公共財政與中小企業自主創新論文

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中小企業創新對整個國家科技創新體系的支撐和促進作用至關重要。綜觀近30年世界經濟發展史，中小企業的技術創新是國家創新體系中最能動、最活躍和最具效率的部分，是技術創新的主要源泉和技術成果轉化的重要載體。美國70%以上的專利，是由中小企業創造的，中小企業平均的創新能力是大企業的2倍以上；我國自改革開放以來，約65%的專利是中小企業發明的，75%以上的技術創新由中小企業完成，80%以上的新產品由中小企業開發。未來的可持續成長依賴于經濟結構的調整和增長方式的轉變，只有不斷提高自主創新能力，培育出大批富有創新活力的企業，生產出具有自主知識產權、領先世界的產品，才能在與發達國家的競爭中立于不敗之地。否則，只能成為別人的附庸?？梢?，在國家創新體系中確立企業技術創新和科技投入的主體地位顯得尤為重要。本文主要從科技型中小企業自主創新過程中，如何認識和解釋政府及其財政對自主創新政策調整的合理性，如何正確界定政府及其財政在自主創新過程中的作用范圍，如何提高自主創新中公共財政政策效力等問題入手，繼而提出支持自主創新的財政政策建議。

一、“市場失效”與“政府失效”：創新能力缺失的原因分析

（一）市場失效阻礙自主創新

在市場經濟環境中，市場機制具有基礎性的資源配置功能，是市場經濟之所以能最佳配置社會資源的根本條件。然而，在充分發揮和尊重市場機制這一作用的前提下，市場經濟也會必然形成和存在著若干市場的失效狀態。尤其是在我國社會主義市場經濟發展尚未成熟，市場機制配置資源的基礎性作用尚未完全發揮的宏觀背景下，市場失效問題便困擾和阻礙著企業的自主創新活動。

1.科技型中小企業的技術創新和經營活動具有外溢性。科技型中小企業從事的技術創新活動對經濟社會發展十分重要，但它們的研發投入通常難以通過市場交易獲得補償。根據公共財政理論，具有正外溢性的產品和服務，其所有者所能獲得的個人效用，將由于利益外溢而小于他所產生的利益總量。成本利益對稱是市場等價交換原則的具體表現，是人們從事市場活動所必須遵循的基本準則之一。在個人利益小于成本的情況下，正外溢性的提供者將縮小其正產品的生產和提供的規模，使得具有正外溢性的活動規模小于社會最佳規模（張馨，1999）。因此，中小企業研發行為的“市場外溢性失靈”，將導致企業受利益驅動將有限的企業資金投資于見效快、收益高的項目，從而減少具有正外溢性項目的科研經費投入，致使企業對引進技術進行消化吸收及創新的資金投入偏低。以2001年為例，國內企業消化吸收經費僅相當于引進經費的6.87%.這種自主創新的集體不作為，使國內企業陷入了丟掉市場，卻換不回技術的窘境。

2.獲取創新資源和能力的機會不均等和信息不對稱，導致了“市場失效”。據2002年統計數據，我國科技型中小企業約有60%收入在100萬元以下，實力弱和資金不足是這些企業發展的主要障礙。盡管國家出臺了多種金融政策措施，但由于科技型中小企業缺乏相應的抵押品、信用記錄和擔保者，事實上難以從這些政策中獲益。此外，當前金融機構都處于提高資產質量、減少金融風險、增加安全性和流動性的改革調整時期，其服務重點短期內仍然集中在大型企業和機構，中小企業普遍難以獲得銀行貸款。機會的不均等和信息的不對稱，使中小企業以完全市場競爭方式獲得資源的公平程度降低。

3.風險性和不確定性造成了資本市場的介入空白。創新型中小企業一般都具有不確定性和信息不對稱性兩個特點。具體表現在創新活動的回報常常是非線形的而且是極不確定的。企業家可能比潛在的投資者掌握更多關于其產品和工藝性質及特點的信息、創新活動常常是無形的。因此在創新企業的種子期和發展早期，由于企業貨幣價值難以評估，投資風險極高，故而難以獲得資本市場的青睞。以美國為例，盡管其資本市場高度發達，但在這種高度發達的資本市場背后，市場的逐利行為必然會導致部分區間的資本市場空白。因此，科技型中小企業創業階段便面臨著難以逾越的“死亡峽谷”。

（二）政府失效制約自主創新

自主創新能力缺失不僅僅是市場自發力量作用的結果，體制改革過程中政府制度、政策的不完善甚至缺失在一定程度上也制約著我國企業自主創新能力的發展。

1.受計劃經濟體制影響，我國科技管理行政化問題嚴重。政府對科技的管理體制基本是采用各種計劃，從最上游的基礎研究如973計劃到863高技術發展計劃，到下游的“星火計劃”，政府對科技活動的操縱能力空前提高，但管理手段非常傳統，計劃色彩相當濃厚，最主要的表現就是“立項-申請-研究-報獎-評獎”過程?？萍脊芾淼男姓瘑栴}決定了人才的評價、選拔、流動都被行政官員把持、科技經費的投放方向也受制于行政部門，形成“外行管理內行”的局面，而高度集中的計劃管理也導致了科技管理過程中的種種腐敗現象，極大地影響了科技事業的發展。

2.財政科技投入缺乏穩定增長機制，投入結構不合理。20世紀90年代以來，我國財政科技投入總量有較大的增長，但是統計數據顯示，1988年至2002年我國財政科技投入占GDP的比重均低于1%，其中1997年僅為0.51%；財政科技投入占財政收入的比重也呈逐年下降趨勢，從1996年的4.3%下降到2002年的3.7%.可見，財政科技投入尚未形成穩定的增長機制。此外，財政科技投入的結構不甚合理，突出體現在基礎研究、科技基礎條件、公益科技投入等基礎性科技投入不足，支持行業共性技術研發和相關公共設施的資金缺乏，成果轉化基金、科技創業投資和產業開發基金發育嚴重不足。

3.風險投資和資本市場的制度性缺陷制約了其對企業自主創新支持作用的發揮。改革開放以來，在我國風險投資和資本市場從無到有，取得了巨大的成績的同時，其發展環境和制度的缺陷也日益凸顯。目前，我國風險投資和資本市場還不夠強大，發展速度落后于國民經濟增長的步伐，甚至出現了邊緣化趨勢，不能滿足高新技術企業高速發展所面臨的旺盛的融資需求。一是資本市場現有的制度安排不適應科技型中小企業發展的需要。如現行發審制度、發審標準都不利于創新型科技企業進入資本市場；中小企業板規模有限，資本市場層次單一，無法滿足中小企業融資需求，并且由于沒有建立適合不同企業融資的多層次的資本市場，不能為風險投資的退出提供多渠道、高效率的股權交易平臺，即風險投資缺乏有效的退出機制，抑制了風險投資的不斷循環增值。二是風險投資缺乏有效的政策支持環境。2005年10部委出臺的《創業投資企業管理暫行辦法》，對促進和規范風險投資機構的發展具有積極意義。但有關支持風險投資發展的稅收政策、引導基金政策以及證券、保險資金參與風險投資的政策等，仍還在研究制定之中。

4.在稅收政策存在不利企業自主創新的因素。稅收制度是影響企業自主創新能力提升和國際競爭力增強的重要因素，目前我國高新技術企業一般被歸屬于繳納增值稅和企業所得稅的制造業。由于企業前期研究和開發的投入較大，資本有機構成高，投資資本支付的增值稅進項稅額得不到抵扣。前期的研究開發成本又不能計入當期成本，企業研發人員的工資不象外資企業一樣可以全額稅前列支，而只能列支960元，導致高新技術企業的實際所得稅稅負較高。這種稅收政策實際上起不到鼓勵企業通過技術創新來降低各種原材料和能源消耗的作用，無法通過稅收政策鼓勵企業自主創新。

5.政府對知識產權的保護水平低下，抑制了企業自主創新的積極性。從理論上講，知識產權制度的本質是在保護創新者的利益和積極性的前提下，有償的擴散技術。如果沒有對知識產權的保護，知識產權在市場上就不會獲得價值，就沒有人愿意去創新，沒有人愿意進行研究開發投入。改革開放以來，我國政府在知識產權制度的建設方面取得顯著成效，但是由于在法律和管理體制等方面不夠完善，存在著多頭管理、侵權打擊不力、侵權成本低、維權成本高昂、考核評價體系不科學等體制“瓶頸”，導致現階段我國知識產權整體保護意識淡薄、保護水平低下。據統計，2005年我國國內擁有自主知識產權核心技術的企業僅占萬分之三，99%的企業沒申請專利，60%的企業沒有自己的商標，處于有“制造”無“創造”、有“產權”無“知識”的狀態。知識產權保護不力，造成市場缺乏公平有序的原則，使得企業從知識產權中獲得的收益低于投入的成本，致使企業對知識產權的期待變得消極，從而弱化了企業自主創新的動力。

二、根據公共財政原則科學界定自主創新過程中財政職責范圍

公共財政理論認為，公共財政是彌補市場失效的國家財政，政府及其財政以彌補和糾正市場失效為職責。但那是基于要素充分流動和自由替代的完全市場假設的市場失效，我國的市場經濟具有“人為”建立的特點，使得我國的市場不足以依靠自身的力量去否定政府和財政的侵犯行為。作為改革推動者的政府如果不能自覺主動地將自身活動限制在市場失效的范圍，那么在制度摩擦的過程中就不可避免地會出現政府及其財政超越市場力量的約束或者偏離市場經濟要求而發生的政府職能“越位”、“缺位”等現象，由此產生具有我國特色的“市場失效”與“政府失效”并存的局面。

公共財政是適應于、服務于并有利于市場經濟存在與發展的財政類型（張馨，1999），深化改革是公共財政的要義所在。自主創新包括科學創新、技術創新、產品創新、管理創新、人才創新等等，在各種創新中，制度創新是綱，其他創新都是目。制度創新是其他創新之母。改革開放以來，每一項制度創新都必然帶來經濟的巨大發展和社會的巨大進步。家庭聯產承包責任制給農村帶來了翻天覆地的變化；企業自主經營給國有企業和其他各種類型的企業帶來了一系列的巨變；實行社會主義市場經濟是中國經濟巨變的根本原因。改革改的就是制度、體制，改革不是細枝末節的修剪，而是對原有制度、體制的根本性變革，即以制度創新作為最高形式。而有效的制度創新顯然離不開政府的作用，在推動企業自主創新過程中，政府及其財政應遵循公共財政的原則精神，調整自身職能，從培育創新環境、搭建鼓勵創新的機制和平臺的角度來合理使用行政權力和配置資源。

三、支持自主創新的公共財政政策建議

（一）從源頭抓起，進一步建設好體制性安排及法律法規制度化

在體制性安排方面，可借鑒美國小企業管理局（SBA）和法國創新署的做法，由相對獨立的政府行政機構或完全獨立且部分行使政府職能的機構發揮統攬全局及協調各方面的作用，改變傳統行政體制下科技管理混亂、不利于企業創新的現象。在制度化法律法規建設方面，首先應加強知識產權保護力度。知識產權保護是構建國家創新體系的重要環節，我們應該抓緊制定并實施國家知識產權戰略，從知識產權的創造、管理、保護、運用等各個方面采取措施，支持形成一批對經濟社會發展具有重大帶動作用的核心技術和關鍵技術裝備的自主知識產權，形成一批擁有自主知識產權和知名品牌、國際競爭力較強的優勢產業。完善知識產權法律法規體系和執法體制（包括行政執法的體制和司法的體制），從立法和司法、執法等法律環節確認，加強知識產權的綜合保護，提高侵權成本、降低維權成本，為鼓勵自主創新和維護權利人合法權益提供有力的法制保障。其次，完善風險投資和資本市場的制度安排，促進科技與資本的融合。盡快研究制定有關支持風險投資發展的稅收政策、引導基金政策以及證券、保險資金參與風險投資的政策等，為風險投資的發展提供良好的政策環境；根據不同類型、不同成長階段的創新型企業的不同特點和風險特性，結合新《公司法》和《證券法》制定相應的發行上市條件、發行審核標準、改革發審制度，加快中小企業板制度創新并盡早進行創業板試點，構建多層次的資本市場，不僅可以滿足不同類型、不同成長階段的創新型企業多樣化的融資需求，而且多層次資本市場中的公共股權資本市場可以為風險投資提供退出機制，促進風險投資不斷循環增值，為企業自主創新提供更多的資金支持。

（二）進一步完善鼓勵自主創新的稅收支持體系

稅收制度是影響企業自主創新能力提升和國際競爭力增強的重要因素，為改變我國現行稅收政策存在的不利于自主創新的現狀，應盡快調整和改進我國高新技術企業的稅收政策，積極推動生產型增值稅向消費型增值稅轉型；在企業所得稅方面，既要統一內外資企業所得稅，使本土科技型企業獲得公平的市場競爭環境，又要基于推動自主創新的戰略訴求，實施一定的稅收優惠政策，比如允許對科研活動使用的先進設備、專用裝置、房屋實行加速折舊，允許研發人員的工資可以全額稅前列支、對投資者投資于科技型中小企業的投資行為進行稅收優惠，根據投資額分別適用所得稅減免、資本利得稅免除以及資本損失減免和延遲納稅等優惠形式，以此降低投資風險，鼓勵向初創期企業的投資行為。此外，還應制定對風險投資的稅收優惠政策，對風險投資從高新技術企業所獲得的股權轉讓中的增值部分給予必要的稅收優惠，鼓勵民間資本參與風險投資，擴大風險投資的資金來源。

（三）增加財政科技投入，優化投入結構，提高財政資金使用效益

要逐步建立穩定增長的財政科技投入機制，確保財政科技投入的增長幅度高于國家財政經常性收入的增長幅度，為實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》和“十一五”（2006-2010年）科技發展規劃提供強有力的經費保障。同時，積極優化財政科技投入結構，合理配置科技資源。政府及其財政主要應該在企業不愿意進入，或者企業沒有能力的領域發揮作用，重點應該是加強科技基礎設施建設、支持公共技術平臺的建設、支持一些產學研聯合的開發體；發揮財政資金的引導作用，加強對風險投資發展的引導力度，設立國家風險投資引導資金，即“母基金”。國際經驗表明，在市場缺位的情況下，依靠政府財政建立“母基金”引導社會資本的做法行之有效。不但可以在風險投資的資金供給方面，以政府示范性引導資金拉動全社會各類資金投資設立風險投資機構，擴大風險投資的資金來源，增強國內風險投資機構的資金實力。還可以通過引導資金的影響，引導風險投資機構加大對種子期和初創期科技型中小企業（尤其是自主創新能力強的企業）的投資，以此提升我國企業的自主創新的能力。此外，還能改進政府資源配置機制，即政府科技資源的配置機制，以提高政府投資的效益。

（四）拓展政府采購政策的扶持功能

政府采購是以政府為主體，運用財政資金為滿足社會公共需要而進行的采購活動。政府采購具有典型的公共性特征和巨大的市場影響力，不僅是采購公共物品與服務的重要手段，還是一種有效的政策工具。政府采購在支持自主創新方面具有不可替代的作用。政府可以制訂政策，規定凡是涉及高新技術類產品的采購，一律優先優惠采購自主創新的產品；規定政府采購的某些產品技術含量中的自主創新成分必須達到一定的比例；政府與企業、科研機構建立合作與聯系，對于那些對促進經濟社會發展具有重要意義的自主創新產品實行政府采購；政府逐步改革傳統的課題基金預付制，實行創新成果政府采購制。