政活動進行約束和規范。由此可見，公共財政就是市場經濟體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動，而公共財政制度就是確保政府按社會公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動的基本規則。

二、如何正確理解公共財政

上述公共財政的簡單定義中，實際上包含著十分豐富的內涵。對此應從以下幾個方面來理解：

1．公共財政是一種著眼于滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。這里的分配指廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優滿足社會公共需要構成公共財政的出發點和歸宿。社會公共需要決定著公共財政的存在，決定著公共財政的活動范圍和活動效果。公共財政則著眼于滿足社會成員的公共需要，公共財政不應該成為超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要。

2．公共財政活動的對象是提供公共物品。有需要就要有供給，滿足社會公共需要的供給途徑就構成了公共財政活動的對象，這就是要提供公共物品。在這里，我們把政府公共財政為社會成員個人提供的各種產品和服務都稱為公共物品。私人物品則由市場提供，公共財政不能夠超越市場力量去提供私人物品，只能夠提供市場無法有效提供的公共物品。

3．公共財政的核心是效率。效率是經濟活動的核心，公共財政作為政府為市場提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動，其核心也是要解決效率問題。從計劃財政轉向公共財政說到底也是提高經濟活動效率的必然要求。

公共財政的效率表現在兩個方面：一是配置效率，二是生產效率或X-效率。配置效率指的是資源根據最終產品消費者的偏好和預算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達到帕累托效率狀態。從實踐角度看，配置效率是指下列問題：公共部門是否生產選民所需要的服務(公共支出)水平和組合?選民在政治市場上是自主的嗎?誰的偏好最重要?X-效率是從供給方來考慮的，指的是公共財政采用最好的方法和最有效的技術以最低成本生產公共物品。建立公共財政制度就是要最優化制度安排，確保配置效率和生產效率得以實現。

4．公共財政的立足點是非市場贏利性。公共財政立足于非市場贏利性包括三個層次：一是指公共財政活動范圍立足于非市場競爭領域，不介入一般競爭性領域，不應“與民爭利”；二是指公共財政活動立足于非市場競爭領域，也應立足于非贏利性。政府向社會成員征收收入只應以彌補公共物品的生產成本為限。通俗說法就是公共財政活動中應做到“以支定收”，即根據社會成員對社會公共需要的需求確定公共物品的生產規模及相應的公共支出規模，公共支出規模確定公共收入的規模，而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活動的行為準則。“以收定支”則是企業和家庭經濟活動的行為準則。

5．公共財政是運行機制法治化的財政。公共財政運行機制法治化就是說整個公共財政活動都置于法治化軌道上，在法律法規約束下進行，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，實現依法理財。當然這里的“法”是民主基礎上反映最廣大人民群眾根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正義之法”、“理性之法”、“合法之法”。通過民主的方式將社會成員對公共財政活動的集體意愿上升為法律，從而使社會成員的意志得以真實決定、約束規范和監督政府公共財政活動，確保政府公共財政活動符合社會成員的根本利益。阿克頓曾言：“權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化”。既然國家(政府)為了提供公共物品滿足社會公共需要的職責而被社會成員委以強制性的公共權力(政治權力)，那么有效防范掌握了公共權力的公共部門及其官員濫用權力損害社會成員利益就成了社會公眾最關注的問題，而唯一的途徑就在于政府行為法治化，而政府公共財政活動法治化是關鍵。因此構建公共財政框架，就不僅僅是從“公共性”方面入手“甩包袱”(縮減財政支出供給范圍)，而且更為重要的是要從政府自身行為規范化入手，推進政府公共財政活動的法治化。

三、澄清認識誤區創建我國公共財政

客觀地說，建立公共財政框架的目標雖然很明確，但目前無論是理論界還是政府部門都還對建立公共財政存在著認識上的誤區。澄清這些理論認識上的誤區，才有利于建立實質意義上的公共財政制度。目前存在認識誤區大致可歸納為以下幾個方面：

1．公共財政就是財政，而財政從來都是國家(政府)財政。這種誤解的錯誤就在于只看到了財政的共性，而沒有看到財政的特性。的確，公共財政是財政的一種模式，財政從來也都是國家財政，但是不同的社會形態及經濟運行方式下的財政呈現出各自不同的特征，財政的職能及實現機制都體現出明顯的差別，從而“財政一般”中顯示出“財政特殊”。如果說“公共財政就是財政，財政從來都是國家財政”，實質上是否認了不同社會形態及經濟運行方式下財政的特殊性。照這種觀點，也就不存在中國財政適應市場經濟要求轉軌——建立公共財政的必要。正確的認識應當是，公共財政是財政的一種：具體類型或模式，即與市場經濟相適應的財政模式。

2．“公共財政論”是對“國家分配論”的否定。這種觀點的錯誤就在于把財政的類型(模式)同財政的本質混淆在一起。“國家分配論”強調的是財政的本質，即財政是以國家為主體的分配，“公共財政論”則強調的是財政的類型或模式，強調的是財政的本質在市場經濟下如何體現出來，或者說強調的是財政的運行機制。公共財政強調的是財政作為國家為主體的分配活動在市場經濟下“應按社會公眾的意愿，提供公共物品滿足社會公共需要”來進行。因此，搞公共財政并不是否定財政的本質，而是要求國家財政按社會主義市場經濟要求，系統地改變具體的財政制度安排，公共財政并沒有否定國家財政。

3．公共財政的“公共性”否定了國家財政的“階級性”。這種觀點的誤解在于把“公共性”與“階級性”看作了完全對立的兩方面。實際上，公共財政的“公共性”與國家財政的“階級性”是對立統一的，而不是完全對立的，強調公共財政的“公共性”并不等于否認財政的“階級性”。這是因為公共財政作為與市場經濟相適應的一種財政模式，其根本特征即是“公共性”，而階級性寓于“公共性”。公共財政通過為市場經濟活動提供公共服務，實現“階級性”的要求。在資本主義市場經濟下，資本主義國家只有通過公共財政這個工具彌補市場失效，為市場提供公共服務，才能為私人資本榨取剩余價值創造共同的外部條件。例如如果沒有公共財政進行收入再分配，工人階級將因基本生活無法滿足而導致勞動力再生產萎縮，進而導致資本主義生產關系萎縮的致命后果。因此，公共財政進行收入再分配實際上是資產階級利用國家為主體的分配活動為私人資本更好地剝削創造共同的外部資本，也就是說，“階級性”通過“公共性”體現出來。

在社會主義市場經濟下，由于社會主義政治經濟制度的確立，廣大人民群眾是國家的主人，行使當家作主的權利，因而公共財政表現出真正意義上的為社會公眾提供公共商品滿足社會公共需要，公共財政的公共性得到了嚴格意義上的體現，從而我國的公共財政才稱得上是真正的公共財政。

4．公共財政就是與傳統“生產建設型財政”相對應的“吃飯財政”。這種認識的誤解在于把財政類型的兩種不同分類方式混在一起。公共財政是按國家(政府)提供公共商品的決策方式來劃分的類型，與此相對應的應是“家計財政”和“計劃財政”。“生產建設型財政”則是按財政支出中經濟建設投資支出的比重的大小來劃分的財政類型，與此相對應的是“吃飯財政”，即經濟建設投資支出占財政支出比重大，就是“生產建設型財政”，反之，則是“吃飯財政”。在公共財政模式下，經濟建設投資支出的比重，隨著市場經濟發展階段的變化而改變，著名發展經濟學家羅斯托和財政學家馬斯格雷夫關于“公共支出增長的發展模型”大致為我們在公共財政模式下安排經濟建設投資支出的比重提供了定性參考，但具體比重則要視經濟發展的具體情況而定。因此搞公共財政不是說財政不安排投資支出，只安排政府自身的“人吃馬喂”即退回到“吃飯財政”。搞公共財政的目的在于根據社會主義市場經濟下社會公眾的意愿來提供公共物品，滿足社會成員的社會公共需要，從而通過財政與市場的分工與合作，充分發揮兩種機制各自的優勢，盡可能提高全社會資源配置的效率，使有限的資源更好地滿足全社會成員不斷增長的物質文化生活的需要。

5．建立公共財政就是政府為了緩解財力拮據而向社會“甩包袱”。這種認識的誤解在于“只見其一，不見其二”，只看到了建立公共財政框架所采取的—些具體措施，而沒有把握建立公共財政的根本目的。的確建立公共財政模式必須根據市場經濟的要求，重新界定政府和市場的職責范圍。從而必然會出現政府向社會“甩包袱”的現象——將應由市場承擔的職責還給市場，財政不再給予資金支持，特別是中國從傳統的大包大攬的計劃財政轉向公共財政的過程，“甩包袱”現象可能更易為人們感覺到——原來都是政府“免費”提供的公共服務現在都要自己掏腰包了。但是“甩包袱”不是目的，而是手段，是財政適應市場經濟的要求而采取的改革措施，而且“甩包袱”是為了更好地“背包袱”——更好地提供公共物品滿足社會公共需要。更為重要的是建立公共財政是要根據社會主義市場經濟發展要求，系統地改造財政制度安排，重塑財政運行機制，因此建立公共財政更多的是政府行為，是政府自身的改革，是政府自身的“革命”。