節能減排的稅收政策研究論文

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摘要:近年來,我國陸續出臺了30余項促進資源節約和環境保護的稅收政策,取得了顯著的效果。2009年,增值稅轉型的全面推開、燃油稅費改革等一系列措施對于促進節能減排也有著積極的作用。但節能減排任務任重而道遠,需要從總體上把握和完善促進節能減排的稅收政策體系,充分發揮稅收進行宏觀調控的重要經濟杠桿作用,實現經濟環境的可持續發展。

關鍵詞:節能減排;稅收制度;稅收政策

伴隨著經濟的快速發展,我國也付出了巨大的資源和環境代價,經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳,節能減排這個關系國計民生的問題已經受到中國政府的高度重視。“十一五”規劃綱要把節能減排和結構調整作為重要任務,提出了“十一五”期間單位GDP能耗降低20%、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標。目前,我國節能減排目標面臨的形勢依然嚴峻,2008年國際金融危機導致國際國內經濟形勢急劇變化,也給節能減排任務的完成提出了巨大挑戰。

一、稅收促進節能減排的理論依據

(一)外部性與稅收

外部性是指私人成本或收益與社會成本或收益的不一致,從而導致資源不能有效配置。簡而言之,某些個人或企業的經濟行為影響了其他人或企業,卻沒有承擔與之相應的成本或取得相應的報酬,就產生了外部性問題。外部性分為正外部性和負外部性。由于市場機制存在外部性的時候失靈,此時可以通過稅收手段對市場缺陷進行彌補,實現資源的優化配置:一方面,可以通過財政補貼或稅式支出的方式鼓勵有正外部效應的生產或行為,如節能減排項目投資、節能減排技術研究開發、資源綜合利用等;另一方面,對于資源浪費、環境破壞等具有負外部效應的生產或行為,可以通過征收“庇古稅”,使私人成本與社會成本趨于一致,從而有效抑制具有負外部效應的生產或行為。

(二)個人、企業行為與稅收

稅收政策引導微觀經濟主體行為主要是通過價格機制實現的。從需求角度來看,稅收政策通過改變不同資源能源、環保產品的相對價格,影響企業中間投入以及個人消費的需求結構。例如,通過提高資源使用成本,促使企業使用可再生資源、加大科研投入或是尋找替代資源。通過稅收優惠政策改變生產設備的購買使用成本,鼓勵企業加大對節能環保設備的投資。另外,通過使不同的消費品承擔不同的稅負,改變不同消費品的比較價格,引導綠色消費,進而影響消費品的供給。從供給角度來看,通過加速折舊、投資抵免等多種稅收優惠方式降低投資者以及生產投資者的資本使用成本,影響不同產業、不同產品的比較收益率,從而影響資本對不同產業及產品的偏好,引導投資流向節能減排產業和項目。此外,也可以通過制定一些限制、約束型的稅收政策,利用稅收收入效應,限制個人以及企業行為。

二、我國現行節能減排稅收政策基本分析

(一)稅收調節面過窄,力度不夠

首先,資源稅征稅范圍較窄,稅率偏低。資源稅是以自然資源為課稅對象征收的一種稅。目前,我國僅對包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦在內的6種礦產品以及鹽征收資源稅,而水資源、森林資源、草場資源等嚴重破壞或短缺的資源還沒有納入資源稅的征稅范圍。征稅范圍較窄以及較低的稅率使得很多資源被廉價甚至是無償使用,導致資源的過度浪費以及使用的低效。其次,現行消費稅沒有將不符合節能減排技術標準的高能耗產品、高污染產品全部納入征稅范圍,如對環境有害的鎳鎘電池、煤炭等。再次,增值稅、所得稅在促進資源綜合利用上的優惠力度不夠。目前,僅對可再生能源中的垃圾發電、風力發電、水力發電、變性乙醇燃料等予以支持,對國家鼓勵發展的太陽能、地熱能等可再生能源和節能、環保技術設備的開發推廣缺乏必要的稅收政策支持。

(二)促進節能減排的稅收優惠政策形式單一

目前,我國促進節能減排的稅收優惠大多采取低稅率、減免稅等直接優惠方式,而對投資抵免、加速折舊、延期納稅等間接優惠方式采用較少。雖然直接優惠方式簡單明了,但與納稅人經營活動關聯度小,容易使納稅人借虛假名義騙取稅收優惠,引導企業節能減排的效果有限。另外,我國現行的稅收政策主要采取“正向激勵”方式,即對采用先進技術、符合投資導向的企業予以稅收支持,但對技術水平低、污染量大的企業沒有進行有效的約束。因此,稅收優惠應堅持以直接減免為主轉向以間接引導為主的原則,著重增加投資抵免、再投資退稅等方面的規定,針對具體的科技開發活動或高新技術項目來適用優惠政策,而不是針對某一個企業或某一類產業。同時,堅持稅收激勵支持與約束限制相結合,對能耗高、污染大的行業企業和產品實行懲罰性的稅收政策。

(三)鼓勵節能減排的稅收優惠政策過于零散,缺乏系統化

當前,稅收政策促進節能減排的支持重點主要在以下四個方面:可再生能源開發利用、能源節約、資源節約和綜合利用、環境保護[1],稅種主要集中在增值稅、消費稅、資源稅、企業所得稅等幾個稅種。我國現行促進節能減排的稅收政策過于零散,相互之間的協調配合作用難以充分發揮,且缺乏環保稅、碳稅等專門針對節能減排的稅種,綠色稅制亟待完善。目前,我國在廢棄物處置階段還沒有相應的稅收,而是采取征收排污費的方式對排污者進行約束。另外,對節能減排技術創新與科技進步的優惠不足,這在一定程度上影響了企業自主創新的積極性,制約了我國節能減排技術和設備的研發和推廣,不利于節能減排稅收政策的實施效果。

三、促進節能減排的稅收政策建議

(一)完善現行稅收制度

1.完善資源稅制度。第一,擴大資源稅的征稅范圍,將那些亟需保護開發和利用的資源納入資源稅的征稅范圍。比如,不可再生資源或再生周期長、難度大的資源,包括耕地資源、灘涂資源、地熱資源等;我國較為稀缺或是供給不足、不宜大量消耗的資源,如水資源、森林資源、草場資源等[2]。第二,改進資源稅的計征方式,將現行的以銷售量或自用數量為計稅依據改為按產量計稅,促進資源利用率的提高。第三,提高資源稅的稅率水平。依據不同的資源類型和現行的稅收征管水平,采取不同的稅率。對于原油、天然氣、煤炭等較為稀缺,且開采、使用過程中污染較大的資源應大幅度提高其稅率;對于鹽應將其劃分為工業用鹽和普通食用鹽,工業用鹽從高適用稅率,普通食用鹽則應該適當調低其稅率;對于新增的資源應稅品中,耕地資源、灘涂資源、水資源、森林資源、草場資源等再生周期長或是稀缺的資源應適用較高稅率;而對于可再生資源和國家鼓勵的新型綠色資源則可以實行低稅率,如地熱資源。最后,稅率高低與回采率以及該地區環境質量指標相結合,促進資源合理開采。從長遠看,可考慮將現行其他資源性稅收如耕地占用稅、城鎮土地使用稅等并入資源稅,同時,將各類資源性收費也并入資源稅,如礦產資源管理費、林業補償費、水資源費等。

2.完善消費稅制度。第一,進一步擴大消費稅的征稅范圍,將資源消耗量大、環境污染嚴重的消費品或消費行為納入消費稅的征收范圍,如煤炭、天然氣、電力等能源產品以及鎳鎘電池等。第二,發揮消費稅的雙向調節作用,一方面對高污染、高能耗消費品以及不可再生或稀缺的資源性消費品適用高稅率,另一方面,對低污染產品或符合一定節能減排標準的產品實行減稅或者免稅優惠,如混合動力型車輛等。

3.調整車輛購置稅和車船使用稅政策。現行車輛購置稅和車船使用稅側重于數量噸位和固定稅額征收,而與其使用強度無關,不利于引導節能減排。可以從以下幾個方面進行調整:一是改革車船使用稅的計稅標準,對于不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度,實行差別征收;二是調整車輛購置稅的稅率結構,引導消費者購買低能耗、低污染汽車。對于以清潔能源為動力、符合節能減排標準的車輛,可實行按適當比例減征車輛購置稅的優惠。

(二)完善其他稅收優惠政策

1.增值稅。2009年1月1日起增值稅轉型改革全面推行,對于鼓勵企業購置清潔生產設備、加大環保設備的投資力度有著積極的作用。增值稅作為一種中性稅收,其環環相扣的特點決定其不宜采用過多的稅收優惠政策,促進節能減排的政策效果有限。借鑒國外支持資源綜合利用的稅收政策,對關鍵性的、節能效果異常顯著且價格等因素制約其推廣的重大節能設備和產品,國家在一定期限內實行一定的增值稅減免優惠;對個別節能效果非常顯著的產品,在一定期限內,可以實行增值稅即征即退措施[3]。如對企業生產包括太陽能產品在內的節能、環保產品實行增值稅減免優惠等。

2.企業所得稅。一是對于如太陽能、風能、氫氧能等可再生能源、替代能源開發活動以及節能減排產品的研發費用,可以提高其稅前列支比例;二是對于企業用于節能減排、高科技研發等方面的固定資產、機器設備,允許實行加速折舊;三是對于利用上年利潤進行節能減排再投資的企業,允許退還或部分退還這部分利潤所繳納的所得稅;四是對為生產節能減排產品服務的技術轉讓承包、技術咨詢等技術性服務收入給予所得稅減免優惠。

(三)適時開征新稅

目前,我國治理環境污染主要是采取對水污染收費,對超標排放污染物的企業征收排污費和生態環境污染費等。由于排污費的征收標準過低,且缺乏稅收的剛性和穩定性,對企業排污行為的約束不足。現階段我國開征獨立環境稅種的條件尚未成熟,可以先從現有的排污費征收范圍入手,將排污費中的污水、廢氣以及工業固體廢物收費改為征收水污染稅、空氣污染稅以及垃圾稅,之后再逐步擴大征收范圍,提高征收標準。通過排污費改稅,增強企業污染付費的剛性,提高征收效率和管理的規范性,有利于節能減排目標的實現。從長遠來看,應建立起控制污染物排放的稅收制度,開征一些新的稅種,如環境保護稅、碳稅等。

稅收政策作為宏觀調控的重要經濟杠桿,對于促進節能減排有著不可替代的作用。但僅靠稅收政策顯然是不夠的,還需要其他經濟手段以及法律、行政手段相配合。比如,完善財政轉移支付和政府采購制度,對經濟欠發達地區給予適當的補助;建立健全相關法律法規,盡快出臺《節約能源法》(修訂)和《循環經濟法》;建立并實施科學統一的節能減排統計指標體系、監測體系和考核體系等。

參考文獻:

[1]史耀斌.鼓勵節能減排的稅政改革大思路[J].中國投資,2007,(7).

[2]安體富,蔣震.促進節能減排的稅收政策:理論、問題與政策建議[J].學習與實踐,2008,(10).

[3]肖堅.促進節能減排的稅收政策思考[J].遼寧稅務高等專科學校學報,2007,(12).