發展保稅區借鑒國外經驗論文

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摘要：某國的保稅制度起步較早，1897年就出現了保稅區的特許制度。20世紀50年代中期以來，某國經濟由戰后復興期進入高速增長期，對外貿易逐漸成為支撐某國經濟發展的重要支柱。1954年，某國現行的保稅制度基本成型，1992年又增設了綜合保稅區。設立保稅區是某國政府促進對外貿易，特別是轉口貿易和加工貿易發展的一項重要政策手段。同時，它在確保關稅的征收和維持對外交易秩序方面也發揮著一定的作用。盡管中日兩國保稅區具有諸多不同之處，發展階段也存在較大差異，但某國保稅區的發展歷程和經驗仍對我國具有一定的借鑒意義。

一、某國保稅區的建立及類型

(一)基本類型

某國保稅區分為指定保稅區和許可保稅區兩種基本類型。指定保稅區通常由某國各級政府設立，屬于城市公共設施。目前某國全境共有85處，主要是在臨港地區劃分一塊區域，在此區域內進行外國貨物的裝卸、搬運，以及海關報關所需的簡單改裝與分類，但不能進行改變貨物性質的復雜加工和制造，貨物存放時間不超過一個月。

許可保稅區通常是由私人企業向某國海關申請，得到批準后設立的，運營均為私有性質。主要有四種類型：一是保稅倉庫。保稅倉庫與指定保稅區功能基本相同，但區位不一定臨近港口，貨物存放時間可長達兩年。保稅倉庫數量眾多，目前某國共有5206家。二是保稅工廠。保稅工廠內可以對外國原材料進行保稅加工或制造，并出口國外。保稅工廠運營期限為兩年，但可依據情況申請延長，目前某國有326家。三是保稅展示場。保稅展示場內可進行外國貨物的保稅展覽及交易。目前，某國常年存在的保稅展示場僅有國立文化財機構九州國立博物館和長崎孔子廟中國歷代博物館兩家，根據需要，某國海關通常會每年不定期批準約20家。四是綜合保稅區。綜合保稅區功能較為齊全，包括以上所有保稅區的功能，可以進行外國貨物的藏置、加工、制造及展覽。目前某國僅有橫濱港國際流通中心、川崎物流中心、中部國際空港及愛媛國際物流樞紐四家。

(二)申請與監管

某國保稅區申請比較簡單，處理審核時間相對較短，如果條件符合，一般在一個月內即可獲得批復。指定保稅區由于屬于公共設施，申請需得到某國財務大臣的批準。許可保稅區則只需向所在地所屬的某國海關稅關申請，得到稅關長的批準即可。某國將全境分為九大稅關，每一稅關都具有批準保稅區申請的權力。

某國保稅區的監管實行收費制。申請保稅區的公司每月按面積大小向各稅關交納管理費，收費標準為每1000坪每月2.03萬日元(1坪＝3.30579平方米)。由于某國保稅區數量眾多，且分布相對分散，稅關監管人員無法對其進行日常監管。因此，保稅區的日常監管以各保稅區自行監管為主，稅關監管人員每年進行一兩次不定期抽查。如發現違反規定的行為會依據相關法律進行處罰，嚴重的甚至將被撤銷保稅區資格。

(三)法律保障

某國保稅區遵循先立法、后設區的原則，保稅區的法律經過了多年的演變與改進。1954年，某國制定《關稅法》，對之前針對保稅區實行的法律《借庫規則》、《保稅倉庫法》、《海關倉庫法》、《倉庫法》及《保稅工廠法》予以統一、修正。《關稅法》對某國海關管轄的各方面事宜均做出詳細的法律規定。其中，第37條、第42條、第56條、第62條第2款、第62條第8款分別對指定保稅區、保稅倉庫、保稅工廠、保稅展示場及綜合保稅區等不同類型的保稅區做出了不同的規定。

二、某國保稅區的發展現狀及未來趨勢

某國的保稅區基本集中在某國港口比較發達的東京灣及京阪神地區，其中橫濱稅關所轄區域是某國保稅區最集中的地方，在區域數量及面積兩方面均位列九大稅關之首，某國僅有的四個綜合保稅區，其中三個落戶于橫濱和神戶兩大稅關。這種集中客觀上更有利于保稅區發揮其自身功能。

(一)指定保稅區穩步增長

20世紀90年代，由于某國貿易立國戰略的大力實施，進出口貿易并未受到某國經濟低迷的影響，規模擴張迅速。加之某國《關稅法》明確規定，進出口貨物不論加工與否，在申請報關前都必須停留在保稅區內，這就從制度上保證了對臨近港口、可I臨時存放貨物的保稅區產生不斷增長的需求。順應市場要求，1996年以來，某國指定保稅區的數目及面積總體均呈現增長態勢。

(二)許可保稅區發展迥異

具體而言，保稅倉庫數量持續下降，面積浮動增長。某國保稅倉庫數量由1998年頂峰時的5585家減少到2009年的5206家，十一年間減少了379家。盡管數量持續下降，但保稅倉庫的面積則在2003年到達最低點后出現反彈，呈現上升勢頭，說明存留下來的保稅倉庫具有較強的競爭能力。保稅工廠數量呈現不斷萎縮的局面。1996年以來，某國保稅工廠的數量幾乎呈直線下降的趨勢，由1996年的701家直降到2009年的326家，數量削減了一半有余。盡管保稅工廠的面積縮減程度慢于數量，但也呈現持續下降的態勢。綜合保稅區發展相對特殊。設立十多年來，由于海關管理費用較高，批發商作用逐漸縮小，保稅作用日漸減弱，某國綜合保稅區數量增長緩慢，2007年以來一直保持在四家的水平。但從面積來看，綜合保稅區的面積始終保持不斷增長的態勢，具有一定的發展潛力。

(三)整體呈現持續下降趨勢

總體來看，盡管指定保稅區的數量及面積近幾年持續增長，但由于許可保稅區中保稅倉庫和保稅工廠數量及面積均下降較快，整體上導致某國保稅區近十年來呈現持續下降的趨勢。保稅區的總數量已由1998年高峰時的6287家下降到2009年的5621家，十一年間下降10.6％，保稅區的面積也由147.2平方公里下降到134.3平方公里，同期下降8.7％。

20世紀90年代，某國對外貿易由簡單加工出口階段轉型升級到具有自主知識產權的高新技術階段，“兩頭在外”的簡單來料加工業在某國逐步縮小，加工產業基本轉移到亞洲其他勞動力相對低廉、經濟發展相對落后的國家，對進行外國原材料貯藏和加工的保稅區的需求不斷降低，保稅倉庫和保稅工廠的數量及面積隨之減少。而關稅的不斷降低也成為某國保稅區功能削弱的原因之一。因此，某國保稅區近年來出現的數量、面積大幅縮減，以及功能逐漸減弱的一系列明顯變化，在宏觀上與某國經濟及外貿的發展趨勢基本趨同，也符合某國目前經貿發展的階段性特點。隨著某國經濟的不斷發展和關稅水平的持續降低，某國保稅區的功能將會繼續減弱，保稅區的數量和面積也將持續下降，但保稅功能不會完全消失。保稅區的數量和面積會逐步與某國經濟的發展水平和階段相適應，更有可能會在達到一定水平后維持均衡發展。

三、中日保稅區對比分析

1990年，從我國第一個保稅區上海外高橋保稅區設立開始，保稅體系在中國已走過了近二十年的時間。從定位模糊、功能單一的保稅區，經歷出口加工區、保稅物流園區，演進到目前定位相對明確、功能相對完善的保稅港區、綜合保稅區，我國保稅體系的完善和發展不斷攀上新臺階。截至2009年9月，我國已有保稅區15家，出口加工區60家，保稅物流園區9家，保稅港區13家及綜合保稅區7家。其中，保稅港區及綜合保稅區是2005年以來出現的新型保稅區，疊加了保稅區、出口加工區及保稅物流園區的功能，具有外國貨物貯藏、加工、制造、貿易、展示、中轉等多項功能，是目前國內功能最齊全，開放程度最高的保稅區，已成為各級地方政府爭先申請的熱門招牌。中日保稅區域發展有先有后，種類互有不同，兩者相異之處主要體現在以下方面：

首先，從立法規范方面看，某國保稅區先立法、后設區。1954年，某國制定《關稅法》，對不同種類的保稅區做出明確規定后，某國保稅區方才設立實施。中國則與之相反，盡管目前我國已設立多家不同種類的保稅區域，各保稅區域也相繼出臺了各自的管理辦法及暫行條例，如《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法》，或針對保稅區不同功能的管理辦法，如《保稅監管區域外匯管理辦法》，但仍未出臺一部具體指導保稅區域全局發展的法律，在立法方面存在一定缺失。

其次，從申請手續方面看，某國除指定保稅區需由財務大臣批準外，其余私有的許可保稅區只需向海關申請，得到關稅長的批準即可。滿足條件的，獲批時間上只需一個月左右。中國各類保稅區域均為國家所有，是各級地方政府的政務行為，通常由希望設立保稅區域的地方政府向海關總署提出申請，由海關總署會同國家發改委、商務部、財政部等十部委進行評估，合格后報國務院批準設立，前后往往需要一年左右甚至更長時間方可獲批。

第三，從監管方面看，由于某國每一保稅區面積很小，數量眾多，點狀分布，因此某國對保稅區的監管采取按面積收取管理費、自主管理與不定時抽查相結合的方式，對違反規定的保稅區根據《關稅法》予以處罰及撤銷。相對某國而言，中國保稅區域數量不多，多為較大的整體區域，海關總署、檢疫檢驗等機構通常分別在保稅區域設立派出機構，集中進行監管。由于監管部門眾多，一方面存在監管效率低下的問題，另一方面，對保稅區出現的實際問題沒有統一的處理標準，存在監管盲區。

第四，從優惠政策方面看，某國保稅區均無優惠政策，運營資金也多以某國自有資金為主。中國的保稅區域在稅收、融資等多方面都設有諸多優惠政策，并且鼓勵外資投入，積極吸引跨國公司入駐保稅區域。

綜上可見，我國今后應可從以下三個方面著手，深入推進我國保稅區域的發展。

一是加快相關立法。現階段，我國保稅區缺乏整體發展規劃，現有的針對各種類型保稅區出臺的行政規章，存在缺乏銜接、難以操作等問題，解決突發問題的標準不一、依據不足，特別是很多東部沿海城市保稅區的設立存在功能重疊嚴重、內部競爭激烈等問題，需要從法律層面加以明確、規范發展。加快立法已是重中之重。

二是完善行政監管。宏觀層面，我國保稅區隸屬海關總署，統稱海關特殊監管區域，但運營中其他部委也參與監管，導致監管效率低下，存在監管盲區。而在微觀層面，各類型保稅區由所在地地方政府管理，園區管委會作為地方政府的派出機構，代表地方政府管理園區的行政事務，屬于地方政府行為，這在客觀上決定了區內行政管理的復雜性，也導致管理機構的管理權威較低。保稅區完善監管已成當務之急。

三是戰略實施轉移。現階段發展強勢的保稅港區和綜合保稅區大多分布在我國的東南沿海地區，當初設區主要目的是為了發展國際中轉業務，但目前各港口國際中轉業務發展較慢，實際主要發揮其“兩頭在外”的加工功能。近年來，產業轉型升級方興未艾，科技創新已成為我國東南沿海地區發展的新動力，簡單的來料加工工業將逐漸退出發展舞臺，加工貿易正在逐步向中西部地區轉移，保稅區域的歷史使命正在發生歷史性的變化。因此，今后保稅區域的設立也應順應我國對外貿易的發展形勢，統籌考慮中西部內陸地區的戰略布局，向中西部及邊境地區推移，可考慮中部長江沿岸的中心城市及西部沿邊地區，如已經在重慶建立的兩路寸灘保稅港區，既可以發揮保稅區域促進加工貿易的功能，又有利于利用保稅港區及綜合保稅區的輻射帶動效應，帶動周邊經濟的發展。