稅收社會職能再分析論文

時間:2022-10-20 02:15:00

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稅收社會職能再分析論文

論文關鍵詞:稅收社會職能社會問題社會危機社會安全

論文摘要:當前,我國學界對稅收職能的認識比較統一,但僅局限于稅收的財政職能和稅收經濟職能等,均沒有突出或是強調稅收的社會職能,我國的稅收立法也未從制度上普遍體現這種職能,從而降低了稅收的社會效用。這種缺憾既與國家職能的歷史演進、社會公共政策的實施理念和客觀的社會情況發展有所脫節,也與我國稅制改革向人本性方向發展不相適應。而事實上,加強稅收的社會職能,進而增加稅收制度服務社會的功能,建立科學、合理、人本性的稅制結構是我國今后稅制改革的重點。

稅收的職能,屬國家社會管理職能的重要內容,它是稅收這種分配關系本身所固有的功能和職責,反映了稅收在分配過程中所具有的基本屬性。當前,我國學界對稅收職能的認識比較統一,但僅局限于稅收的財政職能和稅收經濟職能等,均沒有突出或是強調稅收的社會職能,我國的稅收立法也未從制度上普遍體現這種職能,從而降低了稅收的社會效用。這種缺憾既與國家職能的歷史演進、社會公共政策的實施理念和客觀的社會情況發展有所脫節,也與我國稅制改革向人本性方向發展不相適應。而事實上,加強稅收的社會職能,進而增加稅收制度服務社會的功能,建立科學、合理、人本性的稅制結構是我國今后稅制改革的重點。

一、稅收社會職能的提出

(一)對稅收職能的認識

當前不論是經濟學界還是稅法學界對稅收的財政職能(組織財政收入的職能、收入職能等)和經濟職能(或稱配置資源職能、調節經濟的職能、宏觀調控職能等)的認識是統一的,但有學者還提出了稅收具有以下職能:

1.監督職能,是指國家在征稅的過程中,通過稅收的征收管理,反映有關的經濟動態,為國民經濟管理提供信息。

2.穩定職能,是指稅收制度本身能夠對經濟波動有較強的適應性,能減輕經濟的波動。政府還可以根據不同時期的經濟形勢運用稅收政策有意識地調整經濟活動的水平,消除經濟中的不穩定因素。

3.收入分配職能,包括兩個方面,即獲得財政收入和收入的再次分配。

除此之外,有學者將稅收的經濟職能作擴大解釋,不僅使其具有資源配置進行宏觀調控的功能和職責,還具有調節收入分配的職能等。應該說,上述歸納均有可取之處,但都未獨立提出稅收的社會職能,將稅收社會職能與其他職能混同,或被其他職能所掩蓋,造成該職能不清、不突出的境況,從而影響其解決社會事務的能力。

(二)稅收社會職能的概念與特征

稅收的社會職能,是指稅收是國家憑借政治權力,根據國家的社會職能,依法參與社會產品分配,通過稅收收入的分配和資源配置來解決社會問題,抑制社會危機,最大程度地促進和實現社會公平和社會正義的職責和功能。稅收的財政職能是最基本的,其經濟職能和社會職能是從屬、派生的。從屬、派生的職能通常在實現財政職能的同時或不影響國家滿足社會公共需要所需財政收入的前提下才能起作用,但它們是稅收的更高層次的價值目標,決定著稅收制度的宗旨、調整目標和稅制結構構成。

我們認為稅收社會職能具有以下幾個特征:

1.普遍性。稅收社會職能具備稅收職能的一般特征,蘊含于稅收制度之中,反映了國家為滿足社會公共需要,依據其政治權力參與社會剩余產品分配形成的分配關系,它不以人的意志為轉移客觀存在,是人類社會發展到一定時期的產物。

2.延續性。稅收社會職能是國家的社會職能在稅收領域的延續。國家的社會職能又稱國家的公共服務職能,是指國家在一定歷史時期內,根據國家、社會發展的需要所應承擔的社會職責和應發揮的社會功能,包括向全體社會成員提供有利的社會公共服務、社會福利和社會可持續發展措施等。稅收社會職能是國家為滿足社會和諧發展和社會公眾的基本需要而承擔的社會職責。社會和諧發展以民生建設為重要內容,社會公眾的基本需要包括社會成員的生存需要、社會救助需要、全民的基本福利需要等。

3.社會性。稅收社會職能以解決社會問題、平抑社會危機為存在基礎,實施的目的在于最大程度地促進和實現社會公平、正義。

4.相對獨立性。稅收社會職能相對獨立于稅收經濟職能,稅收的經濟職能是國家通過理性的稅收活動調節市場缺陷、確保供求總量和經濟結構的均衡,提倡效率優先、兼顧公平,穩定和發展經濟,實現經濟安全,主要應用稅率、稅式支出、稅種設計等手段進行宏觀調控促成國家利益的實現;稅收社會職能在于國家通過理性的稅收活動調節社會分配,縮小兩極分化的差距,保障基本人權,提倡公平優先、兼顧效率,穩定社會,實現社會安全,最終實現社會公平公正,主要通過稅款的征收與使用增進社會利益的實現。

(三)我國調整稅收職能的現實性

1.調整稅收職能是為更好地適應社會經濟的發展

改革開放三十年來,我國經濟保持平穩快速發展,國內生產總值年均增長百分之十以上。2007年,財政收入達到5萬億元,增幅高達31%,比2002年財政收入翻了一番多。財稅領域改革取得重大進展,取消了農業稅、牧業稅、特產稅,提高個稅起征點,統一了企業所得稅等。但我們還面臨不少困難和問題,如經濟增長的資源環境代價過大,城鄉、區域、經濟社會發展仍然不平衡,農民持續增收難度加大,勞動就業、社會保障、收入分配、教育衛生、居民住房等方面關系群眾切身利益的問題仍然較多,部分低收入群眾生活比較困難等。根據國家統計局的數據統計,近五年來,我國城鎮居民的可支配收入雖然年均增長達9.8%,農村居民的純收入五年年均增長達6.8%,但在高速增長的CPI面前,人民的實際購買力甚至是下降了。這意味著,在經濟高速增長,國力顯著增強的同時,全國人民并沒有同步分享到經濟增長的果實,進一步制約著我國經濟的發展。

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和各項事業的全面推進,國家必須進一步完善社會管理,履行公共服務職能,這也是繼經濟體制改革、政治體制改革后的一場社會體制改革。稅收作為滿足公共需要的主要形式,在這場變革中也應作出相應的調整,以滿足社會經濟發展之需要。政府不僅要求稅收應隨著經濟發展保持穩定增長,提高稅收收入占國內生產總值的比重,籌集更多的財政收入,使國家財政有能力增加公共支出,加強宏觀調控,加大轉移支付力度,更好地維護國家安全和社會穩定,促進科技、教育、文化、衛生等社會事業發展,而且要求在稅款的使用上注重科學合理的再分配,解決突出的社會問題,增進全民福祉,使全體社會成員共享改革發展的成果,為經濟持續發展提供“能源儲備”。

2.調整稅收職能是與民生建設相關的保障措施

加強稅收社會職能是我國今后稅制改革的方向,也是加快推進以改善民生為重點的社會建設的重要組成部分。當前民生問題已成為執政黨和政府肩上一份沉甸甸、須臾不敢稍有疏忽的責任和重擔。筆者認為,我國稅制在經歷了幾次調整后,目前正向人本性的稅制方向發展,即注重“以人為本”,突出稅收公平原則,既考慮納稅人的實際綜合負擔能力,又考慮利用稅收反哺社會的多重社會功效。這與“在經濟發展的基礎上,更加注重社會建設,著力保障和改善民生,推進社會體制改革,擴大公共服務,完善社會管理,促進社會公平正義,努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居,推動建設和諧社會”的民生建設目標相符。

但是,當前我國稅收社會功能表現還不突出,距離社會改革目標尚有差距。例如,個稅制度、財產稅制度無法有效縮小居民收入差距,緩解社會分配不公現象;環境污染、資源浪費無法通過稅收得以有效治理;社會保障支出方面的財政需求壓力巨大,公共產品和公共服務供給能力較弱且不均衡、不透明,社會福祉覆蓋面窄等。種種社會現實表明,我國稅收的社會功能亟待加強。

3.調整稅收職能是我國稅制改革之必然

我們認為這一問題包括兩個方面:一是我國稅收結構調整之必然;另一方面是稅款使用的再分配調整之必然。

在西方稅制結構的歷史沿革中,形成由簡單的直接稅演進到間接稅,然后再發展到發達的直接稅的過程,直接稅是其主體稅種。在我國,間接稅是主體稅種,直接稅占各項稅收的比例不高,2005年,全國征收的個人所得稅占各項稅收的比例只有7.3%,占居民總收入的比例只有2.5%。毋庸置疑,隨著我國國民經濟的發展和居民收入水平的提高,直接稅的地位將逐步加強,形成與間接稅并列的主體稅種。而直接稅中所包含的所得稅、財產稅,以及環境資源稅、行為稅等大多數稅種的有效實施,都能充分彰顯稅收公平原則,在解決社會問題,應對社會危機中,均能直接發揮調控作用。但是,我國目前的稅收結構內部存在著結構性失調、有缺漏,稅種制度內部設計不科學等問題,影響了稅收社會職能的發揮。

另一方面,傳統稅收理論不注重對稅款使用的研究,認為稅款的使用不屬于稅收學研究的范疇,然而,隨著稅收債權債務關系學說的提出,使稅收行為延伸,已不僅僅局限于稅款的征收行為。稅款的使用行為是稅收的再分配行為,也是社會財富的第二次分配行為。第二次分配講求的是公平,是對第一次分配即市場分配過分追求效率所形成的貧富不均后果的矯治和補救。在市場經濟體制健全的情況下,第二次分配對于調節抑制貧富差距擴大、解決社會問題、穩定社會、實現社會安全起著至關重要的作用。以2005年為例,在政府財政支出中,用于撫恤、社會福利救濟和社會保障的補助支出的費用占居民總收入的比例只有3%,不足以平抑當前突出的社會問題,第二次分配的目的并未得以實現,加之第一次分配中由于存在體制性障礙、非市場性因素造成的收入差距,這不僅與社會公平背道而馳,而且也不能實現資源的合理配置和社會效率的提升,其后果只會造成公民權利的不平等和社會財富的分配不均,并由此帶來弱勢群體的被剝奪感和被遺棄感。我國在發展社會主義市場經濟體制過程中已出現了很多社會問題,這些問題需要依靠穩定的、充足的財政加以解決。因此,在中國,調整稅收職能、改革稅制已是刻不容緩的重大議題。

二、稅收社會職能的歷史演進

我們認為,稅收的社會功能起因于國家對私人經濟的干預,正式形成于20世紀初。19世紀末20世紀初以前,資本主義國家在社會契約論思想指導下,建立起“夜警”國家與市民社會相對立的二元結構局面,適應了經濟自由放任競爭的發展。這一時期既是資本主義國家資本積累的擴張時期,也是經濟危機、社會危機的嚴重時期。由于貧富分化嚴重,經濟危機的周期性爆發,處于弱勢方的勞動者生存狀況惡化,貧困群體日漸擴大,勞動者處于“血汗工業”與“饑餓工資”的悲慘境地,勞資關系緊張,社會風險因素增多,社會安全和個人生存受到威脅,工人為了生存迫不得已團結起來進行抵抗,威脅著資產階級國家安全,形成嚴重的社會危機。面對強勢群體,弱者只有通過團結起來進行斗爭。資本主義國家認識到經濟危機、社會危機的極大危害,開始憑借公力干預私人經濟,承擔起一定的社會責任,便有了國家經濟職能、社會職能向稅收領域的延伸。

1601年,英國政府頒布的《伊麗莎白濟貧法》中規定的濟貧稅,開創了稅收社會職能的先端,該法規定“從比較富裕的地區征稅補貼貧困地區”。1789年的《斯賓漢姆萊法》規定:“每加侖面粉做成的面包重8磅11盎司價值1先令時,每個勤勉的窮人應每周有三先令的收入,”“如果家庭成員收入達不到此標準,則從濟貧稅中補足。”英國的濟貧法是社會救助制度的開端,后為各國仿效,從此國家被推進了承擔社會責任的歷史階段,如1889年德國通過的《老年和殘障社會保險法》規定“工人和企業主各負擔一半費用,國家對受益人補貼50馬克,收入在3000馬克以上的繳納累進所得稅,作為基金來源之一”。稅收社會職能的成熟時期以1942年貝弗里奇向英國政府提出了《社會保險及有關福利問題》的報告(貝弗里奇報告)為標志。該報告主張用一種嶄新的、更加完善的社會保障制度將英國變成一個“福利國家”,使社會保險和福利體系覆蓋全體英國國民,對每個英國公民不分貧富,一律提供包括從子女補助、失業津貼、殘疾津貼、生活困難救濟、婦女福利以及退休養老等“搖籃到墳墓”的完備的保障項目。1945年英國政府批準采用了貝弗里奇的報告,通過稅收(保障資金主要來源于累進制的所得稅及其他稅收)幫助英國走向了“福利國家”道路。

通過分析,我們不難發現稅收職能的歷史演進中存在著這樣一個歷史軌跡:稅收財政職能貫穿于稅收活動的始終,這是為保證政府順利執行各項公共事務之必然,而當人類社會步入商品經濟時期,為應對市場經濟的固有缺陷,解決經濟危機和社會危機,才有了稅收經濟職能和稅收社會職能之側重。

我國雖然沒有經歷西方國家的經濟發展軌跡,但是在計劃經濟時期,我國稅收社會職能程度還是相當高的(雖然在一段時期稅收只是籌集財政資金的一種形式),在“低工資、高福利”的模型下,稅收還是承擔了太多的社會功能。然而,隨著市場經濟體制的逐步確立,我國的稅制改革相對于經濟社會發展而言較為滯后,我們雖然基本建立起與市場經濟相適應的稅收體制,但與經濟社會發展的要求還有一定距離,尤其表現在稅收社會職能出現轉型時期的迷失,無法充分應對當前較為突出的社會問題。現階段,稅收社會調控乏力。因此,完善稅收法律體系、改革流轉稅、完善所得稅(包括制定社會保障稅)、加強財產稅立法、完善稅收征管法、稅收使用制度已是新時期中國稅制改革發展之趨勢。

三、稅收社會職能的理論基礎與實踐基礎

嚴格、公平、合理的稅收制度是協調社會階級階層關系的一個基本手段。市場能帶來效率卻未必能帶來公平,直接促進階級階層關系的和諧。世界上一些國家的成功經驗是:高度重視政府在二次分配中的作用,以稅收為杠桿適度地調節收入差距,并且通過制度和政策引導高收入階層投資慈善和公益事業,從而有效地協調階級階層關系,減少利益沖突。就目前及今后一個時期而言,我們對稅收社會職能需要從以下兩個方面認真分析和研究,以增強其實效性。

(一)理論基礎

1.稅收社會職能實現前提——國家在抵御社會風險中的定位與作用

當前,國家在抵御社會風險中應當發揮主導作用的認識已為各國所共識。國家在應對貧困、貧富分化、勞動風險、社會保障風險、公益事業投資不足等各種社會風險中,既是規則的制定者,又是該規則的參與者,但限于各國國情和經濟發展水平不一,各國政府只是參與的程度有所不同而已。然而,這個認識過程也經歷了很長時期。如,17世紀以前的英國政府認為:“貧窮是個人的罪惡,是社會所不能容忍的”,還有人認為“貧困是窮人生育太多”,經濟大危機之前的美國也認為“每個人應對自己的命運負責,沒有足夠生存能力的人失敗或貧困是應該的”等。可后來的巨大社會危機給社會造成的破壞使人們認識到依靠傳統力量已不能抵御工業社會中的社會風險,國家有義務有責任采取各種手段,來調整市場制度造成的不公正,不論是早期的費邊社會主義和新自由主義的福利主張,還是庇古的《福利經濟學》、凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》中,都對此進行了充分說明。

作為應對社會風險的主要制度——社會保障制度,在發展過程中呈現出不同的模式,而該模式的劃分主要以國家承擔社會責任程度、資金來源不同作為標準。當前有三種社會保障模式:自保公助型、國家福利型、自我積累型。(1)自保公助型,主要以德國、美國、日本、中國等為代表,這種社會保障制度遵循效率與公平相結合的原則,在資金籌集方面多體現自我保障,輔助以國家財政補償機制,稅收社會職能較高。(2)國家福利型,主要以英國、瑞典、丹麥等北歐國家為代表,這種社會保障制度由國家充當社會保障制度的主體角色,由財政負擔主要資金來源,實行收入所得再分配,用累進稅辦法解決所需資金,福利開支基本上由企業和政府負擔,稅收社會職能很高。(3)自我積累型,主要以新加坡、智利為代表,在一些新興工業國家和發展中國家實行,該型體現效率和激勵原則,由國家立法強制雇主和雇員的一方或雙方必須繳納社會保障費用,通過強制儲蓄,形成基金積累應對社會風險。在此模式中,稅收社會職能不高,但是后來的發展中,有關國家已開始注重稅收社會職能作用。如,2006年智利規定在不改變現有積累模式下,再增加一個非繳費性的基本養老保險,每個人大約100美元,資金來自一般的稅收。

綜上所述,我們不難看出一國的稅收社會職能水平的高低,不僅取決于一國的社會政策理念目標和對人的關懷程度,而且取決于國家對抵御社會風險的認識程度和一國的經濟發展狀況。就目前我國而言,由于社會保障制度和稅收制度的雙重缺漏,我們的稅收社會職能尚未充分實現。

2.稅收社會功能應用基礎——稅收債權債務理論

傳統理論認為,稅收是憑借國家政治權力實現的特殊分配,這個分配只涉及國家為何征稅、如何征稅問題。而稅收債權債務理論的提出,使得稅收這種特殊分配有了新的內涵——如何使用(第二次分配)。

稅收債權債務理論的代表人物是德國法學家阿爾巴特·亨塞(AlbertHensel),他把稅收關系定性為國家對納稅人請求履行稅收債務的關系,國家和納稅人之間的關系乃是法律上的債權人和債務人的關系,權力在該關系中居于次要地位。債,作為民法上的概念,是指特定當事人之間可以請求為一定給付的民事法律關系,債的主體地位是平等的,在債的關系中以等價交換為基本存在形式。稅收的債權債務思想的核心首先是確定納稅人與國家之間的平等關系;其次是將稅收征收關系(該關系中,國家依法征稅,國家是債權人,納稅人是義務人)和稅收使用關系(該關系中,國家依法使用稅款,國家是債務人,納稅人或全體社會成員則是權利人)作統一建構。該說對認識稅收關系的性質提供了全新的視野,實質上是“社會契約精神和平等原則”、國家與納稅人之間是“合作與服務”關系等思想在稅收關系中的體現,這也是人民主權國家稅收制度與專制國家稅收制度的根本區別。

認識到稅收關系的平等性并將其貫徹到稅收立法、執法過程中具有重大意義。稅收中的權利義務是雙向的、對等的,人民依法納稅則國家就必須要滿足人民的基本需要,這包括貧困者的生存問題、公益事業的增加投入以及全民的基本福利需要的解決等。立足于稅收債權債務關系理論來構造具體的實踐問題,對維護納稅人的權益、實現一國社會政策目標有重大的意義。作為社會主義中國更應堅持聚財為國、用財為民的宗旨,充分發揮稅收的社會功能,促進社會主義和諧社會建設。

(二)實踐基礎

稅收社會功能的實踐基礎包括兩個方面:一是體現稅收社會職能的稅種設計及制度完善;二是體現稅收社會職能的分配使用措施。

1.體現稅收社會職能的稅種設計及制度完善

體現稅收社會職能的稅種主要以直接稅類中的稅種為主,涉及所得稅、財產稅,以及部分環境資源稅、行為稅。現行稅制與經濟發展的客觀需求不夠協調,出現了一系列有礙社會公正、公平的問題.需要從以下幾個方面加以解決:

(1)完善個人所得稅制度

個人所得稅的實質是,將高收入階層的一部分收入轉移給低收入階層。通過向高收入階層征收個人所得稅,可以在一定程度上縮小高收入階層與低收入階層的收入差距,緩解社會矛盾。然而,我國的個稅以工薪階層為個稅主要來源,沒有很好地實現征收個人所得稅的初衷。在個稅改革中,一方面要向分類綜合所得稅制轉化,另一方面要考慮個稅的人性化和納稅人的實際負擔能力向家庭所得稅制轉換。

(2)適時開征社會保障稅。開征社會保障稅是社會保障體系的最終完善。社會保障稅是國家為應對社會風險,籌集社會保險基金,由稅務機關依法征收,一般由雇主和雇員分別繳納的稅種。該稅屬所得稅類,有專用性特征。在發達國家,它是非常重要的稅種,占國家稅收收入總額的比重多在30%~50%之間。在我國適時開征社會保障稅是社會主義市場經濟發展的內在需要。通過以稅代費,可強化納稅人的納稅義務,為應對社會危機提供安全的資金保障,同時也可解決我國當前社會保障中“城鄉社會保障發展不平衡,社會保障覆蓋面少、統籌層次低,社保基金運營管理制度不健全”的突出問題。

(3)改革財產稅制,開征不動產稅、遺產稅、贈與稅等。與個人所得稅一樣,上述稅種的征稅對象也是富人階層,用來調節財富存量造成的貧富差距,在一定程度上彌補了所得稅不能對資產增值和存量財富課稅的缺陷。通過改革財產稅制,一方面運用稅收的調節功能,鼓勵富有者積極為社會多作貢獻;另一方面可以有效地限制社會財富集中在少數人手中,控制社會成員收入和財富過于懸殊,防止兩極分化,促進社會安定,逐步實現共同富裕的目標。

此外,我們還應在增值稅、消費稅、環境資源稅、證券交易稅、契稅、車輛購置稅、耕地占用稅等稅種中體現稅收社會職能。

2.體現稅收社會職能的分配使用措施

這一問題涉及稅收收支劃分、稅收轉移支付、財政預算制度等重要內容,除有些稅種(社會保障稅、附加稅等)收入有專用特性外,其他稅收收入都必須依法通過科學合理的再分配體系完成稅收社會職能的落實。政府財政支出范圍中圍繞社會公共服務、社會福利、社會救助、優撫安置等社會項目的開支,向來是各國政府財政預算的重要內容,我們稱此為公共財政轉移性支出。各國根據本國國情依法均對各級政府財政支出范圍、稅收分割的方法、政府間轉移支付制度等都作了明確的規定。我國目前的稅收收支劃分體系尚不合理,應結合國情,針對具體社會事務,分清各級政府所應承擔的責任,劃分稅收支出范圍和比例,理順課稅與分配的關系,建立新的財稅體制,從而增進全民福祉,使全體社會成員共享改革發展的成果。我們認為有以下幾種措施可供實踐參考:

(1)職能轉移撥款,指為彌補制度轉型、職能轉型而發生的歷史性、社會性債務而給予的補貼。如,為彌補基本養老保險的“空賬”問題,必須有計劃、逐年進行財稅填補。

(2)貧富調節基金,指將一些比較富裕地區的稅收直接轉移給貧窮地區的基金調劑。

(3)社會救助撥款,指政府依法向因自然災害或其他經濟、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員給予財稅補貼。

(4)社會福利津貼,指政府向弱勢群體、勞動者或全體社會成員,提供的在生活、教育、醫療衛生、文體娛樂、住房等項目的額外補貼。

(5)特殊津貼,指政府對老弱病殘、婦孺幼稚、呆傻弱智、孤寡者提供的基本生活、醫療補貼。

(6)社會津貼,指政府應對通貨膨脹、經濟社會危機,而向社會成員提供的物質幫助,如副食補貼、物價補貼、全民分紅等。

四、實現稅收社會職能應注意的問題

實現稅收社會職能應以依法治稅為根基,使稅制具有鮮明的公平性、效率性和透明性。我們既要使稅制結構科學合理、各稅種間功能互濟,又要注意第二次分配所涉及的社會福利水平高低適度、強調個人責任;既要著力改革完善既有稅收體制,增強間接稅的稅收社會職能,又要著力建構以直接稅為主體的新型稅收模式,有效進行社會調控;既要依法加強稅收征管,維護國家利益,又要依法使用稅收分配措施,增加稅收使用的透明度,實現社會利益;既要堅持不懈地發揮稅收促進經濟發展和效率提高的作用,又要強化稅收在實現社會收入公平分配方面的功能;既要加強稅收基本制度建設,又要著力考慮稅收制度與社會保障制度、社會政策的目標銜接。只有這樣,稅收社會職能才能真正發揮出它應有的作用。