民族經濟財稅思考論文

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【摘要】民族地區目前面臨著市場經濟、全球化、西部大開發的新時期。這一時期，民族地區與漢族地區經濟發展不平衡的現象依然存在，民族地區內部也呈現出經濟發展不平衡的格局。國家對民族地區的財稅政策如何調整，將直接影響民族地區經濟的發展。本文在對建國后民族地區財稅政策進行梳理與評價后，提出了現階段要創新民族地區財政轉移支付制度和西部大開發的稅收優惠政策。

【關鍵詞】民族經濟發展財政稅收優惠

【正文】

地區間經濟發展不平衡幾乎是各國社會經濟發展過程中所共有的現象。消除歷史上遺留下來的民族間事實上的不平等一直是我國民族工作的重點。新中國成立以來，為了發展民族經濟，實現各民族共同繁榮，國家實行了一系列促進民族經濟發展的方針政策和措施，使少數民族和民族地區經濟面貌發生了巨大的變化。隨著市場經濟的建立和發展，經濟活動更多地受市場機制調節，民族地區在舊的體制保護下享受的優惠政策受到沖擊，許多實行多年、深受民族地區歡迎的優惠政策或被取消，或名存實亡。財政稅收體制的改革、市場競爭機制的引入事實上拉大了民族地區與漢族地區經濟發展的差距，這是落后民族由舊體制向新體制過渡必然要面對的一種“陣痛”。改革是大勢所趨，民族地區不能沉浸在對舊體制的懷戀中，民族地區同樣需要通過改革發展經濟。面對經濟全球化的新形式，發展民族經濟一定要結合民族地區的特點，進行財稅制度創新。

一

民族自治地方財政和一般地方財政相比，除了享有財政自治權外，其財政管理和資金運行又有自身的特點。民族自治地方財政是建立在民族地區經濟和社會落后基礎上的財政，由于經濟發展水平低，財政的集資能力也低，財政收入主要靠稅收來維持。而財政支出中非生產性開支所占比例大，缺乏財力進行生產性投入。民族地區如果進行大規模的經濟建設，必須要有國家的大力扶持。因此，國家在不同的財政管理體制下，都給予民族地區相應的政策傾斜。

在“統收統支”時期，中央財政對邊境民族地區實行免費醫療，對民族貿易在價格上實行“賠錢補貼”、“以賺補賠”等優惠政策，并規定民族貿易企業自有流動資金的80%由國家財政撥款。為了恢復生產，國家還給民族地區發放救濟款、補助款和低息貸款。在“劃分收支、分級管理、分類分成”時期，雖然沒有針對民族地區另擬預算管理辦法，但在編制全國預算草案時對民族地區作了一些特殊規定。國家不僅通過調整固定比例分成收入和中央調劑收入的歸屬擴大民族地方財政收入的范圍，而且撥出多種補助專款，如生產補助費、衛生補助費、教育補助費、社會救濟費以及無息貸款等。“二五”期間，“”和化運動使國家財政工作遭受了一定的挫折和損失，國家財力困難，社會總財力嚴重失控，導致實施不久的《民族自治地方財政管理暫行辦法》無法貫徹執行（《民族自治地方財政管理暫行辦法》是國家第一個以立法程序產生的體現民族治地方財政權限的法規。它既體現了國家財政預算“統一領導、分級管理”的原則，又賦予民族自治地方大于一般同級地方的財政收支權和一定的稅收立法權，為改進民族自治地方財政管理體制提供了有益的借鑒。）。1963年國務院轉批了財政部、民委《關于改進民族自治地方財政管理體制的報告和關于改進民族自治地方財政管理的規定（草案）》，民族自治地方開始實行“核定收支，總額分成，多余上交，不足補助，一年一變”的辦法。這個辦法雖然劃分了收支范圍，但重點是國家在財力上對民族自治地方給予適當的照顧和必要的補助，作為民族地區特殊性開支專款。十年動亂期間，國家財政危機四伏，財政管理體制頻繁變動，國務院1963年批準的《草案》不能全面執行。但是在國家財力極端困難的情況下，《草案》中所規定的財政三項照顧仍然得以落實。據統計，從1964年至1979年，國家共撥出少數民族地區補助費、民族自治地方機動金和預備費照顧三項共34.07億元，減輕和緩解了民族地區的財政困難[1]。

80年代為適應改革開放的需要，國家分步驟啟動財政體制改革。在改革中，對民族自治地方也采取了一些特殊的政策和措施。1980年國務院發出《國務院關于“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》，其中規定：民族自治區仍然實行民族自治地區的財政管理體制，除保留原來對民族自治地區財政所作的某些規定外，以1979年收支預計數作為支大于收的基數，確定中央補助額，補助額每年遞增10%。這些規定一直執行到1988年。從1980年至1988年中央對8省區的定額財政補助累計為506億元，撥付民族地區專項補助約60億元[2]。80年代末期，經濟體制改革中掀起的承包熱潮開始向財政領域滲透，1988——1990年間實行的財政承包制有6種類型，民族地區屬于定額補助這一類型，即按照原來核定的收支基數，支大于收的部分，中央財政進行固定數額補助，各種專項補助根據專款的用途和各地實際情況另行分配，體制補助額每年遞增10%的優惠政策因財政承包制的實施而被取消。財政承包制同企業承包制一樣屬于過度時期的產物，于1994年被分稅制代替，并從1995年開始適用《過渡期轉移支付辦法》。按照現行體制，中央財政對自治區財政的撥款包括體制補助、稅收返還、專項補助和年終結算補助四部分，另外將8個民族省區和民族省區之外的民族自治州納入了政策性轉移支付的范圍，以緩解民族地區財政運行上的突出矛盾。

建國以后我國實行了統一的稅收制度，但對民族地區，根據不同情況采取了一定的優惠措施。農牧業是民族地區的基礎產業，國家對民族地區的農業稅長期實行“依率計征、依法減免、增產不增稅”的輕稅政策，其中牧區采取了輕于農業區與城市的稅收政策。1950年通過的《新解放區農業稅暫行條例》規定，少數民族聚居的地區和畜牧地區農、牧業稅征收辦法，由各省人民政府擬訂，經核準后執行。《關于一九五三年農業稅收工作的指示》中規定，少數民族聚居而生活困難的地區，交通不便的貧困地區執行“輕災少減、重災多減、特重全免”的方針，牧區采取輕于農業區與城市的稅收政策，一定時間內減免牧民的賦稅。1954年新解放區農業實行累進稅時，分別提高了各民族地區的起征點。1958年頒布的《中華人民共和國農業稅暫行條例》規定，經省、自治區、直轄市人民政府決定，生產落后、生活困難的少數民族地區，交通不便、生產落后和農民生活困難的貧瘠山區，可以減征農業稅。這一條例實施至今。十一屆三中全會以后，國家根據各民族地區不同情況，對其實行稅收減免和優惠稅率。對邊境縣和民族自治縣的社隊企業，免除工商所得稅五年；對云南、貴州、西藏、新疆、青海、寧夏、內蒙古、廣西八省（區）基建企業實現的降低成本，在扣除營業外支出和提取的企業基金后，按降低成本額三七分成；對實行民族貿易三項照顧地區的基層供銷社減征所得稅，并對民族貿易三項照顧地區的民族用品手工業企業所得稅實行定期減征；對民貿三項照顧縣的商業企業的自籌商業設施建設投資，從1985年起免征建筑稅三年，對其應繳的能源交通建設資金，由省、自治區人民政府酌情減免；對實行民族貿易三項照顧地區的醫藥商業比照民貿商業免征建筑稅和能源稅；對民族用品定點企業生產銷售的民族用品，給予減免產品稅、增值稅及減半征收所得稅；對由經貿部批準的邊貿公司通過指定口岸進口的商品，除國家限制進口的機電產品和煙、酒、化妝品外，減半征收進口關稅和產品增值稅；邊民互市進口商品不超過人民幣300元，免征進口關稅和產品增值稅；在國家確定的“老、少、邊、貧”地區新辦企業，經主管稅務機關批準后，可減征或者免征所得稅3年[3]。

二

政府所有的功能都需要財政支撐，政府所有的行為都會反映到財政上。回顧建國以來民族地區的財稅政策，不難發現優惠政策是貫穿始終的一條主線。改革開放以前，國家更多地是通過財政政策的傾斜扶持民族經濟的啟動和發展，稅收優惠主要針對農牧業。改革開放以后，隨著國家財政體制的改革，分稅制的確立，國家和地方之間利益分配逐步制度化，民族地區曾經享受的部分財政優惠政策在新體制下失去了存在的空間，而新的替代措施未能適時出臺，所以財政優惠政策受到了相當的沖擊，但稅收優惠的范圍在逐步擴大。

兩個時期財政和稅收優惠政策的走勢總體上與民族地區經濟發展的不同階段是相適應的。建國初期，民族地區經濟極端落后，整個民族地區幾乎沒有現代工業，傳統商業規模小，稅收優惠缺乏必要的經濟活動作為載體，只能針對民族地區的基礎產業農牧業。而財政本身的職能決定了財政優惠政策在這一時期能大顯身手。在民族地區財政長期入不敷出的境況下，國家通過財政優惠政策以直接“輸血”的方式給予民族地區極大的扶持，對穩定民族地區的社會秩序、恢復生產起到了積極作用，有效促進了民族地區經濟文化的發展，極大地改善了民族關系，產生了較大的經濟效益和社會效益。在民族地區經濟獲得了長足發展，具備了一定的工業化基礎和商業規模后，應該相應擴大稅收優惠政策的適用范圍，加大稅收政策的調節力度。相反地，即使沒有經濟體制的轉變，財政的直接“輸血”也應該逐步被其他方式的優惠替代。財政體制改革導致的部分財政優惠政策的失效，客觀上迎合了這一趨勢，但是替代優惠措施滯后。因此，缺憾更多地體現在財政優惠政策上。

首先，財政優惠政策的效應基本上都是短期的，僅僅彌補了民族地區吃飯財政的缺口，并在一定程度上增加了民族地區的依賴性，使民族地區形成了所謂靠“輸血”維持的畸形經濟機制[4]，沒有從根本上解決民族地區自身發展能力的問題。

其次，有些優惠政策的執行和監督機制不完善，達不到預期的效果。中國社科院的溫軍博士對我國實行的民族優惠政策進行了評估分析，他的研究結果表明，財政、稅收優惠政策的保證執行程度分別為44%和36%[5]。其中，有些執行了的政策也沒有達到預期的效果。表現尤為突出的是在民族地區工業化進程中，以重工業為主體的現代工礦業大多是獨立的“小社會”，與民族地區經濟缺乏內在聯系，這些大企業雖然構成了民族經濟發展的現實基礎，但難以真正帶動民族地區經濟的發展。結果是當地群眾不能從資源開發中得到利益，企業不能得到當地群眾支持，甚至形成對立和摩擦，悖離了國家財政投資的初衷。

再次，大部分優惠政策是在計劃經濟體制下形成的，具有鮮明的時代特征。當計劃經濟體制開始讓位于市場經濟體制時，相當一部分優惠政策與現行體制不適應，而尋找替代政策和制定新政策的工作相對滯后，導致財政體制改革中出現了忽視民族地區特殊情況“一刀切”的現象，影響優惠政策的連續性和穩定性，使民族地區經濟發展處于更加不利和被動的局面。

當然，這些優惠政策對觀念的影響是最深遠的。長期以來，由于國家的大力宣傳，無償支援民族地區發展的方針已經深入人心，但發達地區對民族地區落后的歷史原因缺乏了解，對計劃經濟時期民族地區通過資源低價外輸所做出的貢獻和犧牲認識不夠，久而久之潛意識里把這種民族政策導向下的無償援助看成一種負擔。即使是中央財政對民族地區的扶持，也被認為是多分了其他地區的“一杯羹”。時至今日，仍然有人認為民族優惠政策是與社會主義市場經濟相悖離的，民族優惠政策會弱化民族地區自力更生的能力，扶貧政策可以代替民族優惠政策。

按照現行的財政管理體制，中央財政對省級財政的撥款包括體制補助、稅收返還、專項補助和年終結算補助四部分。其中體制補助的標準由基準時期的收支平衡點決定，其關注的焦點是收支差額；稅收返還與各省的經濟實力掛鉤，越富的省，得到的稅收返還越多，它將原有的財力不均問題帶入了新體制，可以說是中央對東南沿海富省妥協的產物，明顯帶有保證地方既得利益的目的；專項補助不僅項目龐雜，數額較大，而且各項補助的分配缺乏科學的依據和制度規范，透明度不高，隨機性大，取決于地方的公關能力，難以避免尋租行為。雖然有學者高度評價《過渡期轉移支付法》是從“基數法”向“因素法”轉變的開始，在規范性和合理性方面有了明顯進展，并且針對民族地區安排了政策性轉移支付，但過渡期轉移支付相對于規模龐大的、“基數法”色彩明顯的其他形式轉移支付而言，其調節力度極其微弱，難以發揮應有的調節地區財力差距的作用。總之，現行財政體制基本沒有解決地區間財力分配不均和公共服務水平差距較大的問題，不能充分體現財政均衡的原則，甚至有擴大地區間差距的可能。

三

經過改革開放二十多年的艱苦探索，我國社會主義市場經濟已初露端倪，隨之而來的是全球經濟一體化的趨勢。黨的十四屆五中全會提出了加大解決地區差距繼續擴大的力度，加快西部地區和民族地區發展的五項具體措施，1999年6月17日同志在西安舉行的西北地區五省區國有企業改革發展座談會上，明確提出了“西部大開發”戰略，并作為黨和國家一項重大的戰略任務。對于民族地區的經濟發展而言，這一切既是難得的機遇，也是前所未有的挑戰。任何現實的生產力都是對以往生產力的繼承，任何地區經濟的發展都離不開原有的基礎。民族地區與漢族地區經濟發展起點的差距，在一定程度上決定了以后各自發展進程的快慢。單靠市場機制的作用，會導致地區之間的差距越來越大，因為市場的資源配置是不考慮民族、貧富和地區差別的，哪里能賺錢資源就流向哪里，直接的結果就是窮的越窮，富的越富。新時期發展民族經濟，首先要走出觀念上的誤區。從表面上看，很大一部分民族優惠政策是與市場經濟遵循的公平競爭規則相矛盾的，但是這些優惠政策又是與社會主義市場經濟所追求的共同富裕的目標相一致的；民族經濟發展的內因在于民族地區自力更生，但是外力的啟動仍然很重要，國家政策上的傾斜和物質上的幫助正是通過“輸血”方式健全其“造血”機能，增強其自力更生的能力。市場經濟下的優惠政策不是鼓勵懶漢、保護落后，幫助民族地區是要建設“造血經濟”而不是“輸血經濟”。因此，民族地區經濟的發展，離開國家的幫助是不可想象的。這是由民族問題的特殊性、重要性和長期性決定的。但是單靠這種幫助，是遠遠不能解決問題的，還必須遵循生產關系一定要適應生產力發展規律的要求，找到一種適合民族地區生產力發展的經濟運行機制，否則，即使錢給得再多，還是不能從根本上解決問題。發展民族經濟必須結合民族地區的自然特點、產業特點和民族發展特點，不斷調整生產關系和有關政策措施，借鑒沿海地區經濟騰飛的經驗，進行財稅制度創新。

1、財政轉移支付制度的創新。為了使轉移支付制度能夠有效地發揮橫向均衡作用，提高財政優惠政策的穩定性、權威性和可操作性，保障民族地區的財政自治權，可以制定專門的《民族自治地區轉移支付暫行條例》，針對民族地區設計一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式。一般性轉移支付主要是為了保證民族地區財政提供全國平均水平的公共服務的能力，平衡民族地方財政預算。8個民族省區的一般性轉移支付由中央財政無償撥付，民族省區外的自治州、自治縣的一般性轉移支付由所在省級財政參照民族省區的標準撥付；專項轉移支付可以保留過去對民族地區的一些特色項目，如邊境建設事業補助費、支援不發達地區資金、少數民族地區補助費等，在農業、社會保障、教育、科技、環保等專項補助資金的分配方面，向西部地區傾斜。同時還應考慮到民族地區內部也存在著區位優勢地區與偏遠落后地區經濟發展不平衡的現象，專項轉移支付應該主要針對民族地區內的偏遠落后地區，加快基礎設施建設，改善這些地區的投資環境，縮小民族地區內部的差距。在《暫行條例》中應該規范資金分配的原則和程序，完善省區政府對下級政府的轉移支付制度，免除一些專項轉移支付要求地方安排的配套資金，建立專項轉移支付的事后監督管理制度。簡化轉移支付的基本形式是我國轉移支付制度改革的方向，可以在民族地區先行一步。

2、稅收優惠制度的創新。稅收優惠政策本身也是一種資源，一種先進的生產力。國家曾在特區建設中實施了一系列的稅收優惠政策，對吸引外資、調整產業結構乃至整個特區的經濟發展發揮了舉足輕重的作用。發展民族經濟，可以大膽借鑒經濟特區的成功經驗。現在西部大開發戰略已經啟動，西部是我國少數民族主要的聚居地區，從某種意義上講，西部大開發實際上是民族地區的大開發，這一戰略實施的效應如何將直接影響民族地區經濟的發展。在西部大開發的政策措施中，稅收優惠政策也是最重要的組成部分。解讀這些稅收優惠政策，不難發現目前的優惠集中在企業所得稅，主要是針對產業的傾斜，地區效應有限，而企業所得稅優惠在很大程度上會減少地方財政收入，西部地區捉襟見肘的財政承受能力會制約所得稅優惠政策的發揮；西部地區在外資稅收優惠政策上只是向東部地區“看齊”，適用與東部地區相同的優惠稅率，而東西部地區投資環境的差距，導致西部地區在引進外資上處于劣勢；在現行西部大開發的優惠政策中，新辦企業的稅收優惠政策是“含金量”較高的，但各地對如何界定、認定“新辦企業”有分歧，執行標準、寬嚴程度不統一，不利于招商引資。總之，現行西部大開發的稅收優惠政策框架，不足以構成東部地區當年的稅收優勢。要使西部大開發穩步推進，盡快取得成效，應該切實拿出當年建設特區的魄力。在實行產業傾斜政策的同時，繼續加大地區傾斜的力度，將西部現行15％的優惠稅率再度下調，其中區位優勢地區與偏遠落后地區適用差別稅率；采取稅收返還等政策加大對西部地區國家級開發區的支持力度；提高西部地區個人所得稅起征點，降低征收稅率，吸引人才投身于西部建設；將生產型增值稅過渡到消費型增值稅，鼓勵技術改造和設備更新，還可適當提高地方財政對增值稅的共享比例；將西部地區中央直屬企業所得稅甚至涉外企業所得稅改為中央、地方共享稅種，彌補地方財政因所得稅優惠政策減少的收入；提高西部資源稅的稅率，一方面可以增加地方財政的收入，另一方面，可以遏制低水平的資源開發，保持可持續發展；將兼并收購現有企業的形式統一認定為“新辦企業”，兼并收購作為直接投資的替代品，已經成為國際投資的主流形式，應該更新觀念，順應國際潮流，只有這樣才能吸引更多的外部資金投資西部。

【注釋】

[1][2]《當代中國》叢書編輯部.《當代中國的民族工作》（下）[Z].北京：當代中國出版社，1993.208-209.

[3]溫軍：《中國民族經濟政策的形成、演變與評價》[J],《民族研究〉〉1998年第6期，第13-26頁。

[4]余振、達哇才仁：《中國的民族關系和民族發展》[M].北京：民族出版社，2003.32.

[5]溫軍：《中國民族經濟政策的形成、演變與評價》[J],《民族研究》1998年第6期，第13-26頁.