稅收體系促進城市貧困群體就業論文

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編者按：本文主要從城市新弱勢群體的現狀；稅收政策與城市新弱勢群體就業關系；促進城市新弱勢群體就業稅收政策的著眼點；具體建議四個方面進行論述。其中，主要包括：就業環境不利于城市新弱勢群體就業、城市新弱勢群體自身素質不適應激烈的市場競爭、城市新弱勢群體失業有其自身的特殊性、高勞動成本經常被認為對這種狀況負有責任、稅收政策作為一個外生變量、稅收優惠政策也是重要手段、增大對教育培訓的支持、加大對企業的支持、對城市新弱勢群體自謀職業或自主創業給予支、建立針對農民工的稅收優惠政策等，具體材料請詳見。

內容提要:以市場為導向的經濟體制改革帶來了中國社會巨大的變化，平均每年8%的經濟增長速度取得了舉世公認的成就。但必須承認，在經濟發展的同時，也引發了如收入分配差距拉大，失業率上升等諸多問題，這已成為影響我國未來經濟持續發展和社會穩定的重要障礙。失業人員的增加，收入分配差距的拉大、不可避免地導致貧困人口的激增及對社會公平的思考。更為令人擔憂的是在城鎮，由于失業，大部分人陷入絕對貧困，兩極分化現象日益嚴重。種種跡象顯示，中國正在逐步形成個新的階層：城市新弱勢群體。

一、城市新弱勢群體的現狀

與一般老、弱、病、殘、婦女、兒童等弱勢群體不同，城市新弱勢群體是指那些由于職業技能差、文化水平低，雖然都在積極尋找工作，但很難找到合適的工作，即使就業也基本屬于臨時就業或彈性就業，就業質量低下，享受不到各種保險和有關福利待遇的人員。下崗失業人員與進城務工的農民是城市新弱勢群體的主要組成者。在數量上，他們已經超過城鎮登記失業人員，在生活水平上他們處于社會的最低點。如表1、表2所示。

就業環境不利于城市新弱勢群體就業。近兩年，我國勞動力市場呈現明顯供大于求的局面，就業彈性逐年下降。不但城市新弱勢群體需要工作崗位，每年的大中專畢業生也面臨就業難的局面。經濟模式的轉變是引起失業嚴重的主要原因。在經濟模式走向集約化發展道路的情況下，GDP每增長一個百分點只能拉動60萬～70萬個就業崗位。而過去在粗放型的經濟發展模式下，GDP每增長一個百分點，拉動就業可以達到200多萬人。加入WTO后我國企業面臨著結構性沖擊，受影響的行業、企業必將加大結構調整的力度，結構性失業人員的增加不可避免，進一步加大了勞動力市場非均衡狀態。

城市新弱勢群體自身素質不適應激烈的市場競爭。城市新弱勢群體的顯著特點是職業技能差、文化水平低，根據勞動和社會保障部的調查，下崗失業人員大專及以上的占到下崗失業人員總數的約7.9%，中專及高中的占到38.4%，初中及以下的占到53.7%；農民工情況更差，大專以上的只占到0.4%，中專及高中的占到11.3%，初中及以下的占到88.4%.這種情況使他們在就業方面往往面臨著種種勞動力市場障礙，如受歧視、缺乏接受培訓的機會、自身不能適應經濟的迅猛變革，以及伴隨貧困而來的各種不利因素，這些都阻礙了他們就業。

二、稅收政策與城市新弱勢群體就業關系

與一般性失業不同，城市新弱勢群體失業有其自身的特殊性，解決該問題，不能單靠勞動力市場的自發調節，需要政府和全社會的關心和支持。稅收作為政府宏觀調控的重要手段之一，起著二次分配的重要作用，很多政策與企業、個人的利益密切相關，通過積極發揮其杠桿作用，并與其他政策手段相配合，可以調動各方面的積極性，促進城市新弱勢群體就業。

現代失業理論通過以下幾個方面對失業原因進行了解釋：最低工資限制、工會集體談判、效率工資理論、隱含契約理論等，在解決該問題上，認為可以通過降低稅收負擔，從而降低勞動力成本，刺激廠商增加就業。（注：PierreM.Picard和EricToulemonde（2003）指出，失業許多年以來一直是歐洲的主要問題。高勞動成本經常被認為對這種狀況負有責任。因而許多政府被迫通過重塑稅制結構或減稅以降低勞動力成本。LutzAltenburg和MartinStraub（2002）也指出，在歐洲一個普通流行的觀念是高稅收負擔是高失業的主要原因，降低稅收負擔將帶來勞動力成本的下降，并刺激廠商增加勞動力需求。）而我國城市新弱勢群體就業困難、失業嚴重很大程度上是體制轉軌所必須付出的一種成本體現以及隱蔽性失業（注：隱蔽性失業是指勞動生產率等于或接近于零時的就業。西方發展經濟學家認為，隱蔽性失業在發展中國家城市部門和農村部門都存在，但以農村部門最為普遍。結構學派和新古典派在這里存在著分歧，根本原因在于沒有區分勞動者的邊際生產率和勞動時間的邊際生產率。隱蔽性失業是否存在，主要取決于工作日長度是否能夠改變。由此可見，如果工作日長度可以改變，以前需要N個工人所干工作，現在只需要M個工人M＜N），只要這M個工人增加有效工作時間，這與我國企業情況很類似，所以應該認為我國以前企業中存在著大量的隱蔽性失業。）的釋放。如胡鞍鋼（2004）認為，在轉軌中期（1992至今）國有集體企業等傳統部門被摧毀的崗位遠遠大于新興行業及私營個體經濟所能創造的就業崗位，造成嚴重的工人下崗失業問題。尤其是1996年后，由正規就業和非正規就業雙因素驅動的格局變為非正規就業單因素驅動，正規就業出現負增長，在一定程度上削弱甚至抵消了非正規就業所帶來的增幅，導致總體就業增長能力下降，甚至變為負增長。熊志軍（2004）認為，在計劃經濟體制下，國有企業長期實行的是低收入高就業政策，減少了社會就業的壓力，但實際上是將顯形失業隱性化，把社會失業人口轉到了企業，造成國有企業富余人員過多，勞動生產率低下，缺乏競爭力。隨著社會主義市場經濟體制逐步確立，以及對外開放的深化，國有企業賴以生存的軟預算約束（財政和信貸）不復存在，不進行減人增效國有企業就不能進入市場，就沒有競爭力。同時，在改革以前，城市化是以嚴格限制農村人口流入城市的制度安排為基礎的。市場化改革后，勞動力流動及勞動力供求的市場機制力量不斷增大，阻擋農村勞動力進入城市的隔離墻被打破，大批農民進入城市，加入城市工業化勞動力中。也就是說，在國有部門和鄉村存在著大量的隱蔽性失業，而現在所要解決的正是這部分隱蔽性失業釋放后所產生的社會、經濟問題。

稅收政策作為一個外生變量，要想解決城市新弱勢群體就業問題，必須引起內生變量如自謀職業或自主創業以及企業雇傭弱勢群體的積極性等增長，才能夠達到預期效果。另外，稅收政策的實施必須和其他政策相配合，尤其是財政政策，如果財政連基本的公共服務都不能保證，怎么可能滿足城市新弱勢群體這一特定類型人員的基本需求呢。ErkkiKoskela和RonnieSchob（1999）提出了一項很有新意的解決失業的稅改方案，從一定意義上講，可以為我所用。他們認為，通過對污染產品征稅所獲得的額外收入可以被用于替代勞動稅收，因而獲得雙重收益，一方面改進了環境質量；另一方面減輕了失業。

按照我國現有已經出臺的與城市新弱勢群體就業相關的優惠政策分類，大致可以分為以下10項：稅收減免政策、小額貸款政策、社保補貼政策、就業援助政策、主輔分離政策、就業服務政策、財政投入政策、社會保障政策、企業裁員政策、社區平臺政策。筆者根據政策效用發揮階段不同，將其歸納為三類，即事前、事中、事后政策，事前主要針對企業的政策，包括稅收減免政策、主輔分離政策、財政投入政策和企業裁員政策；事中主要針對個人自謀職業或自主創業的政策，包括稅收減免政策、小額貸款政策、社保補貼政策、就業援助政策、社會保障政策、社區平臺政策；事后主要針對實現就業后后續穩固政策，包括稅收減免政策和就業服務政策。可以看出，稅收政策在事前、事中、事后三個階段均發揮著積極的作用，是政府解決城市新弱勢群體就業的主要優惠措施之一。在國外，為解決就業問題，稅收優惠政策也是重要手段。（注：李勇和林勇（2003）在介紹西方發達國家解決困難群體就業經驗時指出，在美國和德國等國家，稅收減免是促進困難群體就業的一項重要措施，尤其是針對勞動密集型、吸納勞動能力較強的中小企業。如德國政府規定，小企業的最高免稅額可達到32500馬克。）所以，針對城市新弱勢群體實施適當的稅收優惠政策，是目前解決問題的關鍵措施之一。

三、促進城市新弱勢群體就業稅收政策的著眼點

為支持城市新弱勢群體就業，我國政府積極采取各種應對措施，這些措施的實施，取得了較好的效果，1998年至2004年6年間，國有企業下崗職工累計達2800多萬人，其中1890多萬人從第二產業轉到第三產業，（注：信長星《中國解決國有企業下崗職工問題的基本政策》，中國就業論壇2004.）實現了再就業。2004年第一季度，全國共有110萬下崗職工實現了再就業。但是，從這些政策中很難找到針對農民工的稅收優惠政策，對下崗失業人員的優惠、再就業培訓、優惠對象和范圍等方面也存在一定不足，亟需改進。具體建議如下：

（一）增大對教育培訓的支持

由于城市新弱勢群體自身的特殊性，如職業技能單一、文化教育水平低，尤其是下崗職工以前多在資本密集型行業里從業，（注：根據勞動和社會保障部勞動科學研究所1990年的一項統計，國有企業下崗的652萬人中，年齡在35歲以上的占到了總數的64%，初中及以下學歷的占到了53.7%，男性占到了55.4%，在下崗前從事的行業統計發現，工匠和其他相關行業工人占20.8%，工廠和機器操作與組裝工人占到了33%.）再就業過程往往是職業類型的轉變，從資本密集型行業向勞動密集型行業轉變，從第二產業向第三產業轉移，所以再就業過程一般要經過一定的崗前培訓過程。很多地區實行就業訓練中心計劃，通過就業訓練以達到提高勞動者職業技能的目的。2002年全國就業訓練中心經費來源總計為7.59億元，其中通過財政補助經費1.86億元，兩者缺口相差5.72億元，需要通過其他方式予以籌集。而且從地區分布情況看，東部地區經費遠遠大于下崗較為集中的中、西部地區，如廣東2002年就業訓練中心經費合計1.36億元，財政補助6056萬元，占經費來源的44.53%；遼寧僅407萬元，財政補助70萬元，占經費來源的17.12%.在上述情況下，探索新的培訓模式就顯得尤為必要。如上海市政府實行的政府購買培訓成果計劃，形成“政府政策引導，社會各方參與，培訓瞄準需求”的體系。上海的“政府購買培訓成果”主要有兩種類型：一是用人單位定向委托培訓機構的培訓項目，這類培訓項目經勞動和社會保障部門職業介紹機構確認后，納入政府培訓經費補貼范圍；二是職業介紹機構根據勞動力市場需求確定的培訓項目，這類項目通過就業培訓網絡進行公開、公平、公正的招投標后，確定中標培訓機構，由其實施培訓，培訓結束后，勞動和社會保障部門根據其培訓合格率和就業率予以不同的培訓經費補貼。這種有針對性的辦法，可以有效地將搜尋工作的城市新弱勢群體和企業的空缺匹配起來，提高培訓效果，節省經費開支。

從稅收政策角度講，為促進城市新弱勢群體就業，通過給予像上述這種新型培訓機構一定的稅收支持，鼓勵其發展，可以有效帶動培訓機構發展以及就業培訓的社會化、專業化和企業化進程，從而提高新弱勢群體的職業技能，這應作為稅收政策的著眼點之一。

（二）加大對企業的支持

1.促進國有大中型企業主輔分離，輔業改制興辦經濟實體。

國有大中型企業主輔分離，輔業改制興辦經濟實體可以為下崗失業人員提供新的就業機會。通過重組改制，有利于發揮國有企業潛力，提高資源的利用效率，有利于國有大企業內部的產權制度改革，有利于國有企業的結構優化，有利于正確處理改革發展穩定的關系，更有利于緩解就業壓力，解決下崗失業問題。但是，也應看到，主輔分離、輔業改制興辦的經濟實體雖然可以在一定程度上吸納原企業的一些資本，但作為一個新企業，要在激烈的市場競爭中生存，其成長過程會遇到各種各樣的問題，如企業經營管理理念、產品適應性、市場占有率等問題，又因為這類企業的創辦本身具有雙重社會效用。所以，在稅收政策上給予優惠是非常必要的。

2.支持中小企業發展。

勞動密集型產業多為中小企業，這些年我國新增就業崗位的80%是由這類企業提供的。中小企業已成為吸納就業的主力軍。小企業吸納就業數量巨大的原因在于，小企業單位投資容納的勞動力（就業容量）和單位產值使用勞動力（就業彈性）都明顯高于大型企業。按同樣的投資額計算，創辦工業小企業提供的就業崗位為工業大企業的5倍多；以同樣產值計算，小型工業企業使用的勞動力為大型工業企業的19倍多。而且，創辦小企業相對大企業對經濟資源的要求更少，對環境的適應性更強，因此，創辦速度快，小企業數量眾多，整體上提供社會的就業機會多。（注：莫榮《發展小企業促進就業》，中國就業論壇2004.）但是，中小企業的發展，面臨著眾多問題，如發展環境不寬松、技術支持體系不健全、融資難、成本高、企業內在發展動力機制不足、管理體制不順等。所以，從政策上給予支持是非常必要的。這在國外也是很普遍的。如美國、德國、日本、法國、加拿大、意大利等，均給予中小企業一定程度的稅收優惠，鼓勵其發展。

（三）對城市新弱勢群體自謀職業或自主創業給予支持，大力發展靈活就業

“靈活就業”是在勞動時間、收入報酬、工作場地、保險福利、勞動關系等一個或者幾個方面不同于建立在工業化和現代工廠制度基礎上的、傳統的主流就業方式的各種就業形式的總稱。目前，我國靈活就業的形式主要包括：一是國有大中型企業雇傭的臨時工、季節工、勞務工、承包工、派遣工、小時工等；二是通過“勞動組織”安置的就業者；三是政府出資雇用的靈活就業人員；四是自雇型就業者；五是在小型企業和微型企業就業的工資勞動者；六是獨立服務型就業；七是由“社產”、“居產”安置的人員。據資料顯示，我國國有企業下崗職工大部分進入了靈活就業的行列。在累計2550萬國有企業下崗職工中，除去約700萬退休人員，估計約有1500萬人在從事靈活就業。大量的進城務工的農民也從事著靈活就業。由于靈活就業多從事的是第三產業，據有關研究，我國改革開放20多年來勞動力就業結構發生了很大變化，在三次產業中就業份額也從1980年的13.1%上升到了2002年的28.6%，但是，我國三大產業就業結構還是很不協調，在1985年，第二產業的就業比重達到21.1%時，第三產業的就業比重僅為16.4%，距“錢納里標準”（注：美國著名經濟學家錢納里對101個國家1950～1970年間發展過程中勞動力配置數據的回歸分析認為，第二產業就業比重為20.6%～23.5%時，第三產業就業比重為30.4%～32.7%是比較合適的。）還相差很遠。與工業化國家相比，我國的差距更大，反映了我國第三產業發展嚴重滯后的現實，也說明我國第三產業吸收勞動力就業的功能沒有很好發揮出來。（注：夏杰長《大力發展服務業是解決“增長型失業”的有效途徑》，《經濟研究參考》2004年11期。）所以，通過一定的稅收政策給予第三產業以支持，從而帶動靈活就業或非正規就業形式的發展，一方面可以達到促進第三產業發展的目的，另一方面也可以有效地解決城市新弱勢群體就業問題。

（四）建立針對農民工的稅收優惠政策

農民工作為城市新弱勢群體的一個組成部分，在為城市創造大量財富的同時，面臨著很多就業障礙和歧視。我國經濟存在明顯的二元經濟現象，解決該問題的一個主要方式，是使鄉村經濟發展起來，而外出勞動力是帶動鄉村經濟發展的主要動力。給予他們一定的稅收優惠政策，尤其是給予吸納農民工的企業一定的優惠政策，可以有效地促進鄉村經濟的發展以及農民工就業。

四、具體建議

促進城市新弱勢群體就業是一項艱巨而復雜的工程，僅依靠稅收優惠政策力量太弱，稅收優惠政策應該作為一個助燃劑，起著引導和鼓勵的作用，同時與其他政策相互配合。結合上文分析，筆者就完善現行促進就業稅收優惠政策提出以下建議：

第一，給予就業培訓機構稅收優惠。加大對就業培訓的支持力度，對新興的企業化、社會化的就業培訓機構，根據其培訓新弱勢群體人數，以及經過培訓后，新弱勢群體就業比例給予不同程度的優惠措施。如就業培訓機構當月培訓新弱勢群體占學員總人數30%以上的，可以在當月減半征收營業稅、企業所得稅，如果經過培訓后，新弱勢群體就業率達到50%以上的，可以全額免征當月的營業稅、教育費附加、城市維護建設稅以及企業所得稅。對于專門為培訓新弱勢群體興建的培訓機構，可以免征其房產稅、土地增值稅等，以鼓勵其發展。

第二，擴大就業優惠的適用范圍。對于其他類型企業如制造企業、修理修配企業等，只要雇傭下崗失業人員人數達30%以上的，均可享受優惠政策。

第三，整合中小企業相關的優惠政策。側重對中小企業創業指導和支持，增加信息的透明度，使中小企業在創業和發展過程中對自己所享有的權益一目了然。當然，除了整合現行政策中關于中小企業政策外，還應出臺一些新的優惠政策，如將工業小規模納稅人的征收率從6%調低到4%，將商業小規模納稅人的征收率從4%調低到2%.還有如清理亂收費，實行“費改稅”。減輕中小企業的非稅額外負擔，對向中小企業提供信用擔保等機構給予營業稅優惠，對向中小企業發展基金提供捐贈的企業和個人實施所得稅優惠等。

第四，從實體法和程序法兩方面考慮。如對新弱勢群體自謀職業或自主創業的，應從其開始獲利年度（或開始超過免征額）之日起計算其減免期；對異地就業，予以大力鼓勵。

第五，對吸納農民工的企業予以優惠。對吸納農民工在企業員工總數60%以上的，可在2年內減免企業所得稅。

第六，開征環保稅等綠色稅收。環保稅的開征一方面可以減少污染，實現可持續發展；另一方面可以以其收入彌補因給予城市新弱勢群體優惠所減少的稅收收入。

第七，與相關政策緊密配合。積極配合財政、金融政策等，做到量力而行，盡最大能力促進弱勢群體就業，保證我國經濟持續、穩定發展。