探討公共稅收模式我國財政支配優化研究論文

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關鍵詞：公共財政；中央財政；財政支出；結構優化

內容摘要：我國現存的財政支出結構與完善公共財政制度需要之間還有不小的差距，本文梳理回顧了我國“十一五”期間財政支出結構發生的積極變化，并結合我國經濟發展實踐，提出了我國財政支出結構進一步調整的方向和路徑選擇。十七大報告提出了“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”，這意味著我國公共財政體系的改革進程，由此前政府自身的制度建設開始向滿足公眾對基本公共服務的需求延伸。

順應時展的需要，黨的十七大又提出了要完善公共財政框架體系的任務，更加體現了財政的目的開始向公共性轉移，體現了面向平民納稅人的一種民主化財政的新起點。而要圍繞這一任務深化公共財政體制改革，財政支出結構的進一步調整和優化就成為其關鍵環節。公共財政是指市場經濟條件下，由國家來提供公共服務和公共產品的一種活動。它的核心是政府對社會財富的再分配，但與原來的財政制度相比，它更注重分配過程中的公共性、市場性和法制化。我國1998年開始進行公共財政建設和公共財政體制創新，經過十余年的發展，已基本形成了公共財政體制的雛形。

我國財政支出結構的積極變化

財政支出政策是國家宏觀調控的重要手段，“十一五”期間，按照建設公共財政體制的要求，以科學發展觀為指導，堅持以人為本，我國財政支出結構不斷調整，出現了以下幾方面的積極變化：

（一）財政保障范圍有進有退

一方面逐步減少非公共服務支出項，壓縮經濟建設費支出，嚴格控制并努力節約行政管理費等一般性開支；另一方面，著重保障政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能，重點加大“三農”、教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護等公共服務領域的投入。我國財政支出結構正在逐步突破傳統的、偏重于經濟建設的供給模式，向以公共服務和宏觀調控為主要內容的新模式轉換。

（二）財政支出的公共性、公益性特征日益明顯

2008年，中央財政用于“三農”的支出合計為5955.5億元，比上年實際增長37.9％；2009年，中央財政用于“三農”方面的支出達到7253億元，比2008年增長21.8%，主要用于增加對農民的補貼，大力支持農業生產，加快發展農村社會事業；2010年，中央財政用于“三農”方面的支出擬安排8183.4億元，比上年增加930.4億元，增長12.8%。同時，2009年中央財政教育支出1981.39億元，增長23.6%，保障教育優先發展；安排社會保障和就業支出3296.66億元，增長20.2%，重點支持完善社會保障體系、促進就業等；安排醫療衛生支出1277.14億元，增長49.5%，推進醫藥衛生體制改革、增強基層醫療衛生服務能力等民生支出增幅明顯高于財政支出平均增幅，表明國家收入分配重點逐漸向城鄉居民傾斜，財政在支持改善民生方面投入力度不斷加大，取得實質性進展。

（三）中央財政轉移支付力度加大

近年來我國財政收入連年大幅超收，為逐步解決中央與地方財權和事權不相匹配的問題，中央政府開始有意識的加大對地方的財政轉移支付力度。2008年，中央對地方稅收返還和轉移支付22990.76億元，增長26.8%，占地方財政總支出的比重為38%，其中中西部地區財政支出平均54.4%的資金來源于中央財政轉移支付。2009年，中央對地方稅收返還和轉移支付28621.3億元，較2008年增長了24.5%，地方財政支出的39.1%來源于中央財政轉移支付。2010年，中央政府進一步將中央財政稅收返還和轉移支付提高至30611億元，增長7%，為更好地實現地區基本公共服務均等化提供了有力的資金保障。

我國財政支出結構存在的問題

隨著社會主義市場經濟的發展，公共財政體制建設穩步推進、成效顯著，但也應該清醒的認識到，目前的財政支出結構與公共財政的要求還有諸多不適應之處。

中央財政支出規模不斷擴大，但公益性支出總量不足、結構不合理。2008年中央財政支出36319.92億元，增長22.8%；2009年，中央財政支出43901.14億元，增長24.1%。但在中央財政支出規模不斷擴大的同時，2009年中央財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化方面的民生支出合計7426.48億元，占16.9%；中央財政用于“三農”的支出合計7253.1億元，占16.5%。相比內地，人口不足800萬的香港，2008至2009財政年度預算中，教育、社保分別占特區政府開支的23.8%和17.6%。顯然，中央財政支出中公益性支出積累還很薄弱，總量依然不足，而且公益性支出在地區間、各項目間的分配也缺少科學合理的執行標準，重點項目不突出，財政支出分配的隨意性加大。

中央財政支出的透明度和公開性較差，缺少公眾監督。政府浪費是影響民生投入的一大因素，政府浪費的根源在于從預算的編制到執行基本由政府部門主導，它優先考慮部門需求和利益在所難免。審計部門的審計力度雖然逐年加大，但由于審計缺少嚴厲的問責制度相配合，相關違規乃至違法行為仍在不斷重復出現。加之現行制度下公眾無法介入監督，使得各級政府部門更加無所顧忌，公眾的利益就無法得到完整體現。

轉移支付制度不夠規范。目前我國轉移支付制度主要包括：稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付。這其中稅收返還所占比重較大，但稅收返還額度取決于地方經濟發展程度，因此更利于發達地區而不利于欠發達的中西部地區，不僅不利于均等化的實現，反而使兩者之間公共服務能力的差距更加擴大。我國的一般性轉移支付盡管有均等化的功能，但所占比重過低；專項轉移支付的比重雖然較高但透明度較差。

公共財政框架下我國財政支出結構優化的原則

在推動公共財政體制改革、完善公共財政體制建設的過程中，財政支出結構進一步調整和優化應掌握以下原則：

有法可依原則。公共財政框架下財政支出結構的優化，必須以法律制度為基礎，以程序合法為要求，以規范運作為準則，即要完善各項規章制度，做到有法可依。一是要依法編制年度預算，并強化預算執行和監督；二是要明確中央與地方的責權利關系，推進中央政府財政轉移支付制度建設，同時對地方在轉移支付的投向問題上進行合理的監督和規范。

統籌兼顧原則。統籌兼顧原則是指政府公共支出結構的安排，必須從全局出發，分清主次，適當照顧各個方面的需要，妥善安排和分配財力，以保證政府各項職能的實現和國民經濟的協調發展。同時安排公共支出時要做到統籌兼顧與突出重點相結合，應將資金力量集中于政府公共服務職能的實現和社會發展關鍵領域建設，避免出現資金平均分配的現象。

可持續發展的原則。要妥善處理好當前與長遠、經濟與社會、人與自然和諧發展的關系，科學有效地配置政府財力資源，促進經濟社會可持續發展。

公平性、均等化的原則。我國社會事業發展相對滯后，基礎比較薄弱，社會保障總體上覆蓋范圍較窄、標準較低，且農村人口所占比例高，地區間、城鄉間基本公共服務水平差距較大。要運用財政政策和財政分配手段，調節居民收入差距，調節城鄉之間、發達地區與落后地區之間公共產品和公共服務的受益水平，促進社會公平和城鄉、區域協調發展。

公共財政框架下我國財政支出結構調整與優化建議

為適應公共財政框架完善的要求，強化和提高政府社會公共服務職能，要積極發揮財政政策的調節和分配功能，對我國財政支出結構做進一步調整和優化。

（一）存量調整與增量調整相結合以實現結構優化

通過存量調整改變現有項目支出規模，對各項支出有保有壓，減少直至退出對一般性、競爭性領域的直接投入，嚴格控制并努力節約行政管理費等一般性開支，同時保證行政性工資、福利等個人收入增長；通過增量調整，利用未來財政收入的增量部分擴大財政保障范圍，以完善政府公共服務職能為目標，繼續加大對公共服務領域的投入，向社會主義新農村建設傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向中西部困難地區傾斜。

（二）調整目標上實現公共服務均等化的基本要求

逐步實現基本公共服務的均等化，已成為全面建設小康社會階段維護社會公平、促進社會和諧的重要內容。財政支出結構的調整中，應充分發揮政府的主導力量，調動全社會的積極性，建立健全公共服務體系，合理配置公共服務資源，公平分配公共產品和公共服務，使城鄉及不同地區、不同群體的人們享有大致相等的公共服務水平，以實現公共服務均等化的基本目標。

（三）探索建立保障和改善民生的長效機制

一方面，毫不動搖地堅持以經濟建設為中心，積極發揮財政政策的宏觀調控作用，并與貨幣、產業等政策協調配合，促進經濟保持平穩較快增長，努力增加財政收入，不斷加大對民生領域的投入。另一方面，社會事業的發展是一個系統性的工程，沒有相應的制度保障，增加的投入也難以有效發揮作用。要在加大財政投入力度、提高財政資金使用效益的同時，針對體制機制中存在的不適應、不符合科學發展觀的問題，著力支持改革創新，完善體制機制，建立健全民生保障的長效機制。

（四）繼續優化中央財政轉移支付結構

從我國目前政府間財政收支責任安排的情況來看，縣級基層政府承擔了主要的基本公共服務提供責任，但其掌握的財力資源卻十分有限，財權與事權嚴重不匹配。通過一系列財政轉移支付制度的調整，中央政府財政轉移支付力度有所加強，基層財政困難局面有所改善，但有些措施的規范性仍然不夠，專項轉移支付的比重依然偏高且透明度較差，一般性轉移支付又無法真正做到完全依據各地區社會、經濟和基本公共服務發展的歷史差距和客觀需求進行資金分配，再加上政府間財政關系制度安排缺乏總體布局，導致很多措施并沒有取得良好的預期成果。因此，中央政府應在明確中央與地方責權利的基礎上，明確中央財政轉移支付制度目標，科學系統地制定方案。

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