淺談項目預(yù)算績效評價管理

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一、我國預(yù)算制度改革與發(fā)展趨勢

我國的預(yù)算制度建立于20世紀(jì)50年代中期，到20世紀(jì)90年代初，政府編制的預(yù)算為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。1998年12月15日，在全國財政工作會議上，李嵐清副總理提出了逐步建立公共財政基本框架的思路。公共財政基本框架下的預(yù)算改革要求在預(yù)算的組織形式上編制部門預(yù)算，在預(yù)算的編制方法上采用零基預(yù)算；2000年正式進(jìn)行部門預(yù)算改革，實行“一個部門一本預(yù)算”；2001年又推行部門預(yù)算，劃分為“基本支出”和“項目支出”；2003年再次完善預(yù)算編制體系，明確要求基本支出試用“定員、定額”預(yù)算，對項目支出按照輕重緩急的原則進(jìn)行排序；同時，項目預(yù)算試行建立項目庫。

因此，編制部門預(yù)算已成為預(yù)算制度改革的基本方向，其本質(zhì)特征就是改變原來按財政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。隨著部門預(yù)算改革的深入，某些深層次問題漸漸凸顯，如科學(xué)的定額體系尚未建立、財政調(diào)控功能受到諸多因素制約、缺乏有效的績效評價機制等,特別是缺乏有效的績效評價機制問題更為緊迫。

二、預(yù)算績效評價

（一）預(yù)算績效評價現(xiàn)狀

按照黨的十六屆三中全會關(guān)于“建立預(yù)算績效評價體系”的規(guī)定和要求及財政部的統(tǒng)一部署，從2001年開始起進(jìn)行預(yù)算績效評價的小規(guī)模試點，并取得了一定的成效。但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展與財政預(yù)算管理改革的需要，尚存在很多問題，歸納起來主要有：（1）有關(guān)績效評價的理論和實踐研究不足；（2）績效評價指標(biāo)體系尚未建立；（3）績效評價的規(guī)范化程度不足；（4）存在評價主體缺位現(xiàn)象。

（二）構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績效評價體系

開展預(yù)算績效評價是揭示部門預(yù)算資金管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的主要手段，同時也是深化預(yù)算體制改革、改善政府形象的需要。鑒于我國預(yù)算績效評價的現(xiàn)狀及其重要性，目前應(yīng)從四方面著手構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績效評價體系。

1、制度和組織體系。制度體系的構(gòu)建應(yīng)從預(yù)算資金的各個環(huán)節(jié)入手，從審批、撥付、使用到監(jiān)督管理層層把關(guān)，形成預(yù)算資金使用的科學(xué)運作程序，使預(yù)算資金的管理做到有章可循；組織體系包括具體明確預(yù)算績效評價的工作范圍,制定評價工作程序,確定評價結(jié)果的應(yīng)用等；

2、指標(biāo)體系。對預(yù)算資金績效進(jìn)行科學(xué)度量直接關(guān)系到績效評價的結(jié)果和評價目標(biāo)的實現(xiàn)程度；

3、標(biāo)準(zhǔn)體系。評價標(biāo)準(zhǔn)是評價預(yù)算資金績效優(yōu)劣的基本標(biāo)尺，它與評價指標(biāo)體系相匹配，對于每一指標(biāo)，都有其對應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)；

4、評價方法。評價方法的選擇涉及到指標(biāo)的權(quán)重確定，主要方法包括德爾菲法、AHP及主成分分析等方法。

同任何績效評價一樣，在上述四個方面中，預(yù)算績效評價的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在指標(biāo)體系的構(gòu)建上。只有構(gòu)建一套科學(xué)的評價指標(biāo)體系，才能準(zhǔn)確地度量出預(yù)算支出的實際效果。

因此，構(gòu)建科學(xué)的評價指標(biāo)體系是預(yù)算績效評價工作的核心和評價目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵。

三、項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建理論與方法

在當(dāng)前預(yù)算管理制度改革框架下，預(yù)算績效評價按其內(nèi)容分為基本支出預(yù)算績效評價和項目預(yù)算績效評價，本文主要探討項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。

（一）項目預(yù)算績效評價的概念

項目預(yù)算績效是一個綜合性的概念，反映公共部門項目預(yù)算支出經(jīng)濟性、效率性、效果性等方面的特征：

1、經(jīng)濟性。在評估某一系統(tǒng)的績效時，經(jīng)濟性指標(biāo)首先要回答的問題是“某系統(tǒng)在既定的時間內(nèi)，究竟花費了多少錢？是不是按照法定的程序花費金錢？”，它一般指系統(tǒng)投入到項目中的資源水準(zhǔn)。經(jīng)濟性指標(biāo)關(guān)心的是“投入”的項目，如何使投入的項目作最經(jīng)濟的利用。經(jīng)濟目標(biāo)并不關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)問題。

2、效率性。效率性要回答的首要問題是：“系統(tǒng)在既定的時間內(nèi)，預(yù)算投入究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果？”，效率性指標(biāo)通常包括：服務(wù)水準(zhǔn)的提供、活動的執(zhí)行、服務(wù)與產(chǎn)品的數(shù)量、每項服務(wù)的單位成本等。效率可以簡單地理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題。

3、效果性。效果性通常是指公共服務(wù)實現(xiàn)目的的程度，即公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量，它包括行為過程和行為結(jié)果兩個方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟性要求，過程是否合規(guī)和合理；就行為結(jié)果而言，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，行為的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)以及產(chǎn)生的中長期影響。效果關(guān)心的是：目標(biāo)或結(jié)果。

項目預(yù)算績效評價則是對公共部門預(yù)算支出在經(jīng)濟性、效率性、效果性等方面特征的綜合判定，它包括確定目標(biāo)、擬定評估指標(biāo)、選擇評估方法、安排適當(dāng)?shù)脑u估時間和評估步驟、得出評價結(jié)果等過程。

（二）項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系設(shè)計

1、項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系框架

績效評價指標(biāo)是通過各種手段將績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可操作性的具體指標(biāo)。預(yù)算支出系統(tǒng)公共服務(wù)的復(fù)雜性和多重性決定了其績效需要多個互相聯(lián)系的指標(biāo)所構(gòu)成的體系來衡量，由于不同的指標(biāo)反映了績效的某個側(cè)面，同時現(xiàn)代績效評價不僅要求對最終的產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行評價，更重要的是要對投入和轉(zhuǎn)換過程進(jìn)行評價，因此，績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計在整體上需要遵從一定的邏輯關(guān)系，如圖1所示。

項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的邏輯關(guān)系可以用“投入－產(chǎn)出－結(jié)果”鏈來分析：

（1）投入是指用來提供服務(wù)或產(chǎn)品的資源。投入過程結(jié)合產(chǎn)出和結(jié)果過程后，在分析三者內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上可設(shè)計經(jīng)濟性指標(biāo)。要講求經(jīng)濟性（遵從性），即以最低的成本獲得適當(dāng)質(zhì)量的資源，如機構(gòu)臃腫，違規(guī)采購，就缺乏經(jīng)濟性。

（2）轉(zhuǎn)換過程是進(jìn)行投入、獲得產(chǎn)出和結(jié)果的方式。從轉(zhuǎn)換方面看，要講求遵從性，一個良好的轉(zhuǎn)換過程至少有一套健全的規(guī)章制度，相應(yīng)的績效指標(biāo)是規(guī)章制度是否建立、健全，同時當(dāng)其他領(lǐng)域的指標(biāo)（特別是結(jié)果指標(biāo)）不能清晰地定義時，轉(zhuǎn)換過程的指標(biāo)往往可以有效地替代它們。

（3）產(chǎn)出指服務(wù)本身。從產(chǎn)出方面來看，要講求效率性，即在現(xiàn)有的資源條件下使產(chǎn)出最大，或在產(chǎn)出一定時力求使用的資源最少。衡量產(chǎn)出的績效指標(biāo)是效率性，即使每單位的投入量最小，或一定的成本下使產(chǎn)量最大。

（4）結(jié)果是指服務(wù)達(dá)到的目標(biāo)。支出系統(tǒng)的結(jié)果是指所提供的服務(wù)要滿足公眾在數(shù)量上和質(zhì)量上的要求，結(jié)果指標(biāo)通常由其職能目標(biāo)轉(zhuǎn)換而來，許多結(jié)果指標(biāo)的數(shù)值需要通過收集公眾的反映，進(jìn)行統(tǒng)計得到。

（5）經(jīng)濟性（遵從性）、效率性和效果性三者之間彼此相互關(guān)聯(lián)，缺一不可。項目預(yù)算的經(jīng)濟性（遵從性）是項目開展的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是項目管理有效機制的外在表現(xiàn)，效果性是項目管理活動最終目標(biāo)的反映。如果忽視項目的性能、質(zhì)量等效果因素而一味地去追求項目資金的節(jié)約、效率，則會導(dǎo)致項目預(yù)算偏離其最終目標(biāo)；而為了取得最終目標(biāo)卻不計成本、不惜任何代價、不考慮效率，將最終導(dǎo)致財政資源的浪費和不足。只有三管齊下，預(yù)算項目才可能用最低的成本、最少的資源投入、最高的效率，取得最好的效果。

（6）項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系可根據(jù)項目的“職能－目標(biāo)－產(chǎn)出－轉(zhuǎn)換－投入”邏輯順序逐層構(gòu)建。投入產(chǎn)出的逆過程構(gòu)成了一個“目的－手段”鏈，評價指標(biāo)體系是對“目標(biāo)－手段”鏈進(jìn)行科學(xué)分析，逐步進(jìn)行系統(tǒng)分解而建立的。需要強調(diào)的是，必須注意目標(biāo)一致性的問題，即：評價指標(biāo)與項目目標(biāo)的一致性表現(xiàn)在評價指標(biāo)的內(nèi)容正確真實地反映了目標(biāo)的實質(zhì)含義，能夠正確評價項目的績效，而且能引導(dǎo)項目向績效目標(biāo)方向發(fā)展，同時還表現(xiàn)在評價指標(biāo)的內(nèi)容是否反映了項目總目標(biāo)的整體性和各個側(cè)面。

（二）項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

對于具體的評價對象，構(gòu)建評價指標(biāo)體系時除遵循上述框架體系外，還應(yīng)遵循以下原則：1、相關(guān)性；2、重要性；3、科學(xué)性；4、系統(tǒng)優(yōu)化原則；5、通用可比性；6、實用性；7、目標(biāo)導(dǎo)向性；8、定性與定量相結(jié)合原則。

另外，由于項目預(yù)算支出范圍廣泛，不同領(lǐng)域的支出性質(zhì)不同，因此項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建還應(yīng)結(jié)合項目預(yù)算支出的不同性質(zhì)分別構(gòu)建評價指標(biāo)體系。

1、共性指標(biāo)——遵從性與效果性指標(biāo)。如資金使用規(guī)范率、資金到位率、資金目標(biāo)實現(xiàn)率等；

2、個性指標(biāo)——經(jīng)濟性和效率性指標(biāo)。不同性質(zhì)的項目預(yù)算支出，其經(jīng)濟性和效率性的重要程度也不同，相應(yīng)的成本效益表現(xiàn)和衡量也會不同；項目預(yù)算支出按性質(zhì)分為如下三類：①基本建設(shè)類項目；②行政事業(yè)類項目；③其他類項目，主要包括：用科技三項費用、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、政策性補貼、對外援助、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)等資金安排的項目。

四、項目預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)計實例

下面以長航血吸蟲病防治項目預(yù)算為例來具體說明項目預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)計的方法。

（一）按照“職能－目標(biāo)－產(chǎn)出－轉(zhuǎn)換－投入”邏輯順序，在明確長航血防工作的職能、目標(biāo)和工作內(nèi)容，并界定其項目類別（屬行政事業(yè)類項目）的基礎(chǔ)上，分析得出長航血防項目預(yù)算的特點：（1）項目的持續(xù)性；（2）項目投入既是最終投入，又是中間投入；（3）疫區(qū)涉水工作地綜合治理體現(xiàn)了血防項目的社會效益。

（二）分析血防項目的“投入－產(chǎn)出－結(jié)果”鏈，以“目的－手段”鏈為工具，結(jié)合血防項目的個性特點，構(gòu)建的血防項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系如表1所示。

表1血防項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

評價指標(biāo)說明

效果性血吸蟲病感染率血吸蟲病感染率=感染人數(shù)/疫區(qū)工作人數(shù)

收治率收治率=收治人數(shù)/感染人數(shù)

遵從性資金使用規(guī)范率資金規(guī)范率=1－違規(guī)資金額/項目預(yù)算資金額

效率性感染率每下降1%所需費用感染率每下降1%所需費用=血防資金比前期增加數(shù)（扣除一次性投入）/感染率比前期下降百分比

人均預(yù)防費用人均預(yù)防費用=預(yù)防費用/疫區(qū)職工人數(shù)（預(yù)防費用包括個體防護用品費、普查費、預(yù)防藥品定額儲備費、醫(yī)用耗材費）

人均治療費用人均治療費用=某類病人治療總費用/某類接受治療病人人數(shù)（按晚血病人、急感病人和慢性病人三類分別計算）

工作宣傳費用比例工作宣傳費用比例=開展血防工作和宣傳的費用/血防項目預(yù)算資金額

血防工作計劃完成率血防計劃完成率=完成分項血防計劃工作總項數(shù)/血防計劃工作總項數(shù)

血防任務(wù)完成質(zhì)量血防任務(wù)完成質(zhì)量=（血防知識普及率＋受檢率＋改水改廁達(dá)標(biāo)率＋防護用品配給率＋疫情及時上報率）/5

血防設(shè)備利用率主要血防設(shè)備工作小時數(shù)/(251×8)

疫區(qū)涉水工作地綜合治理率無重復(fù)感染和新感染人員的疫區(qū)涉水工作地數(shù)/疫區(qū)涉水工作地總數(shù)

疫區(qū)職工對血防工作的滿意度對血防工作滿意的被調(diào)查職工人數(shù)/被調(diào)查的職工總數(shù)

摘要：該文分析了我國預(yù)算績效評價的現(xiàn)狀，提出應(yīng)從經(jīng)濟性、遵從性、效率性、效果性四方面構(gòu)建預(yù)算績效評價體系，并結(jié)合“血吸蟲病防治項目預(yù)算績效評價研究”項目，重點對項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：項目預(yù)算；績效評價；評價指標(biāo)

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