實施能源節約經濟稅收調節作用論文

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摘要：本文從財稅政策與能源節約的關系出發，闡述了政府財稅政策在能源節約領域的作用邊界和范圍，結合遼寧能源利用現狀及存在的問題，有針對性地提出了財政稅收政策在遼寧當前的能源節約戰略中可采取的主要措施。

關鍵詞：能源節約；財政政策；稅收政策

一、財稅政策是政府能源節約管理和調控中最靈活、最有效和重要的政策措施

（一）政府在能源節約中的主導作用

市場和政府是兩個最主要的資源配置主體，依據現代經濟學理論，在資源配置過程中，市場配置資源具有經濟效率高的優勢。所以，在資源配置過程中，應主要發揮市場機制的作用。就能源節約方面來看，以煤炭、原油、電力、新能源等為代表的各種能源具有商品的屬性，以市場定價為目標的能源價格改革，如煤價放開、油價與國際接軌和新建電廠還本付息定價等，對促進市場競爭、改善企業經營和抑制能源需求增長產生了積極作用。市場競爭促使企業自覺節能，特別是那些能耗占成本比重較高的企業大都積極采用節能新技術，加強節能管理，降低消耗，降低生產成本，提高效益和效率，以增強競爭能力。但是，能源節約具有公共事務的性質，市場機制的作用很有限，常常存在“市場失靈”現象，表現在：市場價格不能反映長遠利益；投資者偏向能源開發項目，不愿投資于節能技術的開發利用；能源生產利用的環境成本未計入能源價格；消費者缺乏能源節約信息和技巧；政府不合理的財稅政策和管制政策妨礙能源節約潛力的充分發揮等。因此，從“市場失靈”的角度看，有必要大力加強政府在節能工作中的地位和作用。據世界銀行研究，市場力量對實現能源節約潛力的貢獻率只有20%，市場經濟國家的實踐也表明，對于能源節約，政府必須起主導作用。

（二）政府與市場在能源節約領域的作用范圍和邊界

依據現代經濟學理論，在資源配置過程中，應主要發揮市場機制的作用，政府調節應在以市場調節為基礎的條件下，在市場失靈領域進行調解。由于市場機制、價格機制和競爭機制的存在，市場可以通過“無形的手”，自發地調節自身的資金流向，使資源發揮近似帕累托效率。而在能源產品的生產過程中，政府如果單純依靠自身的行政力量提供，由于尋租現象的存在，有些時候不但效率低下，甚至無法提供產品，影響政策的順利實施。因此，應注意發揮市場在能源節約中的地位。

政府在能源節約中的作用，重點應放在“市場失靈”和“信息不對稱”的市場缺陷上來。在限制高能耗產品的同時，鼓勵節能產品的技術研究和開發。具體來說：（1）限制高能耗產品，制定和實施最低能效標準，將高耗能產品從市場上淘汰，引導用能產品提高能效，彌補“市場”不足。（2）研究制定適應市場經濟要求的節能激勵政策；研究制定抑制資源過度消費、有利于企業開展節能的稅收及稅負轉移政策；研究制定公共財政支持政策；對能源消耗高、污染重的產品和設備課以重稅，強制實施高能耗產品淘汰的政策，建立基于市場的節能信息傳播機制、能源管理技術服務，以克服節能新技術、新產品推廣中的市場障礙等。

（三）財稅政策在政府可以選擇的調控政策工具中居于重要地位

政府在能源節約中可以采取一系列經濟、法律以及必要的行政手段來對此進行干預和調控，而財稅政策將是政府能源節約管理和調控中最靈活、最有效和重要的政策措施。節能技術的研究開發，既是一項基礎性研究，也是應用性的科技推廣活動。同時存在著初始投資大，即期經濟效益不確定和社會效益的長期性，使得節能技術研究開發方面的投資存在一定的風險性，因此，需要政府靈活運用財稅政策，對節能技術研究開發提供必要的、適當的政策優惠與扶持。財稅政策作為經濟、法律和必要的行政手段，其本身也是一個復雜、綜合的體系。其中有稅收減免、政府投入、政府采購、科研資助、開征能源稅等。這些政策措施從不同側面對節約能源、促進能源使用效率的提高產生作用。

二、遼寧省能源利用現狀分析

2003年，東北地區等老工業基地振興國策出臺以來，遼寧省的經濟增長出現了良好的上升態勢。與此同時，經濟發展與能源約束的矛盾也日益凸現。遼寧作為在工業化初期建設起來的以基礎原材料工業為主的重工業基地，能源的消耗增長遠遠比能源生產速度快。從1970年以后，遼寧能源生產就開始停滯不前，而能源消費卻迅速增長，能源消費總量遠遠高于全國平均水平。據有關資料顯示，遼寧年能源消費量占全國的8％，其中工業用能比例高達75％。根據遼寧省的產業政策，在今后相當長的一段時期內，冶金、有色金屬、石油化工、煤電等以基礎原材料為主體的工業仍是遼寧省經濟發展的支柱產業，能源消耗量依然較大。同時隨著生活水平的提高，消費結構的升級，建筑和生活用能也大幅度上升，能源消費將進一步增加。而目前遼寧的能源狀況并不樂觀，表現在：

（一）能源約束矛盾突出

1.全社會用電需求長勢強勁

遼寧是東北地區用電量最大的。從遼寧的電力供應狀況看，雖然基本上可以滿足需求，但是電源結構不合理和總量偏緊問題仍比較突出。近些年來，全省基本沒有新的大型電源項目投產，現有裝機挖潛空間越來越小，調節能力嚴重不足。事實上，無論從電力工業產值還是從發電設備容量、發電量來看，遼寧都曾位于全國各省區的前列，中國第一臺2.5萬千瓦、5萬千瓦、10萬千瓦、15萬千瓦、80萬千瓦機組都首現遼寧。即便如此，遼寧仍遭遇電源結構不合理和總量偏緊局面。初步預測，至2010年，全省年均用電增長速度為7%以上。

2.作為一次能源的煤炭緊缺

遼寧省曾是我國重要煤炭工業生產基地之一，“一五”期間，建設了海州露天礦、五龍立井和興隆立井等重點工程項目，同時恢復和改造了撫順、阜新、本溪、北票等4個老礦區。從“二五”開始先后新建了鐵法、沈陽、南票等幾個新礦區。但是作為一次性的基礎能源來說，遼寧煤炭資源因多年的開采而開始走向枯竭狀態。有關資料顯示，遼寧全省煤炭現有地質儲量55.52億噸，可采儲量只有24.83億噸。如今，本溪、北票煤礦已整體破產，阜新、南票煤礦的部分礦井已經關閉，撫順礦務局由于煤炭資源已近枯竭及“保城限采”政策的執行，年原煤產量已由過去1000多萬噸減少到目前的600萬噸左右，所剩兩礦分別僅能維持開采到2016年和2025年。目前，遼寧標準煤的需求缺口一直在6000—7000萬噸，每年需從外省調入原煤7000萬噸。全省發電用煤（電煤）缺口達50%左右，大多數電廠的儲煤率都在安全警戒線以下。預計到2010年，全省煤炭消費量將達到1.5億噸，省外凈調入量1億噸左右。能源需求的快速增長對遼寧能源資源的可供量、承載能力以及能源安全提出嚴峻挑戰。

3.原油對外依存度高

遼寧省是石油消耗的大省。2004年全省消耗原油5216萬噸，遼河油田生產僅為1283萬噸，缺口3933萬噸。2005年全省消耗5410萬噸，省內生產僅為1260萬噸，缺口4150萬噸。目前，每年從外省調入及國外進口大量原油。2004年進口原油659萬噸，省外調入3239萬噸；2005年進口原油773萬噸，省外調入3565萬噸。可見，遼寧的原油對外依存度非常高。

4.可開采的能源已經達到最大限度

目前，遼寧已探明一次性能源儲量人均能源占有量161噸，為全國人均的1/4。探明的能源資源的動用率平均超過65％，水電資源開采率甚至達到85％，基本不具備再建設中型以上水電站條件。礦產資源原來排在全國第一位，現已開始逐漸萎縮。

三、遼寧能源節約中可采取的財稅策略

（一）運用財政政策，促進遼寧能源節約

從遼寧的實際看，節能設備投資少，資金和能源節約任務不匹配，是長期以來遼寧能源節約工作面臨的一個主要問題。目前除省級財政有少量的節能資金安排外，各市、縣政府在財稅政策支持方面幾乎處于空白。由于缺乏政府投資的有效支持，能源節約技術改造主要由企業承擔。能源節約技術是一項新興的技術，市場不確定性較大；節能設備一般造價比較高，需要充足資金購置。企業作為節能投資的主體，投資能力較弱，也缺乏有效的融資途徑，大量節能技改項目難以及時實施，很多好的節能新技術、新工藝、新產品難以得到推廣和普及。因此，需要政府加大扶持力度。

1.制定鼓勵企業節能的財政支持制度

財政支持是世界眾多國家或地區用于促進節能事業發展的一項重要政策手段。針對遼寧的實際情況，可以考慮加大各級政府對節能的預算撥款，保證節能預算資金的穩定增長。特別應在財政預算中大幅度增加“資源節約與綜合利用”專項經費，并專列預算科目。該項經費重點支持的領域應包括：能源節約綜合利用方面的重大課題研究，支持能源節約重點行動計劃和重大示范工程，加大對能源節約標準、規范制定的支持力度，支持企業對能源節約重大技術的開發、示范，引導能源節約先進實用技術、工藝和設備的推廣。

2.對能源節約項目和能源節約產品貸款給予一定的財政貼息

為了進一步推動企業節能技術項目、節能產品的研究和應用，加快遼寧能源節約步伐，各級地方政府可以選擇一些能源節約項目、能源節約重點產品，通過專項貼息貸款方式予以支持，加大利用信貸資金支持能源節約的力度。對于遼寧制造業基地生產節能產品出口的企業，可按出口收入給予一定的出口貼息，從而達到“四兩撥千斤”的功效。

3.設立遼寧能源節約投資基金，吸納社會資金促進能效提高

政府的財政資金畢竟有限，吸收社會資金，充分發揮財政資金的“杠桿”作用，也是市場經濟國家公共財政支持能源節約的做法?；谶|寧老工業基地節能的緊迫性和艱巨性，可以考慮設立能源節約投資基金，對能源節約項目進行支持。節能基金的資金來源主要包括政府的直接財政投資和民間資金，政府投入部分追求保值，不要求回報。節能投資基金可以對外直接投資，作為項目的資本金，也可以向企業提供擔保，為企業的節能投資融資進行擔保。

4.積極運用政府采購政策，擴大政府對節能產品采購范圍

政府采購，是政府財稅政策中政府可直接引導和調控節能行為的政策措施之一。1993年4月克林頓總統簽署總統令，規定聯邦機構的所有政府采購必須是有“能源之星”標志的產品，這不僅使“能源之星”標識制度獲得極大成功，也使之成為節能的全球基準。發達國家的經驗表明，在降低生產者風險和鼓勵高能效產品的生產與銷售方面，政府采購起重要作用。因而，遼寧在實施能源節約過程中，應充分發揮政府采購的作用。可以考慮將節能型技術和設備納入政府采購目標范圍，具體說來，可采取三項措施：一是政府采購更多地集中于那些能效高的產品，政府統一采購的安排中，可以適當向生產有利于能源節約的新產品或運用有利于能源節約的新工藝的廠商傾斜，這樣既可以鼓勵企業對節能型設備或技術的開發，又可在社會上產生示范效應，從而鼓勵、刺激其發展。二是由省政府做出相應規定，要求省、市、縣等各級國家機關、事業單位和團體組織在用財政性資金進行采購時，應當優先采購節能產品，逐步淘汰低能效產品。三是政府公布采購標準，引導企業向高標準邁進，從而促進全社會能效的提高。同時，建議組織實施節能自愿行動計劃，以促進能耗大戶大幅提高能效水平。

以上分析可以看出，財政手段有助于能源節約戰略的實施。遼寧作為耗能大省，與其他省市相比，節能工作更為艱巨，更需要政府的財政支持。然而，遼寧目前的財力狀況并不樂觀。遼寧作為計劃經濟時期上解中央財力最多的省份之一，改革后仍把計劃經濟時期的沉重負擔保留在新體制中，致使遼寧在經濟嚴重衰退的情況下毅然承擔著計劃經濟時期向中央財政上解財力的重負。特別是1994年實行分稅制財政體制改革后，為了大幅度提高中央財政占財政總量的比重，遼寧財政的上解負擔更加沉重，使省級政府的財政力不從心。實踐表明，政府對能源節約的引導作用，必須以一定的財力為前提。因而，為了相應增加遼寧的財力，建議國家應當給遼寧財政以一定的優惠政策，以增強省級政府的財力，從而使省級政府在能源節約戰略中發揮核心作用。

（二）運用稅收政策促進遼寧能源節約

1.降低企業能源投資成本，鼓勵企業加大節能投資的力度

遼寧是全國的重工業基地，在國家實施傾斜式工業化發展戰略前提下，遼寧形成了以石油化工、冶金、機械、電子等為主體，涵蓋工業行業40個大類、197個種類、607個小類的門類齊全的工業體系，近年來，遼寧工業在各產業部門中占有絕對優勢地位。與此同時，這些行業主要產品單位能耗非常高，因此，為企業創造節能的條件，降低企業能源投資成本，鼓勵這些行業加大節能投資，對于加快遼寧能源節約步伐意義重大。稅收政策上，可以考慮對積極節能者予以稅收優惠，刺激和引導生產者采用節能方式生產。

所得稅方面：允許企業在所得稅稅前利潤中按一定比例扣除以廢氣、廢渣和垃圾等為原料生產的產品所實現的利潤，同時，對企業用稅后利潤投資于上述項目的，給予適當退稅；對企業購置節能產品或設備，可按其投資額的15％從企業應納稅所得額中抵免，當年不足抵免的，可以用以后年度應納稅所得額延續抵免，最長不超過5年；對生產節能產品的企業給予必要的所得稅直接優惠，其中專門從事節能產品的企業，減半征收企業所得稅；對非專門從事此類節能產品生產的企業，就其生產經營節能產品取得的所得，減半征收企業所得稅；對生產節能產品的專用設備，可以實行加速折舊法計提折舊。

增值稅方面：對生產節能產品的企業，加強節能產品的認定與管理，依據節能的程度按不同的返稅率(17%,13%,11%,8%,6%,5%,0%)實行增值稅即征即退政策，減輕生產節能產品企業的稅收負擔。對企業購進消煙、除塵及污水處理等方面的環保設備允許抵扣增值稅進項稅額；對進口的環保設備、儀器及用于生產環保設備的材料、零部件等在進口環節給予一定的增值稅減免稅優惠。在目前遼寧仍作為增值稅轉型試點省份的情況下，建議將在遼寧部分行業實行的消費型增值稅推廣到高科技節能企業，使購入固定資產的價值在當年一次性扣除，從而可以提高企業對節能項目投資的積極性。

其他稅種方面：將土地使用權、已有建筑、廠房轉讓給生產節能產品的企業用于生產節能產品，可考慮免征營業稅。對建筑業根據所使用能源的數量實行從量累進定率稅制，鼓勵建筑企業使用耗能少的建筑材料，建設在實際使用中同樣節能的建筑。對符合一定標準的節能生產企業，可以考慮在城鎮土地使用稅、房產稅方面給予一定的減稅或免稅優惠。建議國家開征環境保護稅，將一些超過國家規定標準的高能耗產品納入征稅范圍，引導社會投資向節能型產品的生產轉移。

2.引導社會制定節能消費傾向的稅收政策

稅收對節能消費的調節主要通過消費品的價格來體現。按照供求與價格關系的理論，消費者支付的商品價格上升，會使消費者對該商品的需求量減少，并導致生產者相應減少生產量，市場將因政府課稅，引起商品供求變化形成新的市場供求均衡量。從引導社會節能消費傾向的角度考慮，可以采取以下稅收政策：

調整現行的消費稅政策。一是將目前尚未列入消費稅征收范圍不符合節能技術標準的高能耗產品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍；二是對使用風能、太陽能等再生性能源的企業采取負能源消費稅，即給予補貼；三是提高消費稅中對汽油和柴油征稅的稅率。四是比照對低污染排放值的小轎車、越野車和小客車減征30％消費稅的政策，對符合一定節能標準的節能產品，允許按照一定比例享受消費稅減征的優惠。

調整車輛購置稅、車船使用稅政策。一是對以清潔能源為動力，符合節能技術標準的車輛，可按適當比例給予減征車輛購置稅的優惠；二是改革車船使用稅的計稅標準，對不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度，實行差別征收。

開征燃油稅。國際經驗表明，推行汽車燃油稅是推動節油事業發展的成功舉措。開征燃油稅，對不同能耗的燃油或燃氣，規定不同的稅額予以征收，可以促使汽車生產廠家積極采納節油技術，使技術先進、耗油量少的車主導市場；有助于理性消費理念的形成，在燃油稅杠桿下會有更多的人購買和使用節能型、小排量汽車，改用柴油車，從而有效減少汽車對能源的大量消耗。對消耗不可再生能源的產品，要設立一些新的稅種，如環境污染稅、碳稅、能源消耗稅等，對耗能大戶由目前的實行單一的行政處罰手段變為實行經濟（稅收）調控與行政處罰相結合的組合政策措施，在抑制耗能大戶發展的同時，客觀上也是推動節能產業發展的另一個動力。

3.促進能源資源進行綜合開發的稅收政策

遼寧是我國歷史悠久、基礎雄厚的重工業基地，相當數量的城市屬于資源型城市，其中不乏以采煤、采油等為主的能源資源城市，如撫順、阜新、盤錦等。近年來，由于資源的約束和多年的過度開采，遼寧人均資源占有率不斷下降，能源資源的占有率也隨之降低。因此，對能源資源進行綜合開發，進而提升能源資源的利用效率尤為重要。在稅收政策上，可以考慮對利用煤矸石、煤泥發電，給予適當的增值稅方面的優惠措施；對于進行廢棄物資源化利用、油頁巖利用和煤矸石綜合利用的企業，減半征收企業所得稅，并對油頁巖綜合利用免征資源稅；對于國家需要重點保護或限制開采的能源資源，適當提高資源稅的稅額；改變資源稅的計量依據，由現在的按企業產量征收改為按劃分給企業的資源可采儲量征收，促使企業盡量提高資源的回采率，甚至可以采取從量定額征收與從價定率征收相結合的征稅辦法。

4.鼓勵節能領域科技創新的稅收政策

鼓勵節能新技術、新產品推廣是能源節約的重要渠道。遼寧具有非常好的生產要素條件：大量的科研人員、工程技術人員、科研院所及高等院校等，是國內許多地區所不具備的。結合遼寧省在裝備制造業、原材料工業等產業上的優勢，通過提高節能技術創新能力、開發節能新品種等政策，有助于推進遼寧節能事業的發展。為此，應加大對節能領域科技創新的支持力度。一是加大對節能設備和產品研發費用的扣除范圍。對各類型企業的節能研發費用，在初始年度，均可實行據遼寧列支。在后續年，只要投入比上年增長10%以上，可以按150%的比例扣除。二是放寬費用列支標準。允許企業在稅前列支一定比例（如3%—5%）的節能設備和產品研究與開發風險投資準備金。三是進一步擴大優惠政策的力度和覆蓋面。凡企業將未分配利潤轉為投資，用于研究開發節能產品和技術，這部分利潤應允許抵免企業所得稅。這樣做，既可以減輕企業負擔，緩解企業流動資金不足的局面，同時又能夠促進企業加大對節能技術創新的投入。四是對從事能源節約技術開發、轉讓業務以及與之相關的技術咨詢、技術服務業務取得的收人免征營業稅。

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