漫談土地轉讓金的財政學

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一、土地出讓金的實質究竟是什么

土地出讓金，顧名思義，它是一個與土地和土地使用權相聯系的新范疇，是一個土地財政問題。土地出讓金，在社會主義宏觀調控中具有雙重功能：一是調節土地的利用，改進和調整產業結構，包括一二三產業結構、各業內部結構等，制約或促進經濟發展；二是土地出讓金的分配，作為調整市場經濟關系的經濟杠桿，調控在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益，調節市場競爭關系等。

我國實行土地公有制，作為所有者，要收地租。土地出讓金，實際上就是土地所有者出讓土地使用權若干年限的地租之總和。地租，是土地的所有權在經濟上的實現形式，即土地的價格。在社會主義市場經濟體制下，這個價格可以資本化，從而使土地具有資本的形態。土地之所以有價格，是因為在市場經濟條件下誰擁有土地所有權，誰就可以定期獲得一筆固定收入——地租。這同有一筆資金存入銀行可以定期得利息是一樣的。所以，土地價格是資本化的地租。土地所有權，按照產權經濟學和法學理論可以分解為若干具體的權利：如土地的田底權、田面權、使用權、經營權、處置權、抵押權等。這些權利的主體可以是合一的，也可以是相對分離的。在相對分離狀況下，每一項具體的權利都可能參與地租的分配。土地出讓金的功能，說到底，就是保證平均利潤率對經濟的調節作用。但必須看到，這里最關鍵的是土地所有者與土地使用者之間地租的分配必須有一個“度”的問題。土地所有者拿得多了，土地使用者得不到平均利潤，就會影響他的競爭力和積極性，反之，土地所有者拿少了，土地使用者有超額利潤，就可能盲目投資，任意擴張。兩種情況都不利于經濟的協調發展。可見，合理分配土地出讓金收益，必須明確土地產權，建設土地市場，使地租、地價通過市場顯現。在我國土地公有制下，作為所有者，要收地租（出讓金、租賃費），國家作為管理者，要收稅等等都表現為我國土地使用制度改革的選擇。

簡言之，現行的土地出讓金的實質，可概括為它是一個既有累計若干年的地租性質，又有一次性收取的似稅非稅性質的矛盾復合體。

這里所說的累計若干年地租總和，本質上是公有資產的所有者收入，是出讓土地資產使用權的收入。它是一種按市場等價交換原則的市場交易行為。因而，土地出讓金具有地租而非稅性質。稅收是國家作為管理者對納稅人為國家繳納的經濟義務，具有強制性、無償性和固定性。土地出讓金，將累計若干年地租總和，采取一次性收取，則又似有稅收的非租性質。土地出讓金自身就是這樣一個內在矛盾的復合體。也就是說，土地出讓金，是租非稅，似稅非稅。

二、土地出讓金成了“第四財政”

土地出讓金的上述性質，體現在以下幾個方面：

（1）土地使用權出讓合同約定的使用年限的地租總和是一次性收取的。按照現行法規規定：土地使用權出讓的最高年限分別是：居住地70年；工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年（注：《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定。）。我國法律規定城市土地是歸國家所有，國民對土地擁有使用權。由于我國土地不能買賣，我國實行土地批租制度并規定土地出讓的最低年限為40年和最高年限70年。土地批租的最高70年限究竟根據何在？有的學者稱，這在某種程度上借鑒了香港的土地批租制度。這主要是因為香港大部分土地是英國1898年《展拓香港界址專條》從清政府租讓新界得來。由于土地并非香港當局所有，按法理在租借期滿之后必須歸還，所以在解決土地流轉問題時，香港實行了批租制度，即在一定期限內轉讓土地使用權。由于租讓新界的期限是99年，所以香港的批租年限沒有超過99年的。后來中英關于香港問題的談判又達成協議，最長的批租期限到期日不能超過香港回歸后50年左右。從國際上來講，土地批租90年和100年都有。我國的這個規定居住用地70年限，主要是考慮居住用地上的房屋建筑物，一般在70年之后基本上價值就會折舊到零。同時，這也與當時對中國人預期壽命70歲左右等綜合因素有關。

現在的問題在于，土地出讓金是地方政府將40年或70年累計的地租采取了一次性收取（征納）。這樣，勢必造成地方政府希望土地能夠“賣出”較好的價錢，以利于改善公共服務和城市基礎設施。土地批租收益紿各級地方政府的好處是顯而易見的。這種地方政府一次性收取累計了50～70年的地租之總和的土地出讓金。說它是地租，但地租一般是按年收取的；而將累計50～70年的地租一次性收取這又似稅。這樣。土地出讓金似稅，卻非稅，也就成了“第四財政”。

（2）地方政府獲得的土地出讓金有很大比例是作為當年的地方財政收入并安排作財政支出的，這樣，實際上也即成了“第四財政”。所謂第一財政指預算內收入，第二財政指預算外收入，第三財政指制度外收入，而土地出讓金也就成了“第四財政”了。這筆“第四財政”在地方可支配財政收入的比重高達40～60%，有些地方甚至超過第二、第三財政之和。這樣，政府實際上就不僅預收了未來50～70年的土地收益，而且也實實在在地預支了未來的土地收益。這種地方政府的“第四財政”反映了我國現行財政體制中中央財政與地方財政的利益博弈狀況。與世界的大多數國家相比，中國把更多的支出責任下放給省以下的地方政府。中國財政總支出的65%集中在省以下的地方政府，上世紀90年代曾高達80%.但是在收入方面，地方政府沒有相應的自主權。現在發現了“土地出讓金”這座“第四財政”金礦，必然是“得來全不費功夫”！

（3）土地出讓金，按現行法規中規定一次性收取40-70年的土地使用費，其地租中又包括了土地使用消費者提前支付地租的利息部分。如果按70年的利率貼現計算，土地出讓金的實際價格是土地出讓金名義價格的34.7倍以上的價格。應該指出，土地出讓金是可以明確地從房價中剝離的貨幣地租部分，同時土地出讓金又成為土地價格和房屋價格組成部分的一部分，轉換成計稅基礎，當土地首次進行交易時，土地出讓金將被征收5.5%的營業稅及附加和4%的契稅。當房屋建成銷售時，土地出讓金再次作為計稅依據被征收5.5%的營業稅及附加和相應的契稅。就房地產開發商而言，收取地租是履行代收代繳義務，但卻必須在承擔義務時為這種義務繳納營業稅和契稅。土地使用消費者在向政府支付地租的同時，也同樣為繳納地租的行為承擔營業稅和契稅。這樣，土地使用者是實實在在的承擔是一而再，再而三的被重復征稅后的地租。這對城市的低收入群要買新房改善居住條件，簡直是難上加難。究竟這種既有利息，又有租，還有稅的土地出讓金，是租耶，抑是稅耶？總之，可以說是“第四財政”。

三、土地出讓金的功過得失

怎樣正確評價這座新發掘的超大型“金礦”——第四財政？從財政學角度看，這是一個土地財政的社會經濟評價問題。應該看到，土地是財富之母，一國的土地資源是有限的。土地是不可再生的資源。土地出讓金問題凸顯，是近些年我國土地財政領域中一個突出的新問題。它是我國社會經濟生活進入現代化和建設全面小康社會進程中與以下四大背景條件息息相關的。

（1）從我國當前所處的工業化階段看，正處于工業化中期的重化工階段，對鋼鐵、汽車、裝備制造、化工等重化工產品需求上升，從而相應地帶動土地供應的需求；

（2）從我國所處的城市化階段看，正處于城市化發展的加速期，農民進城，一億農民工進城，各地對市政、道路、交通、房地產、水、電、文化、教育、衛生等需求普遍高漲，從而也必然造成對土地供求緊張；

（3）從我國個人消費結構升級看，已從萬元級商品提升至十幾萬元，幾十萬元級階段，住房和汽車成為這一階段的消費熱點，改善住房條件要土地，發展汽車要道路等等，隨之而來的是對土地需求的猛升；

（4）2003年后中國經濟開始進入新一輪增長周期的上升期，外資、民資等投資熱情上漲，同樣也必然拉動對土地供應的需求，令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

上述四大熱潮，極大地推動了我國社會經濟發展中的土地需求。改革開放20多年，中國經濟發展中曾經經歷過三輪圈地熱，特別是隨著我國經濟中用地（土地使用者）主體的多樣化，國家在上世紀90年代又改革了供地政策，對一些營利性的用地項目實行公有土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金制度規定辦法。推出土地出讓金制度的初衷主要在于：一是地方政府將50～70年的土地收益一次性收取，可增加地方可支配的財政收入，集中起來可以辦些大事，以改善地方公共服務和城市基礎設施等；二是將后50～70年的土地收益一次收取，將可遏制些過度擴張的土地需求等目的。

應該說，總體上看土地出讓金的出臺，既基本適應上述四大熱潮帶動的土地需求，同時，也為政府，特別是省級以下各級地方政府集聚了一筆巨額的可支配財力。而且，配合了國家實行積極財政政策由國債形成的基礎設施及公共產品累積的積極效應。進而有力地推動了我國工業化、城市化和城鄉居民消費結構升級換代，為推進現代化和全面小康社會建設發揮了強有力的支撐作用。據有關權威部門統計（注：據全國人大常委會副委員長盛華仁在全國人大檢查《土地管理法》實施情況的報告。）。1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達10000多億元，其中近三年累計達9100多億元。浙江省在2003年有820億元的土地出讓金收入等。

短短十余年，特別是近些年我國土地制度和土地財政制度的變革帶來了巨大的成績，聚集了10000多億元的巨額可支配財力。激發出潛在的活力，把全國的土地資源盤活了。但是，與此同時，土地出讓金制度帶來的一些弊端也相當顯現突出。

弊端之一：各級地方政府在財政收入方面沒有自主權的財政壓力下，土地出讓金可使地方政府將后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段擴大出售土地換取收入的短期行為。為了擴大土地批租量，獲得短期高額收益，往往突擊加大基礎設施建設力度，越權減免稅收，以吸引外商或民間投資。這種行為，既有悖于“代際公平性”即代際之間利益關系公平性，又有損于土地資源使用的有效性。在代際公平問題上，絕對傾向于任何一個特定時代都是不可取的。也就是說，我們既要防止過高的積累率影響當前消費，從而影響人們的勞動積極性，又要堅持可持續發展，不能損害子孫后代的利益。擁有13億人口的中國，土地資源這個不可再生的資源，更稀缺珍貴，其使用的有效性更關鍵。

弊端之二：土地出讓金的利益分配機制不合理。土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收并一次性預支了未來若干年限的土地收益總和。從現任屆和未來屆的地方政府看，則是現任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對土地收益的“透支”，這對于未來往后屆政府顯然是不公平的。在目前的土地出讓金制度下，現任屆政府將土地出賣，賣地收益都由本屆政府支配，這樣，就使得各屆政府無法實現收益共享，令地方政府在任期內熱衷于批地賣地。這種土地收益行為短期化，往往也導致了土地濫用。再者，有時下一任地方政府，還需要負擔土地賣出之后的開發配套投入，乃至提供一些征地的補償費等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地儲備是有限的，隨著土地所有權的不斷出讓，各級地方政府在這方面獲得的財政收入也將有朝一日而銳減，長此以往，將會出現沒有土地可供出讓的尷尬局面。

弊端之三：征地與賣地之間的巨額利益誘使土地“尋租”。不少地方政府，以經營城市或經營土地等名義，炒作土地。國家的供地政策改了，即實行土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金，但征地政策卻沒有改變。當前，農用地轉為非農用地必須經過國家征用，在征用過程中，行政權力對土地資源配置起著絕對控制和支配作用，這就使得地方當權者有了濫用權力的機會。突出表現在，一方面用計劃經濟的辦法低價拿地，另一方面用市場經濟辦法高價供地，低進高出，炒作土地，客觀上形成了多占多得的機制。行政價格與實際市場價格的巨額差價，既是驅動不少地方政府大量批地賣地的動力，也是當地“尋租”行為產生的溫床。由于權力的監督機制缺失，勢必導致權力和利益在幅度上、范圍上的隨意性和濫用，導致腐敗的產生。改革二十多年來，中國經濟發展中出現的一次次圈地熱、開發區熱等等，究其深層原因，無不都是不少地方政府把土地當成生財之道，很多土地儲備中心甚至把農民地預征后直接納入土地儲備，也是屢見不鮮了。

土地出讓金的利益分配機制不合理，可以從浙江省對市、縣政府在農地轉非和土地限額審批中究竟能夠獲得多大收益的調查佐證。這些收益大致有以下幾種：耕地占用費、耕地開墾費、土地有償使用費。有些市、縣還有城市增容費、交通建設基金、商業網點建設費等征地附加費。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為“第四財政”進行“體外”循環。這一項調查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二成至三成、企業占四成或五成，村級組織占近三成，農民僅占5%～10%.這樣，失地農民的社會保障問題必然成為嚴重挑戰。從成本價到出讓價之間生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。從全國范圍看，2001年，政府從征地中取得的一級市場的收入是1300億元，企業取得的二級市場的收入是7000億元。到了2002年，一級市場的收入是2400億元，二級市場的收入達到了10500億元。而這10500億元中，有9%以上是抵押，即拿著土地到銀行去抵押貸款。所以說，如果土地存在泡沫，它實質上就是金融泡沫。

正是上述這些凸顯的突出弊端，近年我國宏觀調控作出重大決策，推出了既抓信貸超貸，又抓凍結土地供應的兩大殺手锏，而且又決定在2005年繼續收緊地根。我認為，與此同時，在宏觀調控已取得初步成效基礎上，還應對土地出讓金進行一次全面的清理和整頓，這似應是我國宏觀調控的應有之義。

四、用明天的錢，辦今天的事——一個新理財理念的辨析

“用明天的錢，辦今天的事”，應該說，這是一個合乎財政金融學理論邏輯的新理財理念。這是當今世界發達國家正在進行的一場以金融衍生品為主要內容的新金融革命的要義和精髓所在。國際理財學界流行著一句話：當今美國的經濟繁榮，在相當程度上是建立在借來的資金和借來的時間基礎上的。這實際上就是“用明天的錢，辦今天的事”的美國版，說的是同一意思、意念和理念。

我國土地財政領域推出的土地出讓金，也就是將明天未來50～70年的地租采取一次性收取的資金收入，來辦今天的事。這里內含著這筆資金是提前透支的，從而也可以說是“借來的資金”。概括起來，我認為它包含著以下四層意思：

首先，無論是宏觀的一國的經濟，還是微觀的市場主體的企業，大至跨國公司，小至中小企業以至個人家庭理財，都不能全靠“自有資本”而還靠“借入資本”和個人消費信貸等“借來的資金”。美國經濟是世界經濟的龍頭老大，它的經濟發展和繁榮尚且如此，更何論其他國家；

其次，“借來的資金”，說到底，其實就是抓住了時間機遇，即“借來的時間”。借來的資金其形式和手段有多樣性，但其實質內容也就是“借來的時間”。借來的資金同借來的時間，兩者是相通的，甚至是等價的；

第三，土地出讓金，同新金融革命中的金融衍生品如期貨、期權等是相通的。其要義都是“做預期”，即把未來50～70年的錢，來辦今天的事。這一點最重要。

做預期，就必須要講求和遵循經濟規律辦事，新金融革命的首條規律，是風險和收益交換律（trade-off）。高風險，高收益；低風險、低收益。這條規律，講求的就是“取財有道”。

用明天的錢，辦今天的事，是先有成本支出風險在前，才是有無收益和收益多少在后，而且這個“收益”具有不確定性，即收益的程度大小直至零的不確定性。

“取財有道”，就是說要用明天的錢，辦今天的事，要講求風險（成本）收益（效益）交換律，要作風險（成本）與收益（效益）比較。不能是只顧“借錢”而不管“辦事”。新金融革命的首條規律，看似淺顯簡單卻蘊含著豐富和深邃的科學哲理。

風險收益交換律的理論基礎是理財三原則：[1]

1.錢多比錢少好；

2.今天（現在）的錢比明天（未來）（同樣數量）的錢好；

3.無風險的錢，比有風險（同樣數量）的錢好。或風險小的錢比風險（同樣數量）大的錢好。

理財三原則的核心思想是：資金是有時間價值的，理財要有利息概念。資金有空間配置的有效性問題，也有資金的時間配置有效性，以及資金的時空配置是否得當的有效性等問題。

土地出讓金，是做預期，是做未來50～70年的預期，從財政金融學意義上已不是一個“長期”而是一個“遠期”的土地期貨、土地期權等衍生品遠期概念了。再說，它又是同“土地”這個實物資產，這個稀缺、不可搬動資源結合在一身的實物期權，其高風險性是不言而喻的。

第四，“用明天的錢，辦今天的事”這個今天的“事”既包含了要辦投資之事，也要辦消費之事，如“三農”等事。投資歸根到底是為了消費。不應顧此失彼。投資與消費之間的關系，是此長彼消，因而，必須強調投資與消費之事一定要協調發展。

土地出讓金這個土地財政問題，進而言之，在社會主義市場經濟體制下最高意義上說，它只是一種發揮“資金是經濟第一推動力”的手段或工具功能。在實現現代化和全面建設小康社會，堅持以人為本，落實可持續的科學發展觀而言，消費才是真正意義上的“經濟第一推動力”。因此，消費才是社會主義經濟的長遠的、根本的最終目的性功能。

縱觀當今世界經濟大局，有專家稱：靠著美國旺盛的消費和中國強勁的投資，支撐和推動了2004年全球和亞洲經濟獲得了10多年來最高的增長率。盡管美國還有“雙赤”，2003年讓美元下降15%，2004年美元又下降了5%（謝國忠，2004）。

這里，且不評論美國人的旺盛消費力。但把中國強勁的高投資，與之等量齊觀，著實令人不安。消費是社會生產和再生產過程的最終完成和歸宿，也是起點和根本動力。只要翻開中國改革開放后的消費發展史，的確可以看到廣大城鄉居民消費的絕對額有了大幅度上升，城市居民的恩格爾系數已降至37.7%.但我國的消費率，2003年降至25年來的最低，只有55.4%，比上年下降2.6個百分點。這充分表明中國的消費與投資比例嚴重失調，而投資與消費的失衡，最終都要靠提高人們的消費水平來解決。這是一個關系子孫后代的代際公平問題。

約翰羅爾斯在《正義論》中指出：“資金積累和提高文明、文化水準的費用如何在代際之間被分擔的問題看來不容有明確的回答，然而，我們并不能由此推論說，某些有意義的論理約束的界限不能被闡明。”[2]講的就是這個道理。

25年前，在廣東佛山首屆中國財政學會上薄一波同志題詞：綜合財政也是科學。這是一個對我國社會主義財政頗有遠見、有寬博容量、高度抽象的理論概括。現今中國財政，既有適度緊縮財政、公共財政、積極財政、中性財政和穩健財政之說，又有第一財政、第二財政、第三財政和第四財政之稱，我認為這些說法，從一定意義上說，通通都可以把它們放在“綜合財政”的理論框架中去考察分析。