涉稅犯罪案件的稅警協作探索

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[摘要]稅務機關與公安機關在處理涉稅犯罪案件時，受立法、機構設置、職責權限和執法理念等方面的影響，協作配合存在著一些問題。通過調整機構設置、完善法律法規、規范工作程序、明確職責義務、搭建信息平臺等措施，可以提高稅警協作的質量。

[關鍵詞]涉稅犯罪；偵查；稅警協作

涉稅犯罪是經濟領域內一種常見的犯罪類型，近年來呈高發態勢，發案數量持續上升，涉案金額越來越大，給國家造成的損失日益嚴重。據公安部近期統計數據顯示，2007年全國公安經偵部門共立案偵查各類涉稅犯罪案件7802起，抓獲犯罪嫌疑人6993名，挽回稅款損失360億元。在打擊各類涉稅犯罪的斗爭中，各級公安機關與稅務機關各司其職、協同作戰，為維護稅收征管和社會經濟安全秩序做出了突出貢獻。然而，受立法、機構設置、職責權限和執法理念等主客觀因素的影響，公安機關與稅務機關在偵辦涉稅案件過程中，協作配合存在著一些問題，制約了兩機關打擊涉稅犯罪的效能。

一、涉稅犯罪案件偵查中稅警協作的現行機制

1、從制度層面看，涉稅犯罪案件偵查的稅警協作始于1997年。1996年修正的《刑事訴訟法》對刑事案件的管轄分工進行了修改，原由人民檢察院負責立案偵查的涉稅犯罪從其管轄范圍剝離出去。之后，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》(1998年1月19日)對涉稅案件的管轄做了進一步明確，規定“對于涉稅等案件由公安機關管轄，公安機關應當立案偵查，人民檢察院不再受理。”

2001年5月施行的《中華人民共和國稅收征收管理法》(新征管法)第七十七條明確規定：“納稅人、扣繳義務人有本法第六十三條、第六十五條、第六十六條、第六十七條、第七十一條規定的行為涉嫌犯罪的，稅務機關應當依法移交司法機關追究刑事責任。稅務人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節嚴重的，依法追究刑事責任。”

上述法律法規的出臺對涉稅犯罪的偵查主體、權限進行了規定，即公安機關負責對涉稅犯罪立案偵查，追究相關人員的刑事責任。

2、從實際工作層面看，涉稅犯罪案件的偵查需要稅務機關和公安機關在各自的執法權限內履行職責，密切合作，方能完成這一訴訟過程。涉稅犯罪案件的案源大部分來自稅務機關的稅務稽查。當稅務機關發現有行為違反《中華人民共和國稅收征收管理法》(新征管法)并涉嫌犯罪時，需要及時將行政案件移交公安機關的經偵部門進行司法立案偵查，通過司法程序追究行為人的刑事責任。案件移交的程序、材料、時限、責任等具體要求由《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》(國務院令第310號)做了明確規定。但實踐中，由于各地方政府根據本地區實際情況出臺了一些相應的地方性法規，所以各地區在具體操作上不盡相同。

涉稅犯罪案件的其他案源來自舉報、外地轉來的協查案件等途徑。公安機關的經偵部門在獲取犯罪線索或受理案件后，需要稅務機關進行查賬、出具稅務稽查報告等方面的協助，在此基礎上，方能完成偵查終結。

二、當前涉稅犯罪案件偵查中稅警協作存在的主要問題

1、在立法方面，關于涉稅犯罪案件偵查的法律、法規相對滯后，犯罪構成的量化標準不夠明確，稅務機關在執法中對罪與非罪的認定較為困難，不可避免地出現涉稅犯罪實際發生多、追究查處少，行政處理多、刑事處罰少的現象。特別是針對稅警協作這一環節，立法缺少明確的規范。公安機關對稅務機關移送的案件無論最終移送起訴還是予以撤銷，較少給予反饋，這在一定程度上降低了稅務機關執法人員的效能感和積極性。而公安機關在需要稅務機關予以查賬、出具稅務稽查報告等方面的協助時，法律、法規也沒有明確稅務機關的義務，使公安機關無法得到稅務機關的全力支持。

2、在機構設置方面，稅務機關與公安機關各自獨立、不相隸屬，在打擊涉稅犯罪方面缺少權威部門統一協調領導。加之兩機關工作方法、措施手段、法律政策依據等異多同少，故容易出現溝通不足、合力不夠的情況。雖然各地區根據工作需要普遍建立了稅務機關與公安機關聯席會議制度，但由于召開會議涉及多個部門之間的時間、人員與利益上的協調，因而在實踐中常常是“眾口難調”，對協作起到的促進效果并不大。

3、在職責權限方面，權責尚不明確。從實際情況看，我國稅務機關與公安機關的協作機制仍處于情感型、功利型或道德型協作，還未上升到制度型、法律型協作。因此，實踐中常常出現基于感情或利益來決定是否協作配合的現象，缺少法律、法規對此的明確制約。如在案件的管轄和涉案款的處理上，對于可以交罰款和補繳稅款的案件，稅務機關往往積極管轄而不移交公安機關，公安機關想管轄卻無從下手；對于沒有經濟效益的案件則往往相互扯皮。另外，公安機關與稅務機關對存款等都有查詢、凍結的權利，在公安機關追繳涉案款和稅務機關追繳稅款的過程中也時有沖突，出現利益糾紛。

4、在執法理念方面，受各自法律政策的影響，稅務機關與公安機關在處理涉稅犯罪的態度、立場上存在差異。稅務機關多以維護、促進社會主義經濟發展為執法原則，在可能的情況下，工作中盡量以促進地方經濟發展大局為重；而公安機關則是以維護社會主義市場經濟秩序為執法原則，最大限度地打擊、預防犯罪。由于兩種不同執法理念的存在，在對待、處理涉稅犯罪行為時，不可避免地出現思想不統一、意見分歧的現象。

5、在監督制約方面，由于立法和機構問題，對稅務機關和公安機關處理涉稅犯罪的行為監督制約尚不到位。涉稅犯罪案件的案源大部分來自稅務機關的稅務稽查，公安機關對行政執法領域涉嫌犯罪案件的監督缺乏信息來源，應當移送的案件線索是否移交無從得知，因而無法實現真正監督。雖然《稅收征收管理法》規定“涉嫌犯罪的，稅務機關應當依法移交司法機關追究刑事責任。稅務人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節嚴重的，依法追究刑事責任”，但實際卻無具體的操作細則，更無相應的罰責配套措施。當稅務機關將涉稅犯罪案件移交公安機關后，公安機關進行何種處理也缺少相應機構進行監督。此外，由于監督制約的不完善，稅務機關和公安機關的個別害群之馬與涉嫌涉稅犯罪的企業或個人有著利益關系，或自身不廉潔，因而存在以權謀私、徇私舞弊情況，使涉稅犯罪行為得不到及時、有效打擊。

三、對提高涉稅犯罪案件偵查中稅警協作質量的建議

1、調整機構設置，是解決稅警協作問題的根本途徑。近年來，國內關于建立專門的稅務警察機構的呼聲很高，但從目前的可行性與現實性來說，暫時尚不具備條件。但可以效仿我國海關部門在內部設立專門偵查走私犯罪的緝私警察機構的做法，在稅務機關的內部相應設立專門偵查涉稅犯罪的警察機構，行使偵查、拘留、執行逮捕及預審等職能，從而徹底解決協作帶來的問題，并能極大地提高對涉稅犯罪案件的偵破效率和打擊力度。

另一種方法是在稅務機關的內部，建立由稅稽部門工作人員和公安機關的經偵部門工作人員共同組成的涉稅犯罪偵查聯合辦公室，專門負責搜集、受理來自稅務機關或公安機關的涉稅犯罪案源，并相應開展偵查工作。

2、完善法律法規，是解決稅警協作問題的根本保證。稅警協作問題的存在，很大程度上與我國司法制度建設的滯后密切相關。我國應加快稅收立法的步伐，盡快制定并頒布《中華人民共和國稅收基本法》，用以協調指導相關法律法規、各相關部門及工作程序等方面的關系。例如，根據現行的《稅收征收管理法》，涉稅犯罪案件的處理程序一般是行政處罰在前，刑事處罰在后，實踐中常常出現偵查時機被錯過或多重處罰的情況。因此，可以通過法律法規的修改，將其調整為刑罰處罰優先，不重復處罰；對偵查之后，不構成犯罪的，再予以行政處罰。3、規范工作程序，明確各自應履行的職責和義務。職責明確，才能保持協作暢通。事實證明，工作程序的不規范、職責和義務的不明晰是導致稅警協作不密切，出現推諉扯皮的重要原因。在法律法規的建設中，應著重解決這個問題。如應建立涉稅案件反饋、備案、行政復議和責任倒查追究等制度。不論是來自稅務機關的案源還是來自公安機關的案源，只要立案偵查都應進行備案，且公安機關要及時把案件審查處理結果反饋給稅務機關；如稅務機關對公安機關的處理有異議，可以要求復議，甚至提請檢察機關介入；只要法律手續完備，不論哪一方提出協助請求，另一方都應積極履行協助義務。因不履行義務而產生后果的，由相應具體的罰責措施予以懲處。

4、加強溝通聯系，搭建信息平臺，提高協作效率。稅務機關與公安機關應加強部門間的溝通交流，定期或不定期召開業務交流會，增進部門間的了解，熟悉對方的業務或工作程序，統一辦案思想，加強彼此間的理解與信任。

兩機關應著力搭建信息平臺，充分利用與整合稅務機關的金稅工程和公安機關的經偵信息平臺。通過計算機網絡建立信息交換渠道，實現相互之間的信息資源共享，便捷涉稅案件的移送等環節，增強案件處理的透明度，從而提高辦案質量和效率。