財政解困與財政體制創(chuàng)新論文

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內(nèi)容提要:發(fā)生在中國的縣鄉(xiāng)財政困難，是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中制度轉(zhuǎn)型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財上的反映，與政府體制、省以下財政體制現(xiàn)存問題和農(nóng)村生產(chǎn)要素市場化制度建設(shè)滯后有密切關(guān)系。本文在重點分析中國基層財政困難加劇的三個財政體制性因素的基礎(chǔ)上，提出了配套改革、調(diào)整政府體制和省以下財政體制的三條建議：（1）減少政府層級和財政層級；（2）按“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”思路推進省以下財政體制改革，同時健全自上而下的轉(zhuǎn)移支付，完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政；（3）按市場經(jīng)濟客觀要求積極推進農(nóng)村區(qū)域和基層政府轄區(qū)生產(chǎn)要素流動的制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財政財政體制創(chuàng)新分稅制

一、引言

中國在經(jīng)歷了20余年改革開放的轉(zhuǎn)軌——經(jīng)濟管理模式和經(jīng)濟增長模式的“兩個轉(zhuǎn)變”之后，正在合乎邏輯地進入一個更為深刻的社會變革時期。毫無疑問，這種轉(zhuǎn)軌給中國人民帶來了巨大的物質(zhì)福利。然而同樣不能忽視的是，轉(zhuǎn)軌又漸續(xù)地引發(fā)了一系列新的壓力。近年顯得非常突出的一個現(xiàn)象，就是“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民）問題的尖銳化和以此為背景而凸現(xiàn)的縣、鄉(xiāng)基層政權(quán)財政困難問題。

現(xiàn)在一種可觀察到的傳導(dǎo)關(guān)系是：在外部競爭和生產(chǎn)過剩壓力下，原體制空間內(nèi)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收功能愈益降低→農(nóng)村人口收入增長明顯降低→基層政權(quán)財源捉襟見肘、財政困難→財政困難壓力未能促成政府真正精簡機構(gòu)提高效能，卻刺激了基層政府的亂收費→脫開正軌的亂收費愈演愈烈而“民怨沸騰”→決策層不得不下決心實施稅費改革→稅費改革試點暴露的矛盾問題“牽一發(fā)動全身”地引出了系統(tǒng)性、全方位實施制度創(chuàng)新的客觀要求。在上面這個一環(huán)接一環(huán)的鏈式關(guān)系中所反映出的實質(zhì)內(nèi)容，主要是我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，其過程本身必然要求制度轉(zhuǎn)型的呼應(yīng)與配套，而目前來自制度創(chuàng)新方面的有效支持明顯不足。換言之，制度的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型是在“治本”的深層次上解決結(jié)構(gòu)變遷中的重大矛盾問題（如基層財政困難問題）的關(guān)鍵要素。

1994年財政體制改革之后，中國地方財政收入快速增長，年均遞增18.5％。2000年地方財政收入為6406億元，是1993年的1.89倍。但與此同時，許多地方縣鄉(xiāng)兩級政府的財政困難卻與日俱增，工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴大、實際債務(wù)負擔(dān)沉重，財政風(fēng)險日漸膨脹，如此等等，已引起各方關(guān)注，概括為一句話：基層政權(quán)的財政收支矛盾相當(dāng)尖銳。有必要指出：這種地方財政困難已經(jīng)危及部分地方的社會穩(wěn)定和政府權(quán)威，任其發(fā)展勢必會導(dǎo)致地方財政危機而最終拖曳中央財政步入險境。

對此，我們的基本判斷是：中國的地方財政困難主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度創(chuàng)新。“三農(nóng)問題”、縣鄉(xiāng)財政困難問題和政府體制（特別是省以下體制）問題的相互交織，是當(dāng)前地方財政局面復(fù)雜性的突出表現(xiàn)。面對這種社會深刻結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型從縣鄉(xiāng)財政困難角度反映出的難題，必須著眼于省以下財政體制和政府體制全局來求解。我們亟應(yīng)盡早確立一個具備前瞻性思維的清醒認識，通過分析問題成因及其中的關(guān)鍵要素，尋求中長期的根本出路。

二、縣鄉(xiāng)財政困難的財政體制性誘因

1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制，帶有強烈的制度創(chuàng)新性質(zhì)，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財力分配關(guān)系，又在政府與企業(yè)的關(guān)系方面大大淡化了條塊分割的行政隸屬關(guān)系控制，為政府適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展、正確發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會生活的職能作用創(chuàng)造了條件。然而必須看到，該體制為種種條件所制約，仍然帶有強烈的過渡色彩，難免留下不少問題。隨著時間推移，這些問題趨于明朗化，對地方財政運轉(zhuǎn)的不良影響日漸突出。概括起來，現(xiàn)行財政體制對縣鄉(xiāng)財政困難的影響主要有如下三點：

（一）財權(quán)劃分模式與“事權(quán)”（職責(zé)）劃分模式不對稱

1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)范圍，著眼點是增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。當(dāng)時尚做不到配套確定省以下政府之間財力分配框架，原本寄希望于通過逐步深化省以下體制改革，在動態(tài)中解決此問題。但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進展，財權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局。這在很大程度上加劇了基層政府財政困難。

在實行分稅分級財政體制的國家里，中央適當(dāng)集中財權(quán)是普遍的做法。但省以下政府之間的財權(quán)劃分模式并不盡然，具體格局要依職責(zé)劃分結(jié)構(gòu)而定。我國實行分稅制的主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過去中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面（到2000年，中央財政收入占全部財政收入的比重為52.2％），這符合分級財政體制正常運行的基本要求。并且客觀地說，與較充分發(fā)揮中央自上而下轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)功能的要求相比，目前中央財力集中程度還不夠，仍有待逐步提高。然而現(xiàn)在的問題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯。1994年以來，中央的資金集中度實際在

下降（從1994年的55.7％下降到2000年的52.2％），而省級政府的集中程度不斷加大，年均提高2％（從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％）。市一級政府同樣在想方設(shè)法增加集中程度。2000年地方財政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。這些說明實際上財力在向省、市集中。

省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)級次的政府提供。近年我國省級政府向上集中資金的過程中，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方公共物品，同時還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展（而且往往尚未有效排除介入一般競爭性投資項目的“政績”壓力與內(nèi)在沖動），而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán)，大都剛性強、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長也快，無法壓縮。比如9年制義務(wù)教育，該項支出有法律依據(jù)，而且由于人口規(guī)模擴大較快和相關(guān)支出因素價格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級財政。再比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級行政區(qū)域內(nèi)長期以來農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，欠賬累累，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，對縣級政府來說這是非常沉重的負擔(dān)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)同樣如此。我們在調(diào)查中了解到，浙江溫嶺市屬于財政收入較充足地區(qū)，但該市的縣城公用事業(yè)改造所需資金就遠超過全市年財政支出總額。又比如財政供養(yǎng)人口，我國有2000多個縣級行政區(qū)域，如果按每個縣財政供養(yǎng)人口為7000人、每人年工資為7000元計算，所需財政支出就達1000億元規(guī)模。事實上，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒有事前界定清楚的事權(quán)。比如社會保障，1994年推出分稅制時，該項事權(quán)沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府來承擔(dān)，現(xiàn)在實際上要求地方政府負責(zé)，對原本就“四面漏風(fēng)”的縣“吃飯財政”來說，又增加了一筆沒米下鍋的飯債。

很顯然，轉(zhuǎn)軌時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進和社會進步所需要的大量物質(zhì)條件和社會條件是要由省以下地方政府來提供的，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，承擔(dān)著寬廣、具體的政治責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任。在這種背景條件下，亟需在明確各級政府合理職能分工和建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付制度的配套條件下，使基層政權(quán)的事權(quán)、財權(quán)在合理化、法治化框架下協(xié)調(diào)，職責(zé)與財力對稱。這本是“分稅分級”財政體制的“精神實質(zhì)”所在，一旦不能落實，則成為基層財政困難的重要原因。

（二）政府層級過多，大大降低了分稅制收入劃分的可行性

實行分稅制財政管理體制，則要求政府間的財政資金分配安排，采用稅種劃分方法。我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層組最多的國家。從國際經(jīng)驗看，政府層級多的國家，稅種也比較多，這樣有利于收入劃分。但在任何一個國家里，稅種數(shù)量都不可能過多，因為稅種不應(yīng)隨意設(shè)置，那樣勢必擾亂市場經(jīng)濟運行并約束社會進步、損害社會效率與公平。而且市場經(jīng)濟近幾十年發(fā)展中，簡并稅種是主流趨勢。也就是說，不論政府層級有多少，稅種設(shè)置的科學(xué)性不能違背。我國現(xiàn)行稅種有28個，和其它國家比，為數(shù)不算少。然而問題的焦點在于，這28種稅要在5級政府之間劃分，是世界上其它國家未曾遇到的難題。

很顯然，5級政府與28種稅的對比狀態(tài)，使得中國不可能象國外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按稅種劃分收入，勢必形成政府間收入分配高度不均衡，這是由各個稅種收入的高度不均衡所決定的。然而必須看到，一味擴大共享部分又會反過來影響分稅分級財政基本框架的穩(wěn)定。近年我國共享部分的比重一增再增，下一步如把企業(yè)所得稅和個人所得稅也改為共享稅，則數(shù)得著的大稅種已全部共享，這在過渡狀態(tài)下是一種策略性的選擇，但從長遠發(fā)展著眼作戰(zhàn)略性考慮，還是要在將來創(chuàng)造條件把若干共享稅分解、融合于國稅和地方稅之中，進而使分稅制得到貫徹并真正加以穩(wěn)固。

那么從長遠考慮，具體而突出的矛盾馬上表現(xiàn)在，設(shè)立了5級政府也就是需要把稅源切成5個層次，而從稅收的屬性和各稅種的不同特點看，分成三個層次相對容易，分成5個層次難上加難。依美國的經(jīng)驗，三級政府財源支柱的概況是：個人所得稅和工薪稅歸聯(lián)邦（中央）；銷售稅和公司所得稅歸州（相當(dāng)于我國省級）；財產(chǎn)稅歸地方（基層政府）。這樣的劃分符合各稅種的具體特點，也符合分稅分級財政的內(nèi)在要求，如以聯(lián)邦為主掌握個人所得稅，符合使勞動力在全國統(tǒng)一市場內(nèi)自由流動、不出現(xiàn)地區(qū)阻礙的要求，也符合使該稅成為經(jīng)濟“穩(wěn)定器”的宏觀調(diào)控要求；地方掌握財產(chǎn)稅，既具有信息和管理優(yōu)勢，又符合使地方政府以關(guān)注和改善本地投資環(huán)境為重點的職能定位。但是很難設(shè)想，在我國以一個“地方政府”概念囊括省以下四級政府的特殊情況下，這些稅種該怎么切分？不論怎樣設(shè)計，看來都無法把“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，貫徹到一個五級政府的架構(gòu)內(nèi)去

。換言之，這一架構(gòu)使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性。我國省以下體制的現(xiàn)狀是五花八門，各地不一，有的安排了復(fù)雜易變的分享，有的則對縣鄉(xiāng)干脆實行包干制，總體而言，“討價還價”色彩濃重，與分稅制的距離還相當(dāng)大，并且看不清縮小這種距離的前景與具體路徑。與此同時，大環(huán)境中市場的發(fā)育和政府職能與管理規(guī)則的轉(zhuǎn)變也未步調(diào)一致，這使各層次財源不對位，財力分配紊亂、低效，矛盾不斷積累。這樣看來，可知五級政府架構(gòu)與分稅分級財政的逐漸到位之間，存在不相容性質(zhì)，近年地方財政困難的加劇，在一定程度上正是由于這種不相容性日漸明朗和突出所致。

（三）財政支出標準決策權(quán)過度集中與規(guī)則紊亂并存

作為一個行政管理規(guī)則確定權(quán)高度集中的國家，中央對財政支出標準的決策，無疑會有較大程度的集中控制，但在分稅分級體制建立過程中，集中程度需要隨體制的逐步到位而適當(dāng)調(diào)低，給地方各級一定的“因地制宜”的彈性空間。事實上，多年來我國某些統(tǒng)一的支出控制標準（如公職人員差旅費）近乎一紙空文，形似集中，實則紊亂。根據(jù)實際的制度安排，財政支出標準很多不是由財政部門來決定的，中央政府級次確定支出標準，有些已經(jīng)具體化為中央各部門隨機和相互攀比地確定支出標準和要求。因此，下級政府的財政支出，往往要實行多個上級部門提出來的支出標準和要求。在形成了實際的紊亂情況的同時，我國現(xiàn)存的突出矛盾是，基層政府事權(quán)重、收入籌措功能弱、區(qū)域差異懸殊，卻又被要求實行上級政府規(guī)定為一律卻由上級部門多頭下達的財政支出標準。這樣，經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)尚可維持，經(jīng)濟落后地區(qū)就常常無法度日。轉(zhuǎn)軌期間縣、鄉(xiāng)兩級公職人員工資欠發(fā)問題長期得不到解決，原因很多且復(fù)雜，但其中之一是由于工資標準按統(tǒng)一安排不斷提高，加大了基層財政支出壓力。近兩年來調(diào)升工資時中央加大了專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)能使欠發(fā)工資壓力有所緩解，但由工資推及其它事項，說明類似問題除中央應(yīng)提供必要的轉(zhuǎn)移支付之外，普遍的具體事務(wù)需區(qū)別對待，不宜包攬過多。總之，有必要給地方留出支出標準上的一定彈性空間。特別要防止“王爺”和“皇帝”分不清，部門有權(quán)出臺多種政策，在支出要求上各部門相互攀比地全要“大干快上、一年一變樣”等。處理不好，上級的集中控制加上“上級”內(nèi)部的政出多門，便是形成基層財政困難的原因。

三、調(diào)整政府體制和省以下財政體制的基本構(gòu)想

顯然，縣鄉(xiāng)財政解困應(yīng)從財政體制創(chuàng)新入手。這種制度創(chuàng)新是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須尋求和樹立標本兼治、治本為上的思路。為此，現(xiàn)提出如下基本構(gòu)想：

（一）減少政府層級和財政層級

考察一下搞市場經(jīng)濟的國家，尚找不出一個五級架構(gòu)的政府。雖然我國憲法明確規(guī)定是五級政府，但是按這樣的架構(gòu)，各級政府如都要求有自己穩(wěn)定的稅基，都能夠按照分稅分級的框架來形成財力分配，至少在基層看不到出路，鄉(xiāng)一級沒有大宗穩(wěn)定收入來源來形成分稅體制。因此有必要考慮修憲以減少政府的層級，把鄉(xiāng)一級政府變成縣一級政府的派出機構(gòu)。這樣一來，鄉(xiāng)一級的人大主席團、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組、政法委書記和其它七站八所等機構(gòu)，都可以大大簡化，把政府的職能到位、效率提高、精簡機構(gòu)和轉(zhuǎn)變作風(fēng)結(jié)合起來，做到系統(tǒng)合理化。雖然前些年我們曾作過建設(shè)鄉(xiāng)財政的努力，但從實踐情況看，鄉(xiāng)級金庫的建立在大部分地區(qū)不具備可行性，鄉(xiāng)財政一直是很不完備的。而且，發(fā)展趨勢是近年稅務(wù)、金融、工商等管理系統(tǒng)都已按經(jīng)濟區(qū)域而非按行政區(qū)劃在基層設(shè)所，財政系統(tǒng)如仍堅持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財政機構(gòu)，已喪失了基本的配套環(huán)境。占鄉(xiāng)級支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)財政的內(nèi)容就更“虛”了，確實已稱不上一級財政。在上述這種四級政府加鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)的簡化之后，進而還可以考慮把地市一級政府虛化。原來地級就是規(guī)定為省級的派出機構(gòu)，近年地市合并后，已經(jīng)實化了，很多市級政府是由地區(qū)行署轉(zhuǎn)化而來的。但象浙江、安徽等地，省和縣之間的體制聯(lián)系是很實的，而市是一種過渡的形式，浙江的市和縣都對省政府“說話”來搭財力分配框架。如果能把政府縮到實三級加兩個半級（地市和鄉(xiāng)作為派出機構(gòu)層級），就非常接近市場經(jīng)濟國家的通常情況了，這種情況下的分稅分級體制和現(xiàn)在省以下理不清的體制難題，就有望得到一個相對好處理的方案。從中國的歷史看，自秦朝行郡縣制兩千多年以來，不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩(wěn)定的一個層級，另外省級亦是相當(dāng)穩(wěn)定的層級，中央之下有了這兩級實的，掛上兩級派出機構(gòu)，當(dāng)可解決好既減少層次，又維護政府體系有效運轉(zhuǎn)的任務(wù)。當(dāng)然，實際的推進必須審時度勢，建議先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的簡化。總之，現(xiàn)在的改革已牽一發(fā)動全身，處處要求通盤考慮，我們要改變過渡色彩濃厚的財政體制，越來越需要政府體制全局的優(yōu)化設(shè)計。

（二）合理形成推進地方財政體制改革的大思路

我們認為，這個大思路應(yīng)是在適當(dāng)簡化政府層組的前提下，按照“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，

一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的原則，配之以自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的健全，來完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政。

“一級事權(quán)”，就是要解決政府職能合理設(shè)置的問題。中央一級和省以下各級政府事權(quán)應(yīng)怎樣規(guī)定，難點在于投資權(quán)的問題。其它的事權(quán)相對好辦，比如氣象預(yù)報工作部門，既向全國提供了服務(wù)，又向地方提供了服務(wù)，中央和地方在氣象預(yù)報系統(tǒng)上，形成配合關(guān)系，財力分配如何處理，技術(shù)上相對容易。我國幾十年最扯不清的事權(quán)，就是企業(yè)投資權(quán)，特別是在興辦一般競爭性投資項目方面。在1994年的體制里，這方面是“知難而退”的，體制文件里的措辭實際上是說各級政府都可以舉辦投資項目，沒有明確一般競爭性領(lǐng)域政府怎樣退出。我們認為，從方向上說，地方政府應(yīng)該退出一般競爭性領(lǐng)域，使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性投資項目上，有別于經(jīng)營性的投資；而中央對于一些大型、長周期、跨地區(qū)、對于優(yōu)化生產(chǎn)力布局和增加國民經(jīng)濟發(fā)展后勁有突出意義滯有戰(zhàn)略性質(zhì)的投資項目，雖項目自身有一定競爭性，但也要參與（如京九、三峽、寶鋼這樣的大項目）。當(dāng)然應(yīng)該是有限參與，中央政府并不一定采取把資金百分之百地撥過去的方式，而是采取控股、參股以及其它的經(jīng)濟手段，牽頭把項目做起來。這樣事權(quán)上的糾葛可以得到理清，使政府職責(zé)按照市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的要求，結(jié)合中國的國情，得到理清以后，公共財政中的財權(quán)就能順理成章搭好框架。進而，在界定好政府職能基礎(chǔ)之上，可逐步形成詳細的事權(quán)明細單，并分清哪些事權(quán)由哪級政府獨立承擔(dān)，哪些事權(quán)由哪幾級政府共同承擔(dān)。

“一級財權(quán)”最根本的問題，是分稅制里的稅基問題，各級政府都應(yīng)該有自己大宗、穩(wěn)定的稅源。現(xiàn)在省以下政府大宗收入是營業(yè)稅，而從前景來看，應(yīng)該發(fā)展不動產(chǎn)稅，在省級以營業(yè)稅為財源支柱的同時，縣級以財產(chǎn)稅為財源支柱。不動產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種。這類不動產(chǎn)稅可形成非常穩(wěn)定的稅源，“跑得了和尚跑不了廟”，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動產(chǎn)就會不斷升值，每隔3－5年重新評估一次稅基，地方政府的財源就會隨著投資環(huán)境的改善不斷擴大，地方政府職能的重點和它財源的培養(yǎng)，便非常吻合了，正好適應(yīng)政府職能和財政職能調(diào)整的導(dǎo)向。現(xiàn)在我國稅收盤子中間不動產(chǎn)稅還是一個很小的部分，對于外資企業(yè)征收統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，對于內(nèi)資企業(yè)是房產(chǎn)、地產(chǎn)分開的，而且沒有充分考慮地段的因素，沒有幾年重評一次稅基的規(guī)定。市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗我們可以借鑒，應(yīng)逐漸把不動產(chǎn)稅調(diào)整為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅來征收，同時考慮不同地段的因素并幾年一次重評稅基。這樣，不動產(chǎn)稅就會逐漸隨市場經(jīng)濟發(fā)展而成為地方政府的一個支柱性的重要稅源。面積和造價差不多的一處不動產(chǎn)，座落于繁華的鬧市區(qū)和座落于邊遠的郊區(qū)，在稅基的體現(xiàn)上可以相差幾倍、十幾倍，甚至幾十倍、上百倍。在市場經(jīng)濟條件下，地方政府應(yīng)該看重的是優(yōu)化投資環(huán)境，使轄區(qū)里的繁榮程度提升，房地產(chǎn)不斷升值，同時便擴大自己的稅源，而形成穩(wěn)定的大宗的財政收入來源。這是“一級稅基”原則用于基層政府層次所應(yīng)該探討的一個非常重要的方面。

分稅制的另一個題中應(yīng)有之義，就是地方政府從長遠發(fā)展來看，勢必應(yīng)該具有必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，甚至一定條件下的設(shè)稅權(quán)。1994年體制里，只開了一個小口子，有兩個稅種即筵席稅和屠宰稅，允許地方政府選擇是否開征。在2000年以后，農(nóng)村稅費改革的方案里，屠宰稅已被取消，筵席稅在絕大多數(shù)地方也沒有開征。這種地方政府很小的選稅權(quán)，顯然還不能適應(yīng)今后分稅分級體制的要求，所以在進一步深化財稅體制改革的過程中，怎樣擴大地方政府稅收方面的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、一定條件下的設(shè)稅權(quán)，在中央必要約束條件下通過地方的人大和立法形式來建立地方自己的稅種，這也是一個值得研究的大方向。

“一級預(yù)算”，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟間接調(diào)控所要求的規(guī)范化的政府收支管理形式。應(yīng)當(dāng)堅決推進統(tǒng)一預(yù)算的進程。1997年之后我國對預(yù)算外資金的整頓和管理逐步強化，成效顯著。通過深化財政體制改革和預(yù)算管理改革，應(yīng)把全部政府收入統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算管理，以規(guī)范的公共收入形式明確政府可分配資金規(guī)模并全程監(jiān)督其運用。現(xiàn)在我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，不合理的行政審批手續(xù)將取消，乘此東風(fēng)，可進一步把收費和基金納入預(yù)算內(nèi)，象管稅一樣管理起來，并大力推進支出管理的改革。如果公共財政框架下的預(yù)算支出管理初具形態(tài)了，即可考慮在加強科學(xué)化信息監(jiān)控的同時，逐步適度下放支出標準確定上的決策權(quán)，使人員工資和公務(wù)費標準等在各地有“因地制宜”的必要彈性。

接下來還有“一級產(chǎn)權(quán)”。“國有資產(chǎn)”現(xiàn)在仍是一個很籠統(tǒng)的概念，過去國有資產(chǎn)管理在無法形成人格化代表的情況下，產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)的虛置和懸空，說起來誰都對國有資產(chǎn)有責(zé)任，但出了問題誰都可以不負責(zé)任。全民的財產(chǎn)，原則上人人都有份，但這一份怎么體現(xiàn)，怎樣保值增值，得不到有效的貫徹，國有資產(chǎn)的損失、流失，大家都無可

奈何。解決這樣一個深刻的問題，必須配合國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組，探索如何建立國有資產(chǎn)管理體系，使這個體系把明確產(chǎn)權(quán)的原則落實到各級政府。龐大的國有資產(chǎn)到底歸屬哪級政府，要在一級政府后面有一級產(chǎn)權(quán)，形成有效的保值增值的管理體制，這個事情在我國現(xiàn)在還遠沒有見到眉目。80年代后期，我們組建了國有資產(chǎn)管理局，要求把保值增值作為單一目標來追求，其它政策性的目標都交給別的行政部門，而在運作中，實際上該它管的事情到不了位，又產(chǎn)生了很多矛盾、牽制、扯皮。現(xiàn)在中央層次的國有資產(chǎn)管理局取消了，大多數(shù)地方國管局也相應(yīng)取消。但上海、深圳等地在這方面繼續(xù)著具有自己獨特性的探索，建立了國有資產(chǎn)管理委員會或投資控股公司，目的仍是要解決國有資產(chǎn)人格化代表的問題。在具體的體系構(gòu)建里面，看來還要解決一個中間層次的問題。“人格化”的政府管理機構(gòu)，不可能“一竿子插到底”去管微觀企業(yè)國有資產(chǎn)的經(jīng)營。要組建控股公司，不按照行政隸屬關(guān)系設(shè)置，相互之間開展競爭，不具體做微觀的生產(chǎn)經(jīng)營，主要做資本運營即價值形態(tài)的保值增值運作。國有資產(chǎn)管理體系如何搭建和合理運作需要進一步探討，但無疑必須納入深化省以下體制改革的通盤考慮。

在“一級產(chǎn)權(quán)”以后，省以下財政體制回避不開的，是一級政府怎樣解決“一級舉債權(quán)”的問題。我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不許發(fā)債，但地方通過各種變通的形式，實際上已經(jīng)在發(fā)債。這幾年，積極財政政策執(zhí)行以后，每年一千億元以上規(guī)模的國債，差不多都有一半左右由中央轉(zhuǎn)借給地方政府來使用，地方承擔(dān)還本付息的職責(zé)，實際也就是地方債。從經(jīng)濟關(guān)系本身來說，地方政府作為一級政權(quán)，有一級財政，在接受中央級協(xié)調(diào)制約的前提下，應(yīng)該有一級舉債權(quán)。但是，在中國市場發(fā)育很不充分、信用關(guān)系還相當(dāng)不規(guī)范的情況下，要附加更多制約條件。從以后的發(fā)展方向來看，這個一級舉債權(quán)的確立，似應(yīng)不是太遙遠的事情。在這幾年實行積極財政政策的框架下，再進一步規(guī)范化，就沒有必要再沿用中央政府代地方政府舉債的形式，可把它逐漸處理成規(guī)范的地方政府借債（首先可在省級明確起來），同時接受宏觀上必要的約束。從國際經(jīng)驗來看，澳大利亞有高水平的轉(zhuǎn)移支付均等化制度，也有一個全聯(lián)邦的債務(wù)規(guī)模協(xié)調(diào)委員會，發(fā)揮對州以下政府舉債的約束功能。這對我們有借鑒意義。

總之，我國從發(fā)展方向來看，應(yīng)該在“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的框架下，尋求地方財政體制改革的深化，同時，積極健全中央自上而下的“因素法”轉(zhuǎn)移支付的配套，作好分稅分級財政良性運轉(zhuǎn)的通盤考慮，一言以蔽之，從體制創(chuàng)新入手完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政。

（三）要處理好深化省以下財政體制改革與相關(guān)改革的配套關(guān)系

財政改革在現(xiàn)階段已不可能單兵推進，解決好省以下體制問題，化解基層財政困境，在治本層次上離不開與“三農(nóng)”問題密切相關(guān)的一些重大配套改革事項，其中核心的、實質(zhì)的問題是如何按市場經(jīng)濟原則考慮農(nóng)村區(qū)域和基層政府眼界下（轄區(qū)）生產(chǎn)要素流動的制度安排。這必須涉及：

1.農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。這種要素流動是市場化的內(nèi)在要求、題中應(yīng)有之義，并關(guān)聯(lián)著農(nóng)村經(jīng)濟的“產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)型和今后地方層級財產(chǎn)稅（不動產(chǎn)稅）的發(fā)展和地方稅體系的構(gòu)建。現(xiàn)實生活中土地流轉(zhuǎn)早已在發(fā)生，但遠未使其相關(guān)制度明朗化、規(guī)范化，亟有必要加強試驗和引導(dǎo)。

2.資金的流動、融通制度。農(nóng)村的融資體系和信用體系是農(nóng)村市場發(fā)育不可缺少的組成部分。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化大潮中業(yè)已形成的融資迫切需求與滯后的融資制度建設(shè)兩者之間的尖銳矛盾，表現(xiàn)為農(nóng)村區(qū)域高利貸、亂集資等問題的層出不窮。“堵不如疏”，應(yīng)積極考慮結(jié)合“貸款式扶貧”和“小企業(yè)融資支持”等政策，探索和推進農(nóng)村區(qū)域的“金融深化”和融資制度的現(xiàn)代化，并促使政策性金融的潛力得到必要發(fā)揮。

3.與市場化資源配置機制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村區(qū)域稅制建設(shè)。農(nóng)業(yè)稅如何改革，在農(nóng)村稅費改革試點之后，已成為各界更為廣泛關(guān)注和研討的大問題，并緊密關(guān)聯(lián)著基層政府在“分稅制”下的財源格局。現(xiàn)農(nóng)村稅費改革試點方案體現(xiàn)“攤丁人畝”導(dǎo)向的措施，看來并不能適應(yīng)市場化客觀要求，必須按市場機制的規(guī)定性來理順農(nóng)村的租（地租，即土地所有權(quán)收益）、稅（政府的“正稅”）、費（政府規(guī)費和準公共產(chǎn)品“使用者付費”）及集資（一次性項目建設(shè)公共籌資）的相互關(guān)系，使之分流歸位。按此思路，農(nóng)村區(qū)域稅制的發(fā)展方向應(yīng)是漸進到普遍化、城鄉(xiāng)一律的增值稅、營業(yè)稅、不動產(chǎn)稅等構(gòu)成的復(fù)合稅制（開始階段某些稅種的稅率上可在城、鄉(xiāng)有區(qū)別對待），并最終也包括被城鄉(xiāng)統(tǒng)一的個人所得稅所覆蓋。

4.人口的流動制度。居民出生于農(nóng)村便成為“天生的第二等級”的城鄉(xiāng)分隔戶籍制度，近來已日見松動，各省、市紛紛出臺新的放松控制的管理制度，足以證明打破城鄉(xiāng)分隔是大勢所趨、人心所向。當(dāng)然，在此過程中要掌握好穩(wěn)定原則和漸進安排，但總體上應(yīng)當(dāng)十分積極地推進。

5.與建立統(tǒng)一市場、推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相呼應(yīng)的農(nóng)村區(qū)域社會保障制度建設(shè)。多年城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度等，使市場經(jīng)濟所要求的社會保障制度只能首先于城市區(qū)域?qū)で蟆耙惑w化”的形式，但隨著前面所述各項所論及的我國諸種生產(chǎn)要素和經(jīng)濟資源的市場化配置漸成氣候、統(tǒng)一市場日見眉目，則勢必要解決農(nóng)村人口如何進入社會保障“一體化”系統(tǒng)的問題。近年一浪高過一浪的“民工潮”和愈益顯露的農(nóng)村人口與社保體系建設(shè)隔絕的矛盾，必須從建立和完善統(tǒng)一市場（首先涉及勞動力統(tǒng)一市場）的思路來考慮其解決方案。似可首先試驗在過去農(nóng)村“合作醫(yī)療”等形式上生長起來的加入縣級統(tǒng)籌因素的單項農(nóng)村社保改革方案（江蘇銅山縣等地數(shù)年前已有這樣的試驗），再逐步形成和推開較全面的農(nóng)村社保體系，并與城市社保體系打通，最終達到“一體化”。屆時政府基本社保資金籌集的形式，理應(yīng)歸位于“社會保障稅”，并納入分稅分級財政框架作協(xié)調(diào)合理的安排。

總之，我們認為，只有在正確解決“三農(nóng)”問題、使農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟與財源的互動得到市場化制度創(chuàng)新有效支持的情況下，才能真正推進分稅分級財政改革，走活基層財政這步棋。