國外房產稅給我國稅改革的啟示

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論文關鍵詞：房產稅，稅基范圍，市場價值，體制改革

論文摘要：在“寬稅基，低稅率”的稅制改革原則下，以房產市場價值為課稅基礎、擴大房產稅征稅范圍、規范減免措施為手段的房產稅稅基拓寬，是我國房產稅改革的必然選擇。房產稅是許多國家地方財政的重要收入來源。我國自分稅制改革以來，地方主體稅種一直缺失，使得地方政府依賴土地出讓金收入，形成有中國特色的“土地財政”。要改變這種不具有可持續性的“土地財政”現象，改革房產稅是大勢所趨。

當前房產稅改革已成為大眾關注的熱門話題，因為它關系到大眾的切身利益和地方政府的財力來源，也是我國土地財政模式轉換的必然要求。2010年10月，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出要“繼續推進費改稅，全面改革資源稅，開征環境保護稅，研究推進房地產稅改革”。

我國自1994年分稅制改革以來，地方稅種大多比較零散，不易征收，地方財政收入難以得到保障，這與社會、居民、企業對地方公共服務日益增長的需求相矛盾。因此，地方政府依賴土地出讓金收入，形成了具有中國特色的“土地財政”。這種以“賣地”為特征的“土地財政”不具有可持續性，不符合科學發展觀的要求。當今世界上許多國家，物業稅或房產稅則是地方財政的重要收入來源。因為地方政府提供的公共產品可以通過土地或者房產的價格比較完全地反映出來，如某區域內有良好的治安、教育等因素，那么該區域內的房價就比較高，所以不動產價格是對地方公共產品水平比較全面和準確的表達，而該區域內的常住居民都會享受到地方政府提供的公共產品。

一、房產稅的歷史沿革及現存問題

我國1950年開征了房地產稅，但在實施中受到各方面形勢以及相關法律變遷的影響，經歷了一段特殊的發展歷程，而且在運行中也出現了一些問題。在此，擬對我國房產稅的發展歷程進行回顧，并對運行中存在的問題進行剖析。

（一）房產稅的歷史沿革

1949年新中國成立，全國財政經濟面臨巨大的困難，人民政府的首要任務就是加強稅收工作，實現財政收支平衡，為恢復和發展國民經濟創造條件。為此，當時的政務院于1950年1月頒布《全國稅政實施要則》，規定除農業稅外，全國統一征收14種稅，其中包括印花稅、遺產稅、房產稅、地產稅等，并統一建立了各級稅務機構。1950年6月調整稅收，將地產稅和房產稅合并為房地產稅。1951年8月，政務院頒布《城市房地產稅暫行條例》，在全國范圍內執行房地產稅。該條例規定：房產稅由產權所有人或產權出典人交納；房產稅以標準房價為計稅依據，按年計征，稅率為1%；標準房價應按當地一般買賣價格并參酌當地現時房屋建筑價格分類、分級評定：凡開征房地產稅的城市，均須組織房地產評價委員會，房地產評價工作，每年進行一次，即房產稅稅基是以房產市場價值來確定的。

1956年我國生產資料的社會主義改造完成，經濟關系發生了重大變化。為適應當時的計劃經濟體制的要求，1958年我國對稅制進一步簡化，但房產稅制沒有變化。這以后，受前蘇聯的“非稅論”思想的影響，當時只承認稅收的財政作用，而不承認稅收對經濟的調節功能。因此，在簡化稅制的思想指導下，我國于1973年實施工商稅制改革，將對國內企業征收的城市房地產稅合并到工商稅中統一征收，而城市房地產稅的征收范圍縮小到只對房產管理部門、有房地產的個人和海外僑胞征收。城市房地產稅雖然名義上仍作為一個稅種存在，其經濟調節功能大大削弱，這也充分反映了我國當時實行的單一的計劃經濟模式。

1979年黨的十一屆三中全會以后，我國開始改革開放，經濟形勢隨之發生重大變化，經濟體制逐步由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，稅制也開始了全面改革，對工商稅制作了相應調整。1982年公布的《中華人民共和國憲法》第十條指出：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這就使得原城市房地產稅中對城市地產征稅規定的部分已不符合實際情況，有必要把城市房地產稅劃分為土地使用稅和房產稅。1984年10月，國務院對國有企業進一步推行利改稅，恢復征收停征超過十年的房地產稅，并正式將房地產稅從城市房地產稅中獨立出來，更名為房產稅和城鎮土地使用稅。

1986年9月，國務院頒布了《中華人民共和國房產稅暫行條例》，規定房產稅征收范圍為城市、縣城、建制鎮和工礦區，征稅對象是房產，征稅依據是以房產原值一次減除10%－30%后的余值，稅率為1.2%，具體減除幅度，由省、自治區、直轄市人民政府規定；沒有房產原值作為依據的，由房產所在地稅務機關參考同類房產核定；房產出租的，以房產租金收入為房產稅的計稅依據，稅率為12qo。房產稅按年征收。該條例將房產稅稅基定為按房產原值進行確定。

2008年12月31日國務院第546號令，宣布《城市房地產稅暫行條例》自2009年1月1日起廢止。自2009年1月1日起，外商投資企業、外國企業和組織以及外籍個人，依照《中華人民共和國房產稅暫行條例》繳納房產稅，也就是說，目前不論是涉外納稅人還是國內納稅人，其房產稅征收的依據都是房產原值，沒有再按房產市場價值進行征收的房產稅了。

（二）房產稅運行中存在的問題

1.按房產原值征稅不能滿足組織收入的職能

《中華人民共和國房產稅暫行條例》頒布于計劃經濟時代，規定自用房產的房產稅計稅依據為房產的賬面原值扣除10%～30%之后的房產余值，沒有考慮到在我國市場經濟體制下，由于房產這種特殊商品供求彈性小而需求量大，造成房產價格一漲再漲，居高不下，房產的市場價值和房產原值相差甚遠，造成房產稅稅基無法隨房產市場價值的變動而變動，違背了稅收的量能負擔原則，不能為地方財政有效地發揮組織收入的職能。

2.按房產原值征稅有失公平

按房產原值課稅，沒有考慮到隨著時間的推移，房屋的賬面原值會隨著折舊的提取而逐漸減少，最后形成一個“空殼”原值，因此，這種計稅辦法，沒考慮到房屋的自然損耗因素。同時，由于不同年代的房產造價差距較大，因而稅負也就明顯不一樣。老房的建設成本低于后建成的房產，以其房產原值為計稅依據，勢必將先建成的房產稅負轉嫁給后建成的房產口]，出現老房的房產稅稅負輕、新房的房產稅稅負重的現象，有違公平原則。

3.按租金計稅存在重復征稅問題

房屋的出租收益己作為我國現行營業稅的計稅依據之一征收了營業稅，如果房產稅也把房屋出租收益作為計稅依據，有重復課稅的可能。此外，房產稅是以房屋為征稅對象進行征收的，屬于財產稅類的稅種，因此按租金計稅不符合財產稅“存量課征”的特征。此外，同一課稅對象如果既有房屋余值又有租金，按租金收入計稅的稅負往往高于按房屋余值計稅的稅負。

4.征收范圍狹窄，削弱了房產稅的調節功能

1998年的住房制度改革加速了我國居民住房的商品化，房產規模迅速擴大，高收入者擁有多套房產屢見不鮮，《中華人民共和國房產稅暫行條例》把個人所有非營業用的房產列為免稅對象，征稅范圍非常狹窄。對居民自用住房完全免稅，導致大量閑散資金投機房地產，推高房價，引發社會各種矛盾，消弱了房產稅調控功能。

二、國外房產稅的經驗與啟示

房產稅，又稱房屋稅，是國家以房產作為課稅對象向產權所有人征收的一種財產稅。在國外，房產稅通常是地方稅的主要來源。

（一）部分國家房產稅的經驗

美國對土地和房屋直接征收房地產稅，稅基是房地產評估值的一定比例（各州規定不一，從20%～10%不等）。征稅對象主要是居民住宅，收入中95%以上由地方政府征收，稅法由各州制定，各州和地方政府的不動產稅率不同，平均為1%～3%。對房產稅的減免主要是對自住房屋給予減免稅，通過減少稅基或低估財產價值來實現。

日本的房產稅主要以固定資產稅的名義征收。固定資產稅實質上是一個綜合性的稅種，它取代了原來分開征收的地租稅、房屋稅、船舶稅、鐵道稅等財產稅稅種，由地方稅務機關征收管理，主要是針對土地和房屋征稅。對房屋的課稅依據是按房屋的市場價值計征的，即以房屋再建價格為基礎評估，每三個基準年度進行一次交替評估。

英國對房地產保有征收的稅主要是地方政府稅，由地方政府對居民住宅按房產價值課征，征稅對象是居民住宅（包括自己擁有的住宅和租用的住宅）。

法國房地產稅涉及房地產不動產稅、營業稅、土地年度稅、所有權轉移稅、增值稅和基礎設施稅等稅種。其中，政府規定由未建成區的地產稅、建成區土地稅和住宅稅共同構成系統的土地年度稅收制度。土地年度稅根據不動產的價值，每年對不動產的所有者或占有者課征。

加拿大根據業主的不同情況，以土地和房屋的評估總值的0.5%～15%征收房產稅。征稅對象幾乎涵蓋了所有類型的房產和地產，甚至設備和設施。

（二）國外房產稅的啟示

綜觀國外房產稅的規定，其計稅依據一般為房產的市場評估價值，并且征稅范圍廣，除對公共、宗教、慈善等機構的房產實行免征外，其余的房產所有者或占有者均為納稅對象。稅基寬廣的結果是，依據市場價值評估之后的應稅房地產價值總額增大，在房地產稅收總額既定的情況下，房地產稅的稅率就相應降低。鑒于房地產稅應稅范圍較大，單個納稅人的稅收負擔相對減輕，稅收的公平性和合理性得到了體現。

三、房產稅稅基改革的探討

基于我國房產稅的歷史沿革以及存在的問題，結合國外房產稅的經驗，加強我國房產稅改革需對其稅基進行調整。

（一）以房產市場價值為房產稅課稅依據

1.以房產市場價值為依據征收房產稅符合受益與公平原則

稅收的基本原則就是從國家得利多者多納稅，房產稅也不例外。房子的價值來源于公共投入。在人口稀少的沙漠上建房子，社會需求為零，因為房子附近沒有公共投入，房子也就不具有價值。大都市的房產價值遠高于一般城市的房產價值，其原因就是因為政府在大都市的公共投入大，形成了良好的商業、教育、文化和生活環境。即使在同一個城市，由于公共設施建設不均衡，同等房屋其價值在不同地段也不盡相同。而這些對公共品的投入開支來自稅收，因此，房屋所有人因公共投入得到了利益，讓房屋所有人按房屋價值納稅符合稅收受益與公平原則。政府可以把房產稅用于幫助窮人建造廉價住房和對公共設施建設不足的地區加大投入。所以，按房產市場價值為依據是征收房產稅的一個重要原則。

2.以房產市場價值作為房產稅征收依據有其合理性

在市場上購買者和出售者進行自愿協商所決定的價格即房屋的市場價值，較為充分地反映了房屋所有可能的用途及其價值，并在一定程度上達到了資源的優化配置。因此，以市場價值作為房屋稅的稅基比以房產面積或房屋套數為征稅依據更為合理：

第一，房屋價值能反映出其從政府的公共服務中獲得的收益，而房屋的面積與獲得的收益情況直接相關性較小。

第二，基于面積的評估會使低收入的納稅人要比高收入納稅人承擔更多的稅負，因為在高收入社區的平均家庭收入要高于低收入社區。對所有的房屋按面積征稅，意味著相同面積的房屋繳納相同的稅收，缺乏公平。

第三，基于面積評估的房產稅與基于市場價值評估的房產稅相比，稅額不會隨房屋價值的變化而變化，稅收收入彈性不足。

第四，基于套數進行房產稅征收，則會出現“假離婚”、“假分家”、“不結婚”等逃稅行為，不但造成稅源損失，也會造成社會動蕩。

世界上大部分國家尤其是發達國家都采用市場價值計價法，一些轉型國家和經濟發展水平較低的國家，如捷克、智利、肯尼亞等采用面積計價法或混合估價法。但實行面積計價法和混合計價法的國家正在向市場價值計價法轉變。所以，房產稅合理、準確的計稅依據應該是房產的市場價值。

3.以房產市場價值征收房產稅有利于稅收透明，并遏制房價的過快上漲

基于房產市場價值征收房產稅，那么業主定期都會收到其房產的評估報告和所應負的稅款，讓納稅人明確地知道自己具體承擔了多少稅負，這與消費者不知在消費過程中付出多少稅額的增值稅、營業稅等間接稅相反，具有較大的稅收透明度，納稅人可以據此意識到地方公共項目的成本，更好地權衡地方公共項目建設的成本和收益。

此外，房產稅由地方政府征收，地方政府的公共支出有了資金來源，就可放棄對土地出讓金的依賴，從而減少了建房成本，會促使房價回落，并保持相對穩定（美國1940～2000年的房價平均每年上漲2.3%），納稅人就能拿出更多的錢用于其他領域的投資和消費，擴大內需，促進經濟的可持續發展。

（二）建立完善的房產市場價值評估制度

1.數字化城市的建設為房產市場價值的評估提供了基礎

以房產市場價值為房產稅征稅依據，就要求政府或評估部門掌握并不斷地更新有關房地產的數據。“十五”期間，我國在數字城市和城市信息化建設方面做了大量的工作：我國有120多個城市建設了城市規劃管理信息系統，400多個城市建設了房產管理信息系統，100多個城市建設了綜合或專業管網管理系統，100多個城市正在建設空間基礎信息系統。城市地理信息系統的建立和廣泛使用，使房地產價值評估更加先進精確，從而大大地減少了評估中的不公平性，降低了地方政府管理成本，提高了管理水平和效率，為房產稅稅基改革提供了堅實的基礎。

2.房產稅稅基的評估周期

由于房屋的實際市場價值波動比較大，從世界范圍來看，各國一般每隔3～5年就會對土地、房屋等重要的非金融資產進行一次價值重估。在我國房地產評估工作中，可以將房地產稅基評估與地方稅務部門已有的征管工作相結合。比如，我國每3年更換一次稅務登記證，稅務部門通過換證工作，建立稅務登記表信息數據庫，構建稅源監控平臺，將法人和自然人所擁有的用于經營的房地產信息進行及時更新，并與房地產稅基的重新評估制度相銜接，實現數據連貫與完整。對暫時沒有評估值的房屋，可規定暫按房屋原值計稅，但對其稅率應與以房屋評估值為稅基所適用的稅率有所區別，并不作任何扣除。因為房屋評估值均比房屋原值增加較多，這樣規定，可以促使納稅人接受房屋評估，并平衡稅負。

3.建立專門的房產評估機構及評估隊伍

我國目前還沒有設立專門的房地產稅基評估機構，建議設立隸屬于政府部門的獨立稅基評估機構。為了保證評估環節和征稅環節相互獨立，該機構應該與地方稅務機關和房地產管理機構并列，既能保持密切聯系又可以相互監督制約，保證評估結果的公允性。

與其他稅收征管相比，開展房產評估工作所面臨的情況更為復雜，技術要求更高，政策性更強，需要建立一支從事此項工作的專業隊伍。在這方面，要借鑒發達國家的經驗，建立評估9幣注冊登記制度，房地產稅基評估人員需要通過考試取得執業資格，并接受專業的后續教育課程培訓，周期性地接受執業資格審核，建立符合我國國情的稅基評估從業人員管理制度。

（三）擴大房產稅征稅范圍，規范減免措施

根據量能支付原則，擴大征稅范圍，實行普遍征收，進一步擴大稅基，充分發揮房產稅的調節作用。以市場評估價值為征收依據，為了防止逃稅，房產稅要先征后退，對城鎮所有房產征稅，做到一房不漏。城鎮居民憑戶口本到稅務部門以家庭戶為單位，按人均住房面積折算的價值辦理退稅。假如一個城市的平均住房面積（不合閑置面積）是50平方米，一個三口之家就可根據戶口所在地的房屋市場估價，按150平方米折算退稅。如果這三口之家的實際住房面積不到150平方米，這個家庭就相當于得到了住房補貼，可看作是對節省資源、減少碳排放的獎勵。