剖析財政革新的政府職能的改變途徑論文

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關鍵詞：地方政府；財政改革；職能轉變

摘要：財政改革不僅是我國地方政府職能轉變的重要內容，而且是推進各級地方政府職能轉變的現實途徑。對于我國經濟社會發展而言，地方政府職能轉變是非常急迫卻又極其復雜的任務，對改革路徑的選擇以及各項改革舉措的次序安排都必須慎重對待。財政問題是任何國家處理政治、經濟和社會事務過程中都無法回避的問題，政府機構的存在和政治權力的維系離不開財政資源的汲取、管理和運用。

財政對政府的活動范圍、管理權限及運行方式存在根本的制約關系，政府存在及其活動的每一個環節必定在財政上有所體現。因此，財政改革不僅是地方政府職能轉變的重要內容，更是進一步推動地方政府職能轉變的現實途徑。政府職能轉變是當前我國經濟、政治生活中一項重大的實踐命題。地方政府作為整個政府體系的重要組成部分，是推動經濟社會發展、提供公共服務、進行公共管理最直接的部門。因此，地方政府的職能轉變必然構成我國政府職能轉變的重要內容。

一

改革的現實進程以及國內外學者的研究成果充分表明，政府是當代中國經濟社會發展一個重要的內生性變量，只有分析這個變量對改革的性質、速度以及深度等產生的影響，才能夠深切把握當代中國改革的根本性質以及當前改革的關鍵問題。這意味著，必須在當代中國改革的整體進程中分析政府的作用范圍、管理權限、行為方式的變化及其影響，即改革進程中的政府職能轉變及其現實后果問題。在現代社會，即便是最大的政府，都不可能解決它所面臨的所有問題。社會公共事務的發生總是地域性的，人們在哪里發生聯系，在哪里產生公共性需求，就需要政府在哪里出現。

就當代中國改革進程而論，地方政府的重要作用體現在：首先，各級地方政府構成政府部門的主體，也是管理公共事務、提供公共物品最直接、更重要的政府部門。其次，從經濟發展來看，地方政府及其制度創新行為是中國經濟改革的最初動力和推動經濟發展的主要力量。最后，從社會服務來看，地方政府已經并將繼續承擔著更加廣闊而重要的社會公共管理和服務職能。

改革開放以來，我國進行過多次大規模的政府改革，各級地方政府職能轉變的力度、廣度和深度也在不斷加大，極大地推動了經濟社會發展。隨著社會主義市場經濟的深入推進以及社會主義和諧社會等發展戰略的提出，各級地方政府仍然需要進一步轉變職能、提高效率、規范行為。然而，我國各級地方政府職能轉變的實際進展還不盡如人意，甚至在某些領域舉步維艱，地方政府職能定位、管理權限以及行為方式轉變的滯后性及其負面作用正在日益顯現，嚴重制約著經濟社會的均衡持續發展以及社會主義和諧社會的建設。

二

地方政府職能轉變本身是個多層次的復雜問題，不僅要進行機構、人員的精簡與調配，而且包括確定職能范圍、調整管理權限、轉變管理方式等多個復雜領域。隨著市場經濟的發展及深入推進，社會對政府改革的呼聲越來越高，加之伴隨經濟迅速增長而來的三農問題、貧富懸殊、貪污腐敗以及就業、資源、生態等問題，對地方政府的治理模式提出更多的挑戰，要求地方政府高效、優質地提供更多的社會公共物品和服務。具體來講，社會主義市場經濟的發展、社會公共服務需求的急劇增長以及諸多復雜的社會公共問題的出現，必然要求政府與市場、國家與社會、中央與地方關系的規范化，要求對地方政府的職能范圍、管理權限、管理方式進行重大而深刻的調整。

第一，適應改革的不斷深化和制度創新的新形勢，吸收和借鑒成熟市場經濟國家的經驗，我國地方政府職能范圍主要應著眼于政府與市場、層級政府縱向間職能關系來確定。

在政府與市場的關系框架內，地方政府職能應由市場來定位，主要彌補市場在資源配置中存在的缺陷，對于市場能有效發揮作用的領域，政府一般不再介入。用市場經濟的觀點審視現在的地方政府職能，既有從幾十年的計劃經濟體制中繼承下來的地方政府職能“越位”，又有與市場經濟中地方政府應扮演的一般角色不相稱的地方政府職能“缺位”。因此，地方政府職能轉變的實質是重組地方政府與各微觀經濟主體的責權利結構，核心內容是調整和理順地方政府與市場的關系：一是要由以地方政府行政機制配置資源為主轉向主要由市場機制配置資源；二是由地方國有企業作為地方政府執行社會職能的延伸轉向由政府主要通過財政機制承擔社會職能，過去由企業承擔的職工義務教育、養老、就業與城市維護建設、修橋筑路、治安等職能及其相應的費用。

在層級政府縱向職能關系的框架內，通過法治化的方式明確界定中央與地方政府的職能范圍。從理論上講，地方政府間職能劃分應考慮受益范圍和規模收益兩個原則。按照受益范圍原則，越是高一級的政府提供的公共產品越具有全局性，受益范圍越大。因此，凡是受益范圍較大的公共產品，其相應的事權應歸屬上一級地方政府的職能范圍；相反，則應歸屬下一級地方政府的職能范圍。按照規模收益原則，越是高一級的政府，控制資源和管理資源的優勢就越大，其公共物品供給的規模收益就越大。

第二，地方政府職能范圍的轉變與調整，要求對各級政府之間的權力關系進行相應改革。在存在地方政府“越位”的領域，不僅應要求其退出由市場配置資源的經營性和競爭性領域，而且應該相應地削減其權力，嚴格約束地方政府的權力范圍；在存在地方政府“缺位”的領域，如義務教育、養老、職工就業與失業、城市維護建設、修橋筑路、治安等，不僅應要求地方政府有效承擔這些職能，而且應賦予其履行職能相應的事權、財權。因此，現階段地方政府職能范圍的重新確定，要求必須破除職能同質框架內的各級政府間的權力分割，根據層級政府的不同職能分配地方政府的管理權限。對于省級以下地方政府間的關系，應革除現實存在的上級主導制的弊端，本著先下級后上級的職能配置原則，增強下級政府的事權、財權，加強政府間權力配置的法治化、規范化約束，壓縮上級政府的自由裁量空間，減少其與下級政府爭利的行為。

第三，地方政府行為方式的規范與創新是實現職能轉變的重要方面。當前，各級地方政府行為方式的問題主要存在于兩個方面：一是過多地選擇行政命令、政府指導等政策工具來實現政府意圖，且程序繁雜、自由裁量空間過大，阻礙了政府職能轉變的順利進行；二是非制度化行為泛濫，尤其是預算外資金、制度外資金管理松散，亂收費、亂罰款和亂集資等“三亂”現象屢禁不止，且收費罰款缺乏規范的標準，甚至由具體執行人員個人掌握，彈性大、隨意性強，不僅加重了民眾負擔，敗壞了社會風氣，而且容易滋生腐敗現象。

當前，規范地方政府行為應主要著眼于兩點：首先，進一步完善行政審批制度改革。行政審批職能改革是地方政府行為轉變的重要突破口，許多地方政府對職能范圍調整的認知非常清楚，但一涉及審批權限則寸土必爭，“當仁不讓”，這主要是由于審批權限總是與行政權力和利益緊密相連。在傳統計劃經濟體制下，行政審批是非常普遍且有效的政府管理工具，但按照社會主義市場經濟體制的要求，很多事項已經不應再經過政府部門的審批，而應交由市場、社會中介組織承擔。有的審批事項只限制資格條件而無需進行指標額度控制，完全可改為核準登記制或備案制。有的審批權完全可以下放給下級政府部門行使，但很多部門仍以種種借口抱住不放。

三

地方政府職能轉變的路徑選擇，主要受制于其體制性約束條件。概要地講，地方政府職能轉變的路徑選擇受制于兩項約束條件：政治約束條件和經濟約束條件。所謂政治約束條件，即地方政府職能轉變的根本目的是為了實現其合法性，路徑的選擇不得損害其合法性訴求。所謂經濟約束條件，即地方政府職能轉變必須依賴于相應的經濟資源，通過自身的改革實現對資源的有效配置。筆者認為，財政改革應是能包容政治、經濟綜合目標的可行路徑。這是因為，財政與政府之間存在本質性的約束關系，財政資源的汲取、支出不僅涉及政府自主性以及民眾對政府的合法認同等政治問題，而且關系政府與市場在資源配置、社會公平、宏觀穩定等重大問題上的關系定位等經濟問題，財政安排的改革，實則意味著政府治理的價值取向、結構功能以及治理技術等方面的深刻變化。具體而言，選擇財政改革作為地方政府職能轉變路徑的主要依據是：

第一，財政關系與政府職能一體兩面。一方面，任何政府的存在及其活動都是為了實現某種目標或職能，這種職能或者是由經濟原因引起的，或者是由非經濟原因引起的，但無論政府職能是由何種原因引起，都需要相應的財政資源作為其存在、活動的根本基礎。因此，財政因素就對政府活動構成根本制約。另一方面，政府及其活動實際上就是對財政資源進行汲取、支出和管理的過程，政府改革要求財政收支的結構、體制和過程的制度創新。財政收支的結構、體制和過程的變遷與創新，最終體現為并非簡單的“稅種”、“稅率”等問題，而是涉及中央與地方關系、各級政府事權財權劃分、責任政府甚至國家自主性等政府的根本性問題。

第二，財政改革能夠有效地兼顧政府職能轉變的經濟、政治取向。政府職能轉變既需要回應經濟改革的直接訴求，擴大市場機制的深度，提高資源配置效率，從而屬于經濟體制改革的范疇，同時又涉及國家權力的規模、范圍與運行方式，以及利益表達、聚合、實現等復雜的政治過程，屬于政治體制改革的范疇。因此，政府職能轉變必然具有經濟改革、政治改革的雙重訴求。財政體制的經濟和政治雙重屬性，決定了財政改革能夠有效地回應這些訴求。作為一種宏觀經濟政策，財政收支決定向誰收稅，收多少稅，補貼給誰不給誰，采購誰的東西，不采購誰的東西，從而影響資源配置，體現了政府對經濟生活的重要影響。作為一種政治制度安排，財政是市場經濟條件下政治體制與政府體制的核心，財政資源汲取、分配和管理的如何決策、如何執行、如何監督、如何反饋等，反映著復雜的政治關系和政府過程。

第三，地方政府財政改革符合我國改革的路徑依賴，有助于最大限度地減少改革的阻力。政府職能轉變是一個系統的、復雜的制度變遷、創新過程，也涉及根本性的政治問題，必然會遇到復雜的政治阻力。政府所面臨的問題是政治性的和系統性的，政府改革必然不可能回避政治性、綜合性問題，但這并不妨礙改革可以從技術性問題入手。財政分析更容易量化，既能夠為政府改革提供較為客觀的尺度，也利于為政府改革確定較為具體的量化指標，比較適合作為政府改革的技術性手段。路徑依賴是政府改革必須考慮的一個重要因素。

四

對于地方政府而言，雖然它的根本目標也是有效滿足社會公共需求、實現公共福利最大化，但在實踐中它總是圍繞經過層級化分解的具體目標展開施政活動，并且總要通過對財政資源的汲取、支出和管理來實現這些目標。因此，地方政府職能轉變必然體現為其財政體制、機制、行為的改革與創新，而地方政府職能轉變的未來取向也必然要求地方政府進行財政改革。作為推進政府職能轉變的重要途徑，地方政府財政改革的主要內容應該包括：

第一，優化支出結構，推進地方政府職能轉換。調整和優化支出結構，逐步規范公共財政支出范圍，逐步退出一般競爭性領域，逐步減少對企業的經營性發展項目的直接資助，增加對教育、科學、衛生、公共安全、社會保障、基礎設施建設等的保障力度；對現有的政府間財政體系進行根本的改革，重新調整稅收收入的分配辦法，重新劃分各級政府的支出責任，把提供基礎教育、基本醫療和社會保障體系確定為中央政府的責任；積極推動公共物品供給方式的改革，嘗試進行公共服務的市場化改革，提高公共服務質量和效率，建構合理的政府主導、社會參與、利用市場的公共服務體制。

第二，試點改革，推進地方政府財政自主性改革。地方政府的財政自主是保證其有效獲得財政資源以及履行職能的基礎，也是其承擔相應責任的前提。分稅制改革以來，各級地方政府承擔著廣泛而重要的資源配置、提供公共物品和服務等職能，但并未獲取相應的財力，尤其是沒有法定的地方稅收權。在缺乏相應稅權的情況下，地方就缺乏獲得穩定財政收入的手段，也缺乏履行自身職責的財力基礎。為此，要在保證中央主導地位的前提下，適度賦予地方必要的法定稅收權力，允許其制定相關的地方稅收法規，擁有自己獨立的、穩定的稅收收入。在有條件的地方，應允許地方政府舉債，把現在處于隱形狀態的地方政府債務顯性化，納入財政法治化的軌道；加快轉移支付體制改革，優化轉移支付結構，從特定的補貼轉向一般性的轉移和收入分配制度，尤其應加快省以下地方政府間的轉移支付改革，平衡各級政府財力。

第三，縮減財政層級，精簡政府機構，壓縮行政管理費用。機構重疊龐大、人浮于事不僅助長了貪污腐敗之風，也給政府財政造成了沉重負擔，成為行政支出規模膨脹、效率低下的直接原因之一。因而，減并機構、分流人員是迅速有效地壓縮行政經費總量、提高支出效率的關鍵。財政供養人員的減少，將直接引致行政支出中人員經費的相應減少，有利于控制行政支出總量。

第四，強化財政民主，推進政府民主化改革。加強地方民主政治建設，建立合理的公共物品偏好表露機制，使地方政府根據公民的需求來供給公共物品。在中央對地方下放財權事權的基礎上，賦予地方人民代表大會以財政決策權和監控權，由上級政府的縱向監督轉化為當地人大的橫向監督，確立地方政府擔負完整的施政責任。此外，應積極實施政務公開，就地方收費的立項、標準、范圍及其調整等有關事宜，廣泛推行聽證會制度，切實聽取意見，由當地民眾通過人民代表大會對收稅數量與規模、發行多少公債、用于什么項目、如何支出、效率如何等問題進行監督，提高財政決策的民意基礎。在深入推進基層民主制度的基礎上，盡快實行基層政府的財政民主制度試點，積極進行普通民眾廣泛參與人民代表大會或其他形式的制度創新。