農村教育公共財政管理簡析

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摘要：構建我國農村教育財政體制論文的基本思路是：中央財政和省級財政應是農村教育的投資主體，在全國確定國務院領導、各級人民政府統籌規劃，以縣為主的農村教育管理體制，建立將義務教育納入國家財政保證，國務院和各級人民政府分擔，實行省統籌的經費保障體制，從而，在農村實行真正的免費義務教育，把加大對農村高中和農村職業中學的財政投入落到實處。

關鍵詞：公共財政；農村教育；轉移支付

一、構建農村教育財政體制的理論、法律及現實依據

經濟學上一般把產品分為公共產品和私人產品。所謂公共產品具有兩個特點：一是效用上的非排他性，二是消費上的非競爭性。一般認為從整體上看教育并不是純粹上的公共產品，從基礎教育到高等教育，教育的公共產品屬性逐漸減少，私人產品的屬性逐漸加強。

近年來，我國政府開始致力于在農村建立比較完善的公共財政體制，這一思路符合世界各國發展的兩個普遍性規律：即在工業化發展初期，農村支持城市、農業為工業提供積累；當工業化發展到一定階段后，工業反哺農業、城市帶動農村。目前，我國已進入工業化和城市化快速發展的時期，綜合國力已經達到一個新的臺階，人均GDP超過了1000美元，已進入工業反哺農業、城市帶動農村的時期。因此，我國建立包括農村教育財政體制在內的農村公共財政體制已成為我國制度創新的重點。

我國農村教育財政體制的建設是我國農村進入“無稅時代”后，實現“以人為本，城鄉統籌”的治國方策的必由之路，對解決“三農”問題起到巨大的推進作用和制度保障作用。2006年6月29日，全國人大通過的《中華人民共和國義務教育法（修訂案）》確立了國務院領導、各級人民政府統籌規劃、以縣為主的管理體制。修訂案還確定了義務教育納入國家財政保障，由國務院和地方各級人民政府分擔，實行省統籌的經費保障新機制，這為我們建立農村教育財政體制奠定了基礎，提供了法律依據。

二、我國農村教育經費供給存在的問題

2002年，我國實行了“在國務院領導下，由地方政府負責，‘分級管理，以縣為主”’的農村教育管理體制，將義務教育的投入責任提到了財力較強的縣級財政，緩解了農村教育投入嚴重不足的境況。但是對于我國中西部地區的農村，以縣為主的體制仍難解決農村教育經費歷史欠賬和投入短缺問題。

1.農村教育投資主體的重心偏低稅費改革后，縣級財政成為農村教育投資的主體，而在我國財力分配格局中，中央和省級政府掌握了主要財力，卻很少承擔農村教育經費的責任，縣級財力薄弱卻承擔了大部分農村教育經費。這樣所導致的政府間財權與事權的不對稱，是農村教育發展滯后的制度型因素。我國中西部地區縣級財政大部分是吃飯財政，維持目前教育支出已十分困難。在財力上更難以支撐普通高中和職業中學的發展。

2.農村教育經費總量不足

（1）從總體上看，國家教育投資偏低，國家財政性教育經費占GDP的比重偏低，2003年全國財政性教育經費占GDP的3.28％，既低于《全國教育改革與發展綱要》規定的4％，又低于世界平均水平的5.7％。另外，我國國家教育財政性支出占教育支出的比例過低，這一比重從分稅制改革時的1994年的16.17％連續六年下降，至2001年為12.40％。

（2）國家有限的教育經費被更多利用于城市教育和非義務教育，國家盡管在性質上保證義務教育的投入，但在實際投入中對精英教育有更大的偏好，在城鄉教育投資選擇中更偏重于城市，即使中央與省級政府在非制度化的轉移支付上有一定程度的加強，但這種格局并沒有得到根本的改變。

3.農村教育財政資源分布失衡（1）省區之間不均衡。2004年上海農村小學生均預算內教育事業費和公用經費分別為5924.84元和1081.73元，而河南省僅為613.29元和40.77元；據統計，至2004年底，西部地區還有246個縣未實現“普九”，占總數的86.6％。（2）省內各地不均衡。以經濟發達的廣東省為例，2001年，農村小學生均預算內經費支出最高的縣和最低的縣相差6.11倍。（3）城鄉間的不平衡。2004年，全國普通小學生均預算內教育事業費為1129.11元，而農村小學為l013.80元；全國初中生均預算內教育事業費為l246.07元，而農村初中為1073.68元。（4）學校之間不均衡。主要表現在經費投入、師資隊伍、校舍及教學設備和生源等方面。層層設置的重點學校制度導致農村學校處于弱勢地位。

4.農村地區普通高中和職業高中經費投入嚴重不足。

縣級政府對高中的財政投入少，農村高中籌集經費非常困難，加之縣級政府經費投入向重點高中傾斜，直接制約了農村地區普通高中的發展。近幾年來農村職業中學滑坡速度較大，增長速度大大低于普通高中。由于政府對普通高中和職業高中投入少，收取學雜費遠遠超過了普通農民家庭的承受能力。

形成以上問題的主要原因是：（1）教育轉移支付的規模占全國實際教育支出的比例太小，不能起到維護公平的作用；（2）教育轉移支付分配效率低下；（3）農村教育財政支出低效率，教育資源十分緊缺和教育資源浪費并存；（4）農村教育資金的管理體制和機制不健全。

三、構建農村教育財政體制的思路

1.建立統一、均衡的農村教育財政制度義務教育屬于全體適齡兒童少年有權享受的最基本的公共服務，義務教育應當在全國各地區得到均衡的發展，以充分體現義務教育的平等性、全民性、普及性，應逐步達到質量上和教學內容上的平等，這一原則是政府制定相關政策的基本出發點和歸宿。農村高中階段教育也應從制度上規定和引導其均衡發展，逐步實現農村高中教育資源配置的均衡化，農村職業中學也應制定辦學條件基準。

2.中央財政和省級財政應是農村教育的投資主體以中央和省級政府作為農村教育政府投資的主體，也是世界許多國家的通行做法。但從發達國家教育發展經驗來看，農村教育經費的主要來源是中央財政，而不是地方財政。在我國目前階段，農村義務教育是純公共產品，應該主要由中央財政提供，農村高中教育和農村職業中學教育是準公共產品。中央財政也應負責提供部分資金。根據經濟合作與發展組織1994年對其有相關數據的20個成員國的統計，由中央政府作為投資主體的國家有10個，由高層次地方政府作為投資主體的國家有7個，由基層地方政府為投資主體的只有3個。由于這些國家農民所占比例很低，農村沒有單獨的教育財政制度，實行城鄉統一的教育財政體制。

我們建議根據中央、省、縣級政府的實際財政能力對農村教育所須的各項經費的初始來源和責任做出明確的分工，明確界定各級政府在農村教育上的財權范圍和財政責任。要在全國范圍內實施完全免費的農村義務教育，農村義務教育教職工工資應全部由中央財政負責，農村義務教育的基建經費由省級財政負責，公用經費由縣級財政負責。農村高中教職工工資應由中央財政、省級財政、縣級財政共同負責。校舍建設、教學設施和設備維修應由省級財政和縣級財政共同負責。高中階段所收學雜費應主要用于公用經費。應隨著經濟發展和各級政府財力的不斷增加逐步降低高中階段學雜費，并最終將高中教育納入義務教育范疇，實行完全免費的高中教育。農村職業中學經費應以省級政府和縣級政府共同負責，其中省級政府和縣級政府共同負責農村職業中學教職工的工資，縣級政府負責農村職業中學的基建經費和公用經費，省級政府給予適當補助。中央財政對西部地區農村職業教育應給予專項轉移支付。對需要培訓的初高中畢業生，財政可提供教育券，讓其自由選擇到農村職業中學培訓。

3.完善農村教育貧困學生的資助制度應建立和完善義務教育階段農村貧困學生的資助制度，包括提供免費午餐、交通和住宿等補助。經濟發達地區，對貧困家庭發放子女上學的月補貼。有關做法可逐步上移至農村高中和農村職業中學。可根據國家經濟發展水平在適當時期逐步減少以至免收農村高中的學雜費，對家庭貧困的學生免費提供教科書，并補助寄宿生生活費。對職業中學的貧困學生也應制定相應的資助政策。

4.制定農村教育最低保障線為保證政府向所有適齡兒童和少年提供滿足一定質量的、基本的、相對均衡的義務教育，國家應制定全國義務教育最低保障線（或基本辦學條件）。其內容應包括：義務教育教職工編制標準以及工資標準；義務教育學校基本建設標準（場地、校舍、建筑物、教學儀器設備、圖書資料等具體標準）；保持學校正常運轉的生均公用經費標準。各省級政府可根據本省區的實際情況，制定不低于國家標準的省級最低標準。義務教育最低保障線應根據經濟和社會發展情況及時調整。省級政府也應制定本省區普通高中、職業教育最低保障線和學校辦學條件基準，加強檢查與督導。

5.完善農村教育的財政轉移支付制度為保證轉移支付資金的公平分配和有效使用，應以全國義務教育最低保障線為依據，以省區為單位，按因素法測算義務教育經費的標準需求和標準供給能力，各縣（市）其缺口由上級財政通過逐級（中央、省）轉移支付添平補齊。承擔主要責任。中央和省應是教育轉移支付的主體。義務教育轉移支付經費必須足額列入財政預算，由人民代表大會審核和批準。縣級政府建立全面需求預算。此外，中央和省級政府財政應設立義務教育專項資金，扶持農村、中西部貧困地區的義務教育。作為建立和完善農村教育轉移支付的第一步，是在全國建立科學統一的農村義務教育專項轉移支付制度，同時應著手研究和建立農村高中和農村職業中學的教育轉移支付制度，逐步實現全國范圍農村高中教育和農村職業中學教育發展的均衡，實現具有實質性意義的教育公平。

6.在同一省區內，對農村教育學校，以學生數為標準，實行均等化撥款制度。

義務教育經費是納稅人貢獻的資源，在公立學校之間進行分配時，必須客觀公正。同一省區義務教育階段的公立學校，原則上每個學生應獲得相同的教育資源，首先應取消重點校、非重點校的劃分，對所有的義務教育階段公立學校一視同仁，以學生數為標準，實行均等化撥款制度。國家應取消重點高中，消除薄弱高中，財政資源分配向現存的薄弱高中傾斜，逐步縮小高中間財政資源配置的差距，最終取消重點高中和非重點高中，作為這項工作的第一步應盡快實現農村地區高中撥款的均等化。對農村職業中學應設立最低設置基準，明確辦學條件的最低要求，建立科學合理的職業中學經費撥款公式，對農村職業中學的專項轉移支付要做到科學民主透明，將提高經費的使用效率作為主要的考核指標，并接受本地人大、政協和社會有關方面的監督.