稅收管理體制改革影響經濟論文

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[論文摘要]我國將要進行稅收管理體制改革的主要原因是，目前各地方政府違規減免稅的現象很普遍，以及地方主體稅種缺乏，進而導致地方政府過于依賴非稅收入。進行稅收管理體制改革將對我國地方政府招商引資的政策、地方政府收入來源，以及對地方稅收體系的建立、地方政府調節經濟的方式產生重要影響。

[論文關鍵詞]稅收管理體制地方政府地方稅收體系

一、我國稅收管理體制改革的背景分析

目前我國進行稅收管理體制改革，主要有以下兩個方面的背景因素。

(一)各地方政府違規減免稅的現象愈演愈烈

當前，各地為了吸引外資，不惜一切代價，紛紛給予外商各種優惠政策，特別是稅收優惠。按照我國現行的稅收管理體制，除中央政府有明確授權的以外，各級地方政府均無權制定稅收減免政策。然而現實情況是，地方政府為招商引資，越權制定了各種減免稅“土政策”，包括納稅前的減免優惠和納稅之后的稅收返還，即先征后返，在稅歉入庫之后，財政進行“退庫”，將稅款返還給企業。因為某些稅種是中央、地方共享稅種，地方如果擅自減免就等于變相剝奪了中央收人。國稅總局曾于2004年對開發區稅收優惠政策進行了大規模的檢查，發現在全國2527個開發區共查出1000多家企業存在區內注冊、區外經營問題，接近全部被查企業的一半。檢查中還發現了擴大稅收優惠適用范圍、提高優惠比例、延長優惠期限、違規減免稅收等問題。違規企業累計少繳稅款達4．3億元。稅務機關同時還清理出不符合稅法規定的地方違規涉稅文件88份。④國家稅務總局又公布了《關于開展減免稅政策落實情況調查活動的公告》，對稅務部門負責征收管理的各種減免稅進行調查。如此大規模的調查反映了國稅總局對當前減免稅問題的高度重視，這正是由于地方政府違規減免稅導致地方惡性競爭，已經嚴重阻礙資源的合理配置以及我國經濟的區域協調發展。

(二)地方主體稅種缺乏，導致地方政府過于依賴非稅收人

當前地方稅收體系中稅種雖多，但缺乏對地方財力具有決定性影響且長期穩定的稅種，稅源零暈分散，受制因素多，稅源潛力小。而且地方政府的稅收管理權限偏小，地方稅的立法權完令集中在中央，省級以下政府沒有地方稅的立法權，地方政府不能根據當地公共支出需要及本地區域特征開設稅種籌集收入，地方政府收人稅收依存度過小，地方稅收收入遠遠滿足不了地方財政支f“的需要，越來越依賴各種預算外收入以及舉債收入。以海為例，上海城市建設飛速發展，面貌¨新異，但建沒項目所需資金巨大，現有的財政預算收人只是杯水車薪。上海市政府在上世紀八、九}年代主要依靠國有土地資源收益、直接或間接舉債，以及通過政府信用帶動社會資金參與城市建設等方式，籌集巨額城市建設資金。從上世紀9o年代中期開始的十年時間里，上海通過土地批租，共籌措資金1000多億元人民幣。②土地資源是政府手里的巨大財富，因而成為了地方政府的主要收入來源。此外，舉債雖然是國外地方政府獲得收入的重要方式，但是由于我國禁止地方政府發行債券，各地方政府大量通過下屬投資公司發行企業債券，并為其提供擔保，以獲取資金用于城市建設。例如上海市市、區(縣)兩級政府各自成立了許多家政府性投資公司，作為其融資主體，如市政府有十大投資公司，各區(縣)政府都有2～5家不等的投資公司，一些公司根本沒有盈利，有些純粹就是借債公司，它們憑借其政府背景搞舉債投資，最終債務大部分都得由地方財政來負擔，從而為地方政府帶來較大的財政風險。

二、我國稅收管理體制改革對地方政府的影響

盡管各地有不同的地域特點，但稅收管理體制的改革將在以下四個方面對地方政府產生較大的影響。

(一)地方政府為招商引資所采取的政策將多元化

通過稅收管理體制改革，中央將加強對企業所得稅和增值稅等中央稅和共享稅的管理權，而地方主體稅種缺乏，對企業影響較小，因此，地方政府在引進外資時所能利用的有效稅收優惠政策將十分有限。而且，中央將逐漸減少地方性的稅收優惠政策，各地在稅收方面的地區性競爭因素將大大減弱。中央一度給予東部沿海地區較為優惠的稅收政策，使得該地區政策性優勢較為明顯，很大程度上促進了其招商引資的力度和成效。稅收管理體制改革后，為了保持地區競爭優勢，加快招商引資步伐，促進地方經濟的發展，各地需要改變過去過于倚仗稅收減免，政策單一，進而出現惡性稅收競爭的現象。地方政府將更多地從完善投資環境，對地方優勢產業提供政策扶持人手，不斷優化其產業結構，保持本地的競爭優勢。東部沿海地區為了保持其強勁的經濟增長和地區優勢，應由僅僅依靠稅收減免政策，轉變為憑借地方政府的雄厚財力，努力改善投資環境和政府服務水平，并且改變過去對所有外資企業盲目提供優惠的做法，建立專項基金，對符合當地產業發展方向的企業以及高科技和現代服務性企業給予扶持，以有效引進資金，促進產業調整，推動地區經濟發展。

(二)地方政府的收入來源將規范化

當前地方政府主要通過三個來源獲得收入，即稅收、國有資源收益和舉債。它們各有其特點：土地資源雖然能為政府帶來巨大財富，但是在土地使用權轉讓中，監督成本大，交易費用高，很難以公正透明的市場化方式進行交易，這樣會影響政府財源的規范性和政府形象。舉債是國外地方政府獲得收入的重要方式，特別是當籌集資金是用于造福子孫萬代的城市基礎建設項目時，符合效率和公平原則。但是，我國地方政府大量通過下屬投資公司發行企業債券籌集建設資金，由于這些企業和政府在責、權、利等關系的界定上十分模糊，當這些企業的債務融資出現了到期無法支付的情況時，會找出各種理由依賴政府來償還債務，從而導致其在債務資金的籌集和使用上缺乏硬約束，而政府則產生了巨大的債務風險。而稅收是以法律為依據，較為透明，具有可預見性，可以規范政府收入來源，體現公共財政原則。

在稅收管理體制改革以后，當地方主體稅種尚未建立時，土地資源收入仍將是地方政府的重要財源，政府只要優化本地投資環境，搞好基礎設施建設與公共服務，加大招商引資的力度，就可以推動不動產升值，獲得巨大財政收入。但從長遠來看，地方政府將利用增大的地方稅收管理權，根據公共支出的需要和區域特點開設新稅種，加快地方主體稅種的培育，以稅收形式籌集必要的資金用于公益事業、基礎設施和公共服務等，使稅收收入在政府收入中的比重增加，從而使政府獲得收入的方式更透明、更確定和更規范。

(三)地方政府將建立起以財產稅和行為稅為主體的稅收體系

從大多數成熟市場經濟國家來看，地方政府基本上都是以財產稅為主體稅種。因為財產課稅一方面具有稅源分布廣泛的區域性特征，便于地方政府嚴格監控稅源，提高征管效率；另一方面，財產稅收入的財政支出目標主要是提供地方公共品，極大地體現了負稅與收益的對等原則。房產稅是目前我國主要的財產稅，但各省市的房產稅占本級財政收入的比重還比較低。以上海為例，在2003年房地產相關稅收占上海市地方財政收入比重不到10％，而占比重較高的地方稅種是營業稅，占37％。但是在新一輪稅改中，隨著增值稅范圍的擴大，營業稅的征收范圍將縮小。而且中央提出了物業稅的改革思路，即將現存的具有財產稅性質的城市房地產稅、房產稅和城鎮土地使用稅合并成統一的物業稅，并且逐漸擴大其征稅范圍，恢復對城鎮居民自有自用住房的征稅，待條件成熟時將物業稅的征收范圍擴大到農村。可以預見，隨著城市建設與地方經濟的發展，縣鄉城鎮化步伐的加快，房地產業將不斷發展，這將為物業稅提供充足的稅源，使物業稅收入在地方財政收入中的比重大為提高，而且隨著不動產在個人財富中比重的增大，該稅的調節功能也將增強，這都使得物業稅將成為地方稅收體系中的主體稅種。

此外，在稅收管理體制改革以后，各地還可以開征符合地域特征，有利于地方經濟發展和增加財政收入的新稅種。筆者認為可以考慮開征環境稅和教育稅等行為稅。隨著經濟的逐漸發展，企業的規模和數量增長很快，尤其是一些制造業企業，規模大，污染也大，在對地方經濟做出較大貢獻時，也對城市面貌和人們的生活環境造成了嚴重負面影響，地方政府可按照“誰污染，誰繳稅”的原則，結合稅費改革，將現存的排污費、垃圾費等合并成規范的環境稅，對企業排放各種廢氣、廢水和固體廢物等污染行為征收較高的稅收，并將該收入專門用于城市環境的改善，這樣既矯正了企業的污染行為，又為城市環境建設籌集了大筆資金。另外，各地經濟的發展，需要居民基本素質的提高和高等教育人才數量的增加，除了引進外地高素質人才以外，還需要政府加大地方教育的投入。因此，可以將現存的一些分散的教育性收費，如教育費附加，合并為一個獨立的教育稅稅種，這樣就能以規范的方式為教育的發展籌集大量穩定可靠的資金。此外，許多發展中國家的地方政府都對各種形式的娛樂征稅，作為地方的重要財源，我們還可以根據地方實際情況積極研究開征娛樂稅等新型稅種，從而最終形成以財產稅和行為稅為主體的較為穩定的地方稅體系。

(四)地方政府調節經濟的方式將更符合市場經濟的原則

一直以來，地方主體稅種缺乏，地方政府稅收自主權有限，很難通過地方稅收政策對當地經濟進行調節，而主要是通過財政支出政策和其它行政命令直接干預經濟，極大地提高了市場交易成本，這樣不僅調節效果差，而且造成了很大的效率損失。稅收管理體制改革以后，地方政府可通過時地方主體稅種的培育和新稅種的開設，利用更為自主的地方稅收管理權，制定合理的地方稅收政策來對經濟進行調節，對資源進行合理配置，減少對企業和個人的直接行政干預，使政府和市場主體的關系規范化、法制化和穩定化，推動市場經濟的發展及地區經濟的良性增長。

當物業稅成為地方重要收入來源后，容易出現過于強調其財政功能而忽視調節功能的現象。物業稅將不僅僅是地方政府的重要收入來源，而且還是地方政府調節資源配置和收入分配的強有力的政策工具。通過對擁有房地產的居民征稅，可以對個人在不動產方面的行為做出符合效率原則的調節。近年來各地房地產市場發展迅速，價格高漲，地方政府通過物業稅這一強大的政策工具，除了可獲得長久不竭的財源以外，更重要的是可以對房地產價格進行影響，對房地產交易者的非理性行為進行控制和引導，最終促進房地產市場和整個地方經濟的健康發展。而且，隨著不動產規模的不斷擴大，大量個人可支配收入已轉化為不同類型的不動產，它在個人財富中的比重越來越大，對其征稅可成為調節個人收入分配的重要手段。此外，通過環境稅等行為稅可以對企業的行為進行矯正，以促進資源的合理配置。根據企業的生產量或排污量征收環境稅，使企業對社會環境損壞造成的外部成本內化成自己的成本，這樣，企業在做成本收益分析的時候就會考慮到污染的成本，從而做出符合資源配置效率的生產決策。