區鄉管理新條例研討論文

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編者按：本文主要從對原有體制進行分析和探討；制定新的財政管理體制的基本原則；新體制的主要內容；主要成效四個方面進行論述。其中，主要包括：開展晉檔達標使實際收入與客觀稅源相脫節、鄉鎮（街道）截留區級收入的數額較大、資金支出不規范，鄉鎮職工干部工資不能及時發放、鄉鎮（街道）晉檔達標的資金分配失衡，使部分鄉鎮（街道）干部出現消極情緒、制定新體制的基本原則、對原有財政體制保留、調整和完善的內容、預算共編、賬戶統設、集中支付、采購統辦、減輕了鄉鎮的財政壓力、鄉鎮（街道）領導集中主要精力抓經濟發展和招商引資等，具體材料請詳見。

長春市雙陽區結合本區實際開展調查研究，對原有的區對鄉財政管理體制進行了深入細致的分析和研討，發現原有的區對鄉財政管理體制存在一些弊端，針對這一問題，雙陽區出臺了《進一步理順區對鄉管理體制的實施意見》，筆者就這個新體制的實施做如下探討。

一、對原有體制進行分析和探討

雙陽區原有的“核定基數，超收分成，減收不補，分灶吃飯”的區對鄉財政管理體制，是從1994年開始為適應分稅制財政管理體制而實行的。從1998年開始在年度計劃的基礎上，又設立了財政收入晉檔達標和達標獎。上述財政管理體制和獎勵機制在雙陽區經濟建設和社會事業發展中起了一定的作用，但是在運行中也出現了一些弊端和問題，主要表現在四個方面：

1.開展晉檔達標使實際收入與客觀稅源相脫節。區對鄉每年下達的年度收入計劃，是在前3年實際完成的平均數基礎上提高一定的比例制定出來的，和客觀存在的稅源基本接近。而晉檔達標的目標則是在年度計劃的基礎上人為加上去的，和客觀稅源嚴重脫節。各鄉鎮（街道）為了完成晉檔達標任務，千方百計想辦法增加入庫額，出現了虛列收入等違背預算法的現象。

2.鄉鎮（街道）截留區級收入的數額較大。部分鄉鎮（街道）為了鄉鎮本級的利益，采取“串稅種”、“混庫”等手段截留區級收入，截止2003年10月鄉鎮（街道）截留區級收入達1200萬元。不僅如此，各鄉鎮（街道）應上解的收入，也沒有按規定上解，影響了區財政整體計劃的完成。

3.資金支出不規范，鄉鎮職工干部工資不能及時發放。不能按區里規定的保工資、保穩定、保機關正常運轉的順序支付，有的鄉鎮（街道）把大量資金用于機關食堂、還債等支出，在超額完成財政收入計劃的情況下，還大量出現了拖欠鄉鎮機關事業單位干部職工工資的問題，到2003年10月末，全區13個鄉鎮<街道），其中有7個鄉鎮（街道）欠發鄉鎮干部及站辦所職工工資，欠發最多的達9個月。由于工資不能及時發放，影響了鄉鎮干部工作的積極性；

4.鄉鎮（街道）晉檔達標的資金分配失衡，使部分鄉鎮（街道）干部出現消極情緒。主要表現在，條件好的鄉鎮（街道）超額完成晉檔達標任務，每年得到超收分成較多；條件較差的鄉鎮（街道）完不成晉檔達標任務，超收分成得到較少，甚至受罰。在資金分配上也不盡合理，領導得的過多，一般干部得的過少，相差懸殊。上述存在的問題已嚴重影響了鄉鎮機關的正常運轉，甚至影響到鄉鎮職工干部的積極性，如不認真解決就會阻礙鄉鎮經濟和各項事業的發展。

二、制定新的財政管理體制的基本原則

（一）制定新體制的基本原則

1.堅持“鄉財區管鄉用”的原則，改革預算編制辦法，實行集中收付，強化收支管理，嚴格獎懲約束，加大監督力度，最大限度發揮財政資金的使用效益，努力實現財政自身的良性循環和長遠發展。

2.堅持“三權不變”的原則，即堅持預算編制和管理權、資金所有權和支配權、財務審批權不變的原則。

3.堅持加大對鄉級財政扶持力度的原則，堅持責、權、利相統一的原則。

4.堅持依法、依紀理財和用財的原則，堅持促進財力增強和經濟發展相結合的原則。

（二）對原有財政體制保留、調整和完善的內容

1.保留部分的內容。一是原有的財政體制保留了鄉級財政和鄉級金庫；二是保留了區鄉“分灶吃飯”的辦法；三是保留了鄉鎮（街道）會計核算中心的管理辦法。

2.調整部分的內容。一是對鄉級金庫的功能進行了調整，實行單一功能，只收不支。賬戶調整，對鄉鎮（街道）的預算內支出戶和預算外支出戶都由區財政在鄉鎮（街道）設置分戶。二是指標調整。對鄉鎮（街道）只下達年度收入計劃，不再給鄉鎮下達晉檔達標的指標。對獎懲辦法進行了調整。對政府采購進行了調整，將鄉鎮（街道）財政性資金采購部分，納入區政府采購中心統一采購。三是對干部管理權限進行了調整。鄉鎮（街道）財政所所長和預算會計由區財政局實行委派制。

3.完善部分的內容。一是實行了區鄉財政預算共編；二是對鄉鎮（街道）干部工資實行了區財政統發；三是對費改稅后的轉移支付資金和新增農業稅實行專戶管理；四是對預算外資金實行報賬制。

三、新體制的主要內容

新體制的主要內容概括為預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、人員委派。具體內容分六個方面：

（一）預算共編

把鄉級預算作為全區預算的有機組成部分，切實加強對鄉級預算編制的管理。在編制鄉級年度預算前，由區財政局下達鄉級預算編制的原則和具體指標。下達的具體指標，要遵循按照上級財政部門要求、依據現有稅源情況、適當考慮增長比例的原則確定。鄉級預算編制要充分體現支出順序，突出支出重點。街道預算編制完成后，由區財政局代區政府審批后實施；鄉鎮預算編制完成后，經區財政局審查同意，報鄉鎮人民代表大會批準實施。

（二）賬戶統設

各鄉鎮（街道）財政收入戶和支出戶分離。鄉級金庫改為單一功能，只收不支。區財政局在各鄉鎮（街道）設置一個預算內資金支出分戶，只支不收。預算外資金由區預算外資金管理局在鄉鎮（街道）會計核算中心設一個分戶，負責收支。

（三）集中支付

1.各鄉鎮（街道）預算內資金進入鄉級金庫的收入戶后，直接轉入區級國庫。

2.區鄉干部職工工資同步發放。鄉鎮（街道）干部職工工資和鄉鎮站辦所人員工資全部實行銀行，實現區鄉干部職工工資同步發放。每月鄉級收入進入區級國庫后，由區財政按照工資額度，經區工資統一發放辦公室劃轉到銀行，鄉鎮（街道）的干部職工憑工資存折到銀行領取工資。鄉鎮（街道）站辦所以單位名義統一辦一個工資存折，存折由鄉鎮（街道）會計核算中心管理，各站辦所人員到鄉鎮（街道）會計核算中心領取工資。待事業單位改革后，鄉鎮（街道）站辦所人員工資再由銀行到人頭。在預算年度內，區財政不能因為鄉鎮（街道）階段性財政短收影響干部職工工資發放，鄉鎮收入除去工資外，其余全部返回鄉鎮支配。

3.鄉鎮（街道）完成收入任務，不欠區財政往來的，超收地方留用部分全部返還給鄉鎮（街道）；欠區財政往來的，區財政扣留25%用于沖減往來，直到沖減完成為止；沖減后剩余75%返還給鄉鎮（街道）。

4.欠發工資的鄉鎮（街道），應將返還資金首先用于補發工資，全部補發完后，再用于其它支出。

5.對轉移支付資金和新增農業稅實行專戶管理。各鄉鎮（街道）轉移支付資金和新增農業稅統由鄉鎮（街道）財政所管理。要按照11項必保的要求，分科目設賬，實行專款專用。區財政將轉移支付資金和新增農業稅直接撥付鄉鎮（街道）會計核算中心，用款單位按實際需要提出用款計劃，經鄉鎮（街道）會計核算中心審核，報鄉鎮長（主任）簽字審批后撥付。

6.預算外資金管理實行報賬制。對各鄉鎮（街道）的預算外資金由區預算外資金管理局進行監督管理。按照“收支兩條線”的要求，鄉鎮（街道）站辦所收取的各項行政事業性收費，必須全部存入鄉鎮《街道）會計核算中心。應上繳區直主管部門的，由鄉鎮（街道）會計核算中心撥付。由鄉鎮（街道）使用部分，按規定比例扣繳財政分成后，用款單位提出計劃，經鄉鎮長（主任）簽批后，到鄉鎮（街道）會計核算中心報賬。

（四）采購統辦

對鄉鎮（街道）用預算內資金、預算外資金和從上級爭取來的財政性資金進行各種采購的，由鄉鎮（街道）提出采購計劃，報區政府采購中心審核，由區政府采購中心實行統一招標采購，資金直接撥付供應商。

（五）票據統管

對鄉鎮（街道）各種行政事業性收費和農業稅實行票款同行，以票管收。各鄉鎮（街道）的各項收費必須統一使用財政部門印制的票據，收取的農業稅必須使用地稅部門印制的票據，按票據發生額足額入庫，實現賬據一致，票款一致。

（六）人員委派

參照會計委派制的辦法，把鄉鎮（街道）財政所所長和預算會計的編制和人事關系劃入區財政局統管。在任免或委派時，由區財政局在征求鄉鎮（街道）黨委意見的基礎上做出決定。

四、主要成效

《雙陽區進一步理順區對鄉管理體制實施意見》運行兩個多月來，收到了明顯效果：

1.減輕了鄉鎮的財政壓力。新體制實施后，在全區工作總體布局上，充分考慮到鄉鎮（街道）工作難度，因此，在財稅工作上給鄉鎮（街道）黨委、政府相對減輕了壓力，今年全區財政計劃下達給鄉鎮的任務比去年計劃凈減少620萬元，減少了13.15%，比實際減少46.78%，減少的任務量全部加到區直計劃上，增加的總量，按可比口徑達到1332萬元，比去年增加9.3%.

2.鄉鎮（街道）領導集中主要精力抓經濟發展和招商引資。由于鄉鎮（街道）財稅工作壓力減輕，鄉鎮領導不再為鄉鎮職工干部開工資而奔波，使鄉鎮（街道）領導集中了主要精力抓全面、抓大事、抓鄉鎮（街道）的經濟發展，僅今年前兩個月各鄉鎮就引進一批大項目和新項目。

3.由于財政體制基本原則不變，資金支配權在鄉鎮，調動了鄉鎮工作積極性。新體制的運行，始終遵循“三權不變”的原則，即資金所有權、使用權、審批權不變，統一歸鄉鎮。只是把財稅收入資金劃撥的方式進行了調整，收入總量劃到區，由區留下鄉鎮的工資部分，其余資金仍劃回鄉鎮使用，對鄉里支配資金沒有任何影響，各鄉鎮都積極完成組織收入任務，截至2月份，鄉級收入超同期，因而極大地調動了鄉鎮的積極性。

4.鄉鎮干部職工工資得到按月及時發放，新體制從2004年實施兩個月來，收到了階段性效果，過去鄉鎮干部職工工資不能及時發放的老大難問題得到解決，到2月份，全區各鄉鎮（街道）干部職工兩個月的工資由銀行統一，實現了區鄉干部職工工資同步發放，各鄉鎮（街道）站辦所人員的工資也由區里統一發放，從而進一步解決鄉鎮公務員與站辦所人員工資不能同步發放的問題。

5.嚴格了支出管理，壓縮了鄉鎮彈性支出。新體制沒實行前，有些鄉鎮把開支用到機關食堂、小汽車、還債上，彈性支出大，機關后勤支出過多。新體制實施后，堅持了保基本工資的原則，在工資不能保證的前提下，其他錢不能亂支亂花，達到了節約彈性支出、保證工資同步發放的目的。

6.實行了會計委派制，加強了財務管理。新體制沒實施之前，由于鄉鎮財政所長、預算總會計編制在鄉鎮，人員歸鄉鎮黨委、政府管理和調動，在鄉鎮財務管理上不管對的還是錯的財政支出，財政所長和預算總會計只有聽鄉鎮領導的，不敢堅持原則，結果是“站得住的頂不住，頂得住的站不住”。新體制實施后，由于鄉鎮（街道）財政所長和預算會計干部人事關系納入區財政局，人員歸財政局委派，這樣，財政所長和預算會計腰桿硬了，敢于堅持原則，對于不符合財務規定的開支敢于抵制，敢于堅持原則，既不怕得罪人，又不怕丟飯碗，堅持原則無后顧之憂，因此，自新體制實施兩個月來，鄉鎮財務開支無違規違紀發生。過去鄉鎮（街道）挪用職工干部工資的現象非常普遍，今年一個鄉鎮也沒有出現挪用資金情況，使鄉鎮財務管理更加規范化、制度化。

7.調整分配范圍，使分配更加合理。按新體制要求重新制定2004年財稅工作目標責任制，對責任制內容做了修訂，分配范圍進行了調整，今年財稅工作任務不摘晉檔達標，超量部分不設定標準，區財政也不再參與超量分成，使過去實現達標的鄉鎮分成多，條件較差的鄉鎮分成少，分配上領導得的多，一般干部得的過少，苦樂不均的問題得以解決。由于新體制鄉鎮不搞晉檔達標獎勵，鄉鎮為達標而虛列收入現象將得到徹底杜絕，分配不公問題也迎刃而解。