淺談預算制度的實質

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摘要:公共預算既有技術屬性的一面,亦有政治屬性的一面,在本質上,公共預算是利益之權威分配的政治過程。這一政治過程主要具有三層內涵:從流程來看,公共預算構成政府過程與職能實現的首要環節;從內涵來看,公共預算是民主法治的過程;從利益分配來看,公共預算的核心是利益之權威性分配。

關鍵詞政治過程公共預算民主法治利益之權威性分配

一政治過程通常被視為區別于政治制度分析的一種研究方法,是對政治或政府的行為、運轉、程序及其與利益團體之間的關系進行的實證性研究。

這種方法發端于本特利和杜魯門,流行于行為主義政治學興盛時期。它把政治生活看作一個持續不斷的過程,主張把政治過程當作政治分析的核心內容。政治過程分析實際上是一種動態的政治學,它為政治學家描述和解釋政治現象提供了一種分析工具。1908年美國政治學家本特利出版了《政治的過程》一書,首次把政治過程當作政治分析的核心。杜魯門在《政府過程》中進一步發展了這一思想。杜魯門采用科學的、經驗的分析方法代替了哲學的、定性的、規范的分析方法,用政治“實際是什么”的思路代替了政治“應該是什么”的思路,并通過大量的實證資料進行經驗性討論。在社會心理學和人類學的經驗性研究基礎上,他將美國政治描繪為不同利益集團相互作用和討價還價的結果①。阿爾蒙德等人合著的《比較政治學:體系、過程和政策》一書中,更多地給予政治過程研究以方法論地位②。50年代后,“政治過程”成為政治分析中的重要概念,政治過程是由政治行為者在政治系統的輸入與輸出過程中的一系列互動行為構成。政治過程賴以運行的動力是權力,權力是實現團體和個人各種重大利益的最有效手段。從某種意義上,政治過程就是為權力而進行的斗爭。權力斗爭的各種形式,如立法、司法、行政、決策、暴力、命令、操縱、協商、鼓動、游說等政治活動,是政治過程的重要內容。

公共預算既有技術屬性的一面,亦有政治屬性的一面。公共預算的核心是利益之權威分配的政治過程。公共預算的特征主要有政治性、民主性、公共性、法治性。政治性主要表現為:公共預算由權力機關審批和制定,權力機關對預算行使控制職能。民主性主要表現在:公共預算活動以民主方式開展,國家權力機關能夠通過民主表決控制公共預算。公共性主要體現為:公共預算是為了實現廣大人民的社會福利,公共服務應成為公共預算的主要導向。法治性主要體現為:公共預算活動應納入法治化軌道“,有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究”,實現依法理財。公共預算的靈魂在于依法監督與控制行政權,立法機構通過民主方式將社會成員對公共財政活動的集體意愿上升為法律,使社會成員的意志得以約束、規范、監督政府公共財政活動,確保政府公共財政活動符合社會成員的根本利益。

現代公共預算①近兩百年來在西方國家的探索實踐中逐漸形成,主要有五種模式。

(1)分項排列預算(line-itembudgeting)是美國最早出現的具有現代管理意義的預算管理模式。內戰結束后,面對日益擴大的政府職能和公共事務,政府與議會無法再將預算當作反映資金流向的“一般性陳述”,而是注重將預算視作一種資金管理手段,將資金管理與項目聯系起來,以保證支出優先順序,確定能得到足夠的資金支持。這種管理模式以預算支出的若干特定目標為核心,采用分項排列的方法依次列出特定目標的預算資金,由撥款機構加以撥付。

(2)上個世紀60年代前后,有國家提出并采用規劃-計劃-預算模式(PPB)。它以計劃為中心,利用成本—收益分析方法,把目標規劃、計劃制訂與預算編制融為一體,成為一種旨在增進政府預算執行效果的“方案導向型”預算管理模式。規劃-計劃-預算模式強調預算與政府的五年或長期計劃聯系,客觀上強化了行政首長的預算權。

(3)上個世紀70年代初,美國各級政府開始將原屬于私人部門的目標管理方法引入公共部門,并發展成為一種新的預算管理模式。目標管理預算模式注重預算項目執行的效率,為行政權力更好地控制預算做了一種策略嘗試。

(4)1975年,美國行政管理與預算局要求所有機構必須提交機構目標及其財政年度預算。零基預算一反公共預算上的“漸進主義”傳統,不按上年度的“漸進增量”來考慮預算,而是對每個部門的工作任務及工作量重新進行全面審核,然后再確定各部門的支出預算。

(5)從上個世紀80年代起,績效預算模式形成,這是一種以績效為導向的預算管理方式,績效預算既考核公共資金使用的最終效果,又考核為取得預期效果所開展的工作活動,從而把預算支出和結果有機聯系在一起。績效預算有三個特點:一是績效評估的精確化;二是考核目標管理者成為績效責任人;三是把預算當作改善業績的手段。績效預算模式作為當代西方國家“再造政府”運動的重要配套措施,不斷得以推廣。

公共預算構成政治過程的首要環節,是政府職能實現的前提,這是因為任何政府公共職能的實現都離不開公共財政與公共預算的物質支持。公共財政和公共預算與政府職能緊密聯系,政府職能決定公共財政與公共預算的實施范疇,而公共財政和公共預算構成政府履行“管理—服務”職能的物質基礎,構成政府職能流程的首要環節。公共財政問題是經濟問題,更是政治問題。作為國家財政核心的公共預算是政府為實現政治經濟社會發展目標,而籌集、分配與監督預算資金的管理活動。公共預算貫穿于政府活動的方方面面,隨著社會主義市場經濟發展與社會公共需求不斷上升,政府公共職能日益受到重視。公共財政與公共預算依托于服務型政府的職能定位,由此構成了政府管理的首要環節,“從公共政策角度看,公共預算和支出實際上是一種政府制定與實施公共政策的過程;從組織管理績效的角度看,公共財政則是控制成本、衡量績效的主要依據;從公共利益角度看,公共財政就是促使社會財富的分配趨于合理,實現社會公平的重要途徑;從公共事務管理角度看,公共財政既是公共問題解決的前提,又是公共事務管理的結果”②。

公共預算既然是政治過程的首要環節,那么如何實現公共預算效益最大化?我們以美國政府的預算程序為例,美國聯邦政府預算程序經過四個階段,即:(1)預算編制階段;(2)預算審批階段;(3)預算執行階段;(4)預算審計階段。由此可見,公共預算是國家行政機構、國家立法機構、國家檢察機構相互作用、相互監督的政治過程。由于世界各國政治體制存在差異,公共預算政治過程的內涵必然存在差別,但在如何提高公共預算的效益方面,美國公共預算體制對我國預算體制改革有所啟示。近年來,越來越多的國家開始推行新績效預算管理,以提升政府治理水平。我國從2000年起推行部門預算改革,但高效的預算管理制度始終沒能很好地建立。隨著財政支出規模的迅速擴大,如何加強預算管理,提高支出效率,建立適應市場經濟要求的公共預算體系?新績效預算管理模式為中央財政管理部門重視,并進行了一些零星的績效預算管理實驗,如廣東的績效預算改革、江蘇的公民參與預算試點等。目前我國公共預算管理存在著重收入輕支出、重編制輕管理、重決算輕預算、重短期輕長期、重預算內輕預算外、重控制輕績效等問題,與法治化公共預算體系的內在要求相比,仍存在一定差距,改革勢在必行。

二公共預算與民主、法治密不可分。現代國家的公共財政、公共預算一定是民主和法治的過程。“由經濟學家主導的公共預算研究一般將公共預算看成一個純粹的技術過程,而忽視了公共預算在本質上是一個政治過程,從而不能認識中國公共預算的本質”③。中外公共預算制度發展的歷史表明:公共財政和公共預算與民主法治相互依托,“公共性”實現離不開“民主性”,民主性一是體現為資源配置過程的民主性,二是體現為資源配置領域的公共服務性。從比較視野來看,西方國家把公共財政與公共預算視為議會監督行政機關的重要手段。在西方議會民主國家,預算草案必須得到議會的通過才能執行。公共預算背后體現著委托關系,委托人和人共同認可契約來確定各自的權利和責任。預算是由政府部門編制并執行,但預算資金屬于國家和人民所有,政府是在全社會公眾理財。政府預算背后體現著國民與政府之間就政府的活動范疇與方式所形成的委托關系,政府承擔著一種公共受托責任,向社會提供制度、秩序、物品和勞務等公共產品,因此,政府預算必須對社會公眾負責,接受社會民主監督。可見,公共財政與公共預算體制既為政府職能履行提供了物質基礎,也構成政府行為的民主約束和法治規范。政府行為是否超越了公共財政和公共預算的范圍,成為監督和控制政府行為合法性的重要依據。

我們看到,盡管公共預算是公共性的內在要求,但現行財政與預算機制距離民主化、法治化、公共服務導向的體制仍存在較大差距。當前中國政府管理中面臨的諸多難題,諸如權力腐敗,公款消費等,皆與公共財政和公共預算體制不完善存在著聯系,因此,建立法治化的公共財政體制,不僅是財政管理的重要內容,也是政府體制建設的核心命題。

隨著市場經濟發展與社會結構變遷,為適應社會經濟基礎的內在需求,一些地方政府率先展開了公共財政與公共預算的制度創新,典型案例有浙江省溫嶺市的創新。該市通過“民主懇談會”的形式,將公眾意見與政府決策對接,將“民主懇談”制度引入政府預算編制。通過這種方式,政府治理的過程變成了一個多方參與的民主的過程。

由此可見,公共財政與公共預算本質上是由政府組織、民眾廣泛參與的公共選擇過程,公共選擇意味著在公共財政與公共預算的制定與運行過程中,存在有效的決策參與和決策監督機制。政府財政政策制定與執行應具有公開性,公民能夠充分了解有關信息,通過民主程序,使公民意愿得到表達與整合。公共預算涉及老百姓的切身利益,政府作為人民權力的受托者和委托權力的執行者,應按照公共利益進行財政活動,切實保障實現廣大人民群眾的根本利益。從政府預算發展過程來看,預算制度、預算管理模式的每一次進步都極大地促進了政府管理民主化程度的提高,完善并促進了現代民主制度發展“,公共預算不僅僅是技術性的,它在本質上是政治性的”①。

公共預算核心是權力主導的利益之政治分配,因而本質屬性不是技術屬性,而是政治屬性。公共預算制度運行過程,本質上是社會結構變遷中不同政治利益主體圍繞著權力,通過策略博弈進行公共選擇的過程。各政治主體皆希望實現利益最大化的政策方案,但政府所能擁有的財政資源通常有限,不可能滿足所有的政治要求。在財政資源稀缺的條件下,財政預算過程中的利益沖突進而轉化為政治沖突,“預算過程充滿了公共政策方面的權力斗爭。預算的制定過程是政治權力發揮作用的過程,而不是以預算代替政治權力的過程”②。

在世界各國政治制度變遷過程中,財政成為政治沖突與博弈的核心,這表明財政、權力、政治三者的不可分割性。預算過程中資源配置實際上反映了政治權力的分配,“在政治和政策過程中,無論政治家的目標是什么,預算過程都是一種政治工具。如果政治家的目標是促進經濟增長,那么,預算就成為經濟增長的手段。如果政治家的目標是收入分配,那么,預算就成為收入分配的發動機”③。當然,如果預算制度的理性化程度很高,那么,預算過程就可以對政治行為構成一些制約。由于這種制約,在很多情況下,并不是所有的政治利益都可以在預算過程中如愿以償。

公共財政與公共預算過程是政府流程的首要環節,背后則體現著利益之權威性分配。任何改革都涉及利益之爭,財政預算改革更是直接牽涉經濟利益,其變動都會引起財政資源的重新分配與流動,不可避免地要重新調整既有的利益分配和權力分配格局。公共預算的形成與發展,取決于特定歷史時期政治體制結構中,諸多政治利益主體的均衡利益需求,并反過來推進政府管理體制的發展與完善