我國林業稅費制度改革研討論文

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[摘要]我國現行林業稅費呈現出“輕稅重費”特征，帶來的問題包括：有悖于公共財政的原則：催生亂收費；資金使用易出現漏洞；林區地方財政困難。這不利于林業經濟的持續發展、生態環境的有效保護和我國公共財政體制的構建。其解決措施在于：將林業稅費制度納入公共財政體系；規范林業稅費制度；改革育林基金；建立森林生態環境利益補償機制。

[關鍵詞]林業稅收；林業收費；林業稅費改革；公共財政

我國林業在經歷不斷調整后，初步實現了由以木材產品為主向以生態環境產品為主的轉變，稅費制度在這一轉變中發揮了重要作用。但現行的林業稅費所呈現出的“輕稅重費”特征，不利于林業經濟的持續發展、生態環境的有效保護乃至我國公共財政體制的構建。

一、我國現行林業稅費制度

林業稅費是指就木材、林材及其他衍生品征收的稅費，由林業稅收和林業收費兩部分組成。其中，林業稅收是國家為了滿足一般的社會共同需要，憑借政治權力，以法規形式加以規定的強制性課征，國家在征稅時不需向納稅人直接提供特殊服務和支付任何代價；林業收費則具有相對于繳費義務人的有償性。林業稅費制度，不僅是國家和地方收入的來源，而且是促進林業經濟發展、優化生態環境、保證社會可持續發展的重要手段。

(一)稅收制度

1、農業特產稅。為繼續推進農村稅費改革，進一步減輕農民負擔，經國務院批準，財政部、國家稅務總局聯合印發了《關于取消除煙葉外的農業特產稅有關問題的通知》?！锻ㄖ访鞔_規定，從2004年起除對煙葉仍征收農業特產稅，取消其他農業特產品的農業特產稅。據此，對林業生產的原木、原竹產品將不再征收農業特產稅，也不征收農業稅，稅收為零。

2、增值稅。財政部、國家稅務總局《關于以三剩物和次小薪材為原料生產加工的綜合利用產品增值稅優惠政策的通知》規定，對企業以林區三剩物(包括采伐剩余物、造材剩余物和加工剩余物)和次小薪材(包括次加工材、小徑材、薪材)為原料生產加工的綜合利用產品，在2005年12月31日以前由稅務部門實行增值稅即征即退的辦法。財政部、國家稅務總局《關于若干農業生產資料征免增值稅政策的通知》規定，對批發和零售的種子、種苗免征增值稅。財政部、國家稅務總局《關于“十五”期間進口種子(苗)種畜(禽)魚種(苗)和非盈利性種用野生動植物種源稅收問題的通知》規定，在2005年底以前，繼續對進口種子(苗)、非盈利性野生動植物種源等免征進口環節增值稅。

3、企業所得稅。財政部、國家稅務總局《關于林業稅收問題的通知》規定，自2001年1月1日起，對包括國有企事業單位在內的所有企事業單位種植林木、林木種子和苗木作物以及從事林木產品初加工取得的所得暫免征收企業所得稅。財政部、國家稅務總局《關于國有農口企事業單位征收企業所得稅問題的通知》規定，對邊境貧困的國有林場取得的生產經營所得和其他所得暫免征收企業所得稅。

4、“天保”工程實施企業和單位有關稅收政策。財政部、國家稅務總局《關于天然林保護工程實施企業和單位有關稅收政策的通知》規定，自2004年1月1日～2010年12月31日期間，一是對長江上游、黃河中上游地區，東北、內蒙古等國有林區天然林資源保護工程實施企業和單位用于天然林保護工程的房產、土地和車船分別免征房產稅、城鎮土地使用稅和車船使用稅；二是對由于國家實行天然林資源保護工程造成森工企業的房產、土地閑置1年以上不用的，暫免征收房產稅、城鎮土地使用稅。

(二)林業收費和政府性基金制度

1、林業收費。根據財政部、國家發展改革委員會《關于2004年全國性及中央部門和單位行政事業性收費項目目錄的通知》，涉及林業的收費項目有以下7項(見表1)。

2、林業政府性基金。(1)育林基金。一是國有林區森工企業育林基金。東北、內蒙古國有林區森工企業，執行林業部、財政部《關于東北、內蒙古國有林區統配木材調價增收的處理和林價(育林基金)的計提等財務問題的通知》的規定，按木材銷售收入26％提取林價(育林基金)，對實行林價制度的東北、內蒙古森工企業按立木提取的林價亦不得低于按木材銷售收入的26％提取的水平；其他國有林區森工企業按照財政部、林業部《關于國有林區森林工業企業財務改革若干問題的通知》和《關于國有林區森林工業企業財務改革若干問題的補充規定》文件規定，按木竹銷售收入的21％提取育林基金，按該比例執行有困難的，可適當降低，但不得低于15％，現行提取高于21％的可保留，具體比例由省、自治區人民政府確定。同時規定，育林基金是營林生產資金，其提取和使用均應納入森工主管部門和企業的財務計劃及會計核算統一管理。對企業提取的育林基金原則上60％留給企業，40％上繳省級森工主管部門，用于企業之間調劑。二是南方集體林區的育林基金和更新改造資金(即維簡費)。執行林業部、財政部《關于南方集體林區木材開放后有關育林基金、更改資金征收、使用和管理問題的通知》及國家經委、林業部、財政部、國家物價局、國家工商行政管理局《關于整頓和調整南方集體林區木材費用負擔問題的通知》文件規定，對產區木竹經營單位按其收購后的第一次銷售價的20％計征(育林基金為12％，維簡費為8％)，個別省、自治區執行有困難的，可以適當降低提取標準，但不得低于銷售收入的15％。同時規定，育林基金和維簡費的絕大部分留給產材縣，省、地林業主管部門應適當集中一部分，用于調劑余缺，集中的比例由省、自治區林業部門和同級財政部門確定，并報各省、自治區人民政府批準。(2)森林植被恢復費。根據財政部、國家林業局關于印發《森林植被恢復費征收使用管理暫行辦法》的通知規定，凡勘查、開采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等各項建設工程需要占用、征用或者臨時使用林地，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意或者批準的，用地單位應當按規定向縣級以上林業主管部門預繳森林植被恢復費。

可見，隨著近年國家一系列針對林業的稅收優惠政策的出臺，我國林業總體稅收趨于零。現行林業稅費的主體不是國家、地方的稅收，而是來自共計9項的林業收費，形成了以費為主的林業稅費格局。

二、現行林業稅費制度存在的問題

(一)以費為主的格局有悖于公共財政的原則

在公共財政中，稅收是公共財政唯一的基本收入形式，收費只是補充形式?，F行以費為主的林業稅費格局有悖于公共財政的原則。以費為主的林業稅費格局造成的結果是，在公共財政的框架之外，還存在一個林業部門的自運轉系統。表現在：一方面，林業部門的收入主要源于林業費的收?。涣硪环矫?，這種本就取之于林業生產的收入卻沒有用在生產中，而是用于當地林業部門的內部運轉上，并且還有相當部分要上交給省、地林業部門。

(二)現行林業稅費制度不利于森林資源的保護，催生亂收費，為林業部門的收費留出了空間

1、以費為主的林業稅費制度不利于森林資源的保護。現行的對包括國有企業在內的所有企事業單位種植林木、林木種子和苗木作物以及從事林木產品初加工取得的所得暫免征收企業所得稅、以三剩物和次小薪材為原料生產加工的綜合利用產品增值稅“即征即退”等優惠政策，是國家為了減輕“天?！惫こ虒嵤α謽I企業的影響而出臺的，對于減輕林業企業的負擔，起到了一定作用。但也出現了問題。以暫免征收林木產品初加工企業的企業所得稅為例。根據財政部、國家稅務總局《關于國有農口企事業單位征收企業所得稅問題的通知》規定，林業產品初加工雖然是指通過利用林業“三剩物”和次小薪材為原料生產的綜合利用產品，但其所列示的具體范圍很廣，木、竹刨花板、纖維板(含中密度纖維板)，木、竹地板塊(含復合地板)等產品都包括在內。理論上，刨花板、纖維板生產應以板糠等林業剩物為原料，但在實際生產過程中，由于沒有足夠的林業剩物可供生產消耗，企業往往通過大量收購原木來解決原材料問題，致使大量次生林、幼林被采伐，不利于森林資源的保護。

2、以費為主的林業稅費制度催生亂收費。隨著國家林業優惠政策的出臺和“天保”工程的實施，原有的企業“木頭”經濟和地方“木頭”財政失去了支持，加上我國財政轉移支付模式的缺陷，導致林業企業和地方財政陷入困境。在此背景下，以費為主的林業稅費格局催生亂收費。除了前述9項收費外，各地自行制定的林業規費可謂五花八門，包括森林資源補償費、森工企業管理費、林業養路費、跡地更新費、更新造林預留費、森林病蟲害防治專項費、自然保護區管理費、護林防火費、檢疫代辦費、運輸費、物價調節基金、檢尺費、能源基金、木材銷售咨詢費、還貸準備金、養老統籌、國有資產占用費。

3、以費為主的林業稅費制度為林業部門的收費留出了空間。如，現行的免征原木特產稅、綜合利用加工林產品增值稅“即征即退”等稅收政策，從國家的角度講，是為了減輕林業企業的負擔，幫助林業企業克服由“天?！?12程帶來的困境，但實施結果卻顯示，國家通過減免稅使企業獲得的利益遠遠低于龐大的林業行政機構抽取的費用。以內蒙古自治區根河市(縣級)為例。根河市是典型的國有林區，林地面積19173平方公里，占全市總面積的95.81％。近年來，國家出臺了一系列針對森工企業的稅收優惠政策，在此政策導引下，根河市五戶森工企業繳納的稅收逐年大幅度減少，市內五個森工公司2004年共納稅927萬元(主要稅種是房產稅、土地使用稅、印花稅、車船使用稅、營業稅及欠繳原木特產稅544萬元)。如果剔除欠繳的原木特產稅，2004年納稅額為383萬元。與1997年相比，減免稅政策每年減輕企業負擔約4900萬元。同年，五戶森工企業共向內蒙古大興安嶺森工集團公司繳納利潤和各項費用16613萬元，其中，利潤4761萬元(各企業繳納利潤后，凈利潤所剩無幾)；育林基金8745萬元，管理費2449萬元，固定資產折舊費658萬元。兩相比較，可以說，國家的稅收優惠并未真正減輕企業負擔，卻轉化為費的形式，耗費于林業機構內部。

(三)來源多、收付散、監管難，給資金使用提供了漏洞

目前的林業稅費來源多，且收付分散，征收主體除了財政部門外，還有森工企業和林業主管部門；此外，還有形形色色的亂收費。來源多、收付散，這給資金的監管帶來困難，為資金使用提供了漏洞。根據《森林法》的規定，育林基金等必須用于造林育林，不得挪做他用。但事實上，許多縣市將這筆錢用于林業部門的人員工資、辦公費等。轉(四)育林基金亟待改革

長期以來，育林基金體現了國家的“以林養林”政策，對恢復森林植被、改善生態環境起到了重要的作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，公共財政框架的建立，國家對林業的投入已發生了根本性轉變，現行育林基金的征收、使用和管理已不適應林業發展的需要。其問題體現在：(1)育林基金無法維持林業的簡單再生產，更談不上擴大再生產，“以林養林”的目的沒有達到。據統計，1953～1992年，我國共征收育林基金155.9億元，同期營林生產費用為376.58億元，遠遠滿足不了林業再生產的需要。(2)育林基金屬預算外資金，對其缺乏有效監管，加之長期以來營林資金無償使用，造成其使用效果差。(3)由于育林基金采取事業制管理，被占用挪用的現象非常嚴重，致使育林基金變成養人基金。

(五)現行林業稅費制度造成林區地方財政困難，財政風險加大

現行林業稅以低稅率甚至零稅率為特征，有利于林業的休養生息和可持續發展，卻抽離了林區地方財政收入的基石。以費為主的林業收費游離于公共財政之外，造成的直接后果就是以林業為主的地區地方財政收人銳減，加上天然林保護工程的實施和財政轉移支付不到位，使地方財政陷于困境。仍以根河市為例。林業稅收優惠政策使根河市五個森工企業繳納的稅收逐年大幅度減少，2005年共納稅414萬元，僅占全市財政總收入的5.77％，降至近30年來的最低點。在其影響下，2005年，全市財政總收入完成7171萬元，比上年同期(未剔除農業特產稅)下降7.3％。其中地方財政收入完成4439萬元，比上年同期(未剔除農業特產稅)下降12.0％。全市財政支出16821萬元，比上年同期增長9.1％。財政收入逐年遞減，自給能力下降。全市地方財政一般預算收入由1997年的6138萬元，降至2005年的4310萬元，減少1828萬元，年均遞減4.32％。財政一般預算支出從1997年的6669萬元，猛增到2005年的16691萬元，年均遞增12.15％。財政自給率由1997年的92.04％下降到2005年的25.82％。

林區地方財政的困難使其財政風險急劇擴大。表現在：(1)財政收入減少，缺乏可靠的強有力的財源，財政收入風險凸現。(2)林業企業陷入困境，下崗失業人員迅速增加，政府財政支出規模擴大，社會保障資金缺口擴大。根河市2005年納入城鎮最低保障線人數猛增到22561人，占總人口的12.53％，財政支出風險加大。(3)在財政收入風險和財政支出風險的雙重作用下，財政債務風險及財政赤字風險也呈現累積效應。據不完全統計，至2005年末，根河市政府顯性債務達1.35億元，比上年增加約1160萬元。

三、林業稅費制度改革的總體框架

(一)林業稅費制度改革的前提

1、林業資源管理體制的改革。改變森工企業事實上的“政企合一”狀況，剝離其管理職能，完善其經營職能?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快林業發展的決定》(以下簡稱《決定》)提出，建立權責利相統一，管資產和管人、管事相結合的森林資源管理體制。按照政企分開的原則。把森林資源管理職能從森工企業中剝離出來，由國有林管理機構代表國家行使，并履行出資人職責，享有所有者權益；把目前由企業承擔的社會管理職能逐步分離出來，轉由政府承擔，使企業真正成為獨立的經營主體，參與市場競爭。

2、林業分類經營?！稕Q定》提出，實行林業分類經營管理體制，即在充分發揮森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，將全國林業區分為公益林業和商品林業兩大類，分別采取不同的管理體制、經營機制和政策措施。公益林業要按照公益事業進行管理，以政府投資為主，吸引社會力量共同建設；商品林業要按照基礎產業進行管理，主要由市場配置資源，政府給予必要扶持。

3、形成較完備的林業生產要素、產品市場以及林地林木流轉市場，林地權屬穩定，有健全的林業法律法規和執法體系，生產經營者的合法權益能得到有效保護，政府干預林業的重點從林業商品生產轉向森林資源管理和森林生態與環境保護。

(二)林業稅費制度改革的任務

一是促進林業的可持續發展和森林生態環境的優化；二是合理分配收入；三是籌集林業發展資金；四是引導和影響林業生產經營行為。

(三)林業稅費制度改革的目標

可分為近期、中期和遠期目標三個層次。近期目標是薄稅，減費，取消不合理收費；中期目標是建立公共財政支持林業發展的資金渠道；遠期目標是建立既增加政府收人，又能激勵生產者采取可持續森林資源經營措施的以市場為基礎的財政激勵機制。從目前狀況看，近期目標中的薄稅已基本達到，要做的就是減費和取消不合理收費。在近期目標達到的基礎上，向中期目標和遠期目標努力。

(四)林業稅費制度改革的具體舉措

1、將林業稅費制度納入公共財政體系。我國公共財政框架在經歷了自發改革、自為改革和自覺改革三個階段后，已經基本構建起來。從行業的角度講，我們可以認為林業是公共財政框架完善的攻堅地。也就是說，要在現有基礎上，建立起一個林業發展的公共財政支持體系，形成持續穩定的投入機制，為加快林業特別是公益林業的發展提供長期可靠的資金保障，為森林生態建設與環境保護提供財政支撐。目前，林區的公共基礎設施、社會保障等都未納入公共財政體系。不少地方的林區鄉村公路建設投入都由森工企業負責，其他公共設施，如通訊、電力、防洪工程等也存在類似問題。森工企業承擔職工的社會保障職能，仍是傳統體制下的“企業辦社會”模式，企業負擔重，政府社會保障職能缺位。公共財政是適應市場經濟體制而生的，林業稅費制度的改革也必須充分體現市場經濟的原則，走市場化改革的道路。市場化改革要求賦予企業以獨立自主地位，社會保障不能由企業承擔，而應當由政府和財政來統籌進行。這也是我國財政制度向公共化方向轉化的重大內容之一。將林業稅費制度納入公共財政體系，首先要求財政部門和林業部門明確分工。剝離林業企業的社會職能，將林業公檢法、森警、子弟學校經費等從企業中劃出，作為事業費和政府經費，改由政府預算支出。各級政府要明確財權和事權，接手林業部門難以負擔的一些公益性項目，改變林業部門承擔財政部門職責的現狀。

2、將以費為主的林業稅費制度改為以稅為主的林業稅費制度。公共性的政府收費與稅收的最大區別，就在于稅收作為公共產品的價格，是從社會公眾收取錢款來提供公共服務；而政府收費則是由于政府直接為私人或法人提供了服務，并相應地直接向受惠人收取的費用。公共財政的職能在于彌補市場失靈，為社會公眾提供公共產品。公共財政是以稅為主的。對現行林業稅費制度的調整可從以下方面著手：(1)開征林地稅。林地稅征稅對象是商品林，按林地面積征稅。林地稅不按林產品產量征稅，而按林地面積征稅，稅源范圍相應擴大，且具有穩定性。有學者指出，其優點在于可為市場提供更多的木材；獎勤罰懶，鼓勵林主多投資、多造林；稅收問題簡化，透明度高；提供穩定的稅收收入；有利于林業生產者采取合理利用和保護森林資源的經營措施，促使其進行長期林業投資，是我國林業稅費改革的可選方案之一。(2)開征生態環境補償稅。生態環境補償稅體現“誰保護，誰受益；誰破壞，誰補償”的原則，通過強化納稅人的行為，引導企業與個人放棄破壞生態環境的生產活動和消費行為；同時籌集資金，用于林區生態環境的建設和保護，為其可持續發展提供資金支持。開征生態環境補償稅有助于縮小我國稅制與國際上已經建立起來的環保型稅收體系的差距。應考慮不同地區位置、經濟發展水平的差異，將該稅種設計成中央和地方共享的差別化比例稅率，由國稅局統一征收。(3)調整所得稅、增值稅等稅收優惠政策。對現行的眾多減免項目進行全面梳理，進一步改進優惠方式，加強目標管理，使執行結果最大程度地接近優惠政策的最初目標，對于既不利于體現國家大政方針又有失量能負擔、公平原則的刨花板、纖維板等列入林業產品初加工享受減免優惠項目，應進一步予以調整、取消。(4)取消與林地稅和生態環境補償稅重合和內容相近的收費，如綠化費和植物新品種保護權收費等，構筑以稅為主的林業稅費制度。

3、規范林業稅費制度。總的原則是取消有悖公共財政原則、與林業經濟發展不相適應的稅費，杜絕亂收費，力爭做到簡便易行，體現規范化，維護統一性和嚴肅性。在事權劃分的基礎上，明確地方政府和各級林業部門在林業發展中的地位和作用，取消省以下各級政府和有關部門在事權職責以外越權設立或批準的對林業的各項收費，如對木材經銷商按計稅收購價6％征收的地方稅，對林業企業按木材銷售額的0.06％～0.5％征收的防洪基金，按銷售收入1％征收的價格調節基金及縣教育基金等。取消各級林業部門的自主收費，包括市場管理費、植物檢疫費、工本費、木材銷售咨詢費等。

4、改革育林基金。應遵循公共財政的構建原則，盡快使育林基金退出歷史舞臺。育林基金取消后，要有后繼措施跟上，且要遵循森林分類經營的原則。對公益林，投入主體主要是國家，國家要通過財政轉移支付保證公益林的建設和保護。對此，《決定》提出，要把公益林建設、管理和重大林業基礎設施建設的投資納入各級政府財政預算，并予以優先安排。對關系國計民生的重點生態工程建設，國家財政要重點保證；地方規劃的區域性生態工程建設投資，要納入地方財政預算；部門規劃的配套生態工程建設投資，要納入相關工程的總體預算。對商品林，則可采用開征林地稅的辦法。

5、建立森林生態環境利益補償機制，幫助林區地方財政擺脫困境。應建立多層次、多渠道的森林生態環境利益補償機制。這是林業稅費改革的拓展和保障機制。