行政地區與地方財政制度探討

導語：行政地區與地方財政制度探討一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：本文介紹了以德國為代表的西方國家的財稅體制和行政體制，分析了行政體制與財稅體制相分離的情況，指出了在市場經濟條件下提高財政效率的辦法，并在此基礎上批評了試圖重新劃分行政區劃來提高財政效率的設想。

關鍵詞：行政區劃/地方財政/效率

近年來，隨著由國有企業產權改革帶來的市場化進程的進一步深入，對地方財政體制以及與之相對應的行政體制改革的制度需求顯得日益突出。中國現有的地方財政體制以及行政體制必須進行比較大的改革，這似乎已經是理論界和政策制定部門的共識。一種改革方案是：增加省級行政單位，由省直接管理縣市。同時，取消鄉鎮，由縣直接管村，因為現在鄉鎮管理人員太多，財政危機嚴重，上級政府無法控制鄉鎮，所以不如取消鄉鎮。這樣的結果就形成了與世界上大部分國家相同的財政體制：三級行政，三級財政，而且財政和行政是同一的層次。本人認為，這種方案是建立在以美國制度為西方發達國家制度模式代表的表面理解的基礎上的，忽視了一些制度改革的基本理論問題。為此，本文試圖對行政體制和財政體制改革的一些相關基本理論問題進行討論，為中國地方財政改革的方案選擇排除理論上的誤區。省（州）地方自治的立國原則對于世界上大部分西方發達國家來說，由其建國的歷史特點，基本上是聯邦制國家。在這些聯邦制國家，州（省）是基本的自治單位。州自治主要體現為州的重要事務由本州人民決定，而聯邦所擁有的權力理論上只是州對國家權力的讓渡。聯邦（中央）政府無權改變州（?。┮患壍男姓^劃，包括決定省府這樣的事情。從財政體制上來說，最早的權力讓渡形式就是關稅聯盟，例如德國的普魯士關稅聯盟。由于這樣一個特點，對于大部分西方國家來說，州作為固定的行政單位，其管轄的范圍，立國以后一經形成就固定不變。美國最初只有13個州，最后通過購買和擴張，擴大為現在的50個州，但是其已經有的州，一經形成以后并沒有任何的改變。德國和法國邊境地區的薩爾州，本來是屬于法國所有，后來通過居民自決，加入德國，成為德國的一個州。東西德統一，也是通過由東德加入西德的方式實現的。最近，德國為勃蘭登堡是否加人柏林市進行居民投票。對于我們相當一些中國人來說，自治也許只是西方國家的一種文化傳統，而我的理解是，這是西方國家立國的基本理念。一個通常的誤解是，先有國家，后有國民，而正確的理解是先有國民，后有國家。如果一個國家不是以自治的單位聯合而成，那么國家本身就沒有民眾授權的法律基礎。

因此，從民意授權立國的基本原則來說，省（州）作為基本自治單位的管轄范圍是不可以通過行政區改革，而只有通過當地居民投票的方式才能加以改變的。

行政管轄區規模和管理效率的關系

主張將省行政管轄區規模劃小的一個重要的依據是，中國省的范圍太大，管理沒有效率。劃小就可以提高管理效率。管理的效率以什么為依據呢，如果以這個地區的經濟發展水平或者說人均GDP為依據，這種說法就很難找到支持的論據。就美國來說，各個州的人口和土地面積的范圍就相差很大，并不是小的州就管理得特別好，而大的州就管理得特別槽糕。就德國的情況來說，面積最大的州是南部的巴伐利亞州，目前是德國最富裕的州。人口最多的州是北萊茵——威斯特法倫州，這個州也是德國比較富裕的州。從各國的經驗來看，人口規模大的州富裕的比較多，這是因為在人口自由流動的情況下，人口多的州必定是長期以來經濟發達收入水平比較高的地區。中國的情況也是一樣的，我們現有的省級行政管理區從人口和面積規模來說也是大小不一的，那些小的省（區）管理得是不是比大的省區好，這是不言自明的。國外有人經常對中國人說，中國落后是因為中國太大了，管理沒有效率，改革也難。這種說法也許本身并無分裂中國的用心，但是大部分中國人聽起來很不舒服。因為并非把中國分成幾個中國就會富了，事情就好辦了，比如許多非洲國家，它們都很小，有的不如我們的一個省大，可是他們并不能富起來。因此，地方政府行政管理的效率從理論上來說，與管理的轄區大小并沒有必然的相關關系。因為管理機構是由管理人員組成的，在大的省區，相關管理機構可以由更多的人組成，而小的省區，由更少的人組成。行政管理人員和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理論上應該是相同的。相反的情況是，由于管理的轄區比較大，更可能形成專門化的管理，而在管理的轄區比較小的情況下，很難形成專門化的管理，管理的水平相對就比較低，理論上來說，也可能是低效的，尤其是在使用現代信息技術作為辦公支持系統的情況下，管轄范圍小，會導致設備使用效率低下。一個簡單的例子是，一個大省可以擁有比較大的防疫監督管理機構，門類比較齊全的專業技術人員和相應的設備，而一個小的省，就不可能做到這一點。所以，為了提高管理效率和專業化管理水平，省區單位應該是比較大，而不是相反。美國和其它西方國家的州管轄范圍是比我們的省小，但是他們這種情況是歷史形成的，并不是后來改變的結果。

行政體制和財政體制的關系

長期以來，我國實行的制度都是行政管理層次和財政層次相統一的，有一級政府就有一級財權。事實上在世界上許多國家，財政層次和行政層次不是完全對應的。一般的情況是行政層次往往多于財政層次。例如，在德國雖然縣作為一級行政層次，但是它不是一個財政層次。在法國，由于省比較小，1956年改革建立了經濟規劃區，每個區由2到8個省構成，建立經濟規劃區的目的就是為了實現工業化和現代化的需要。法國現有28個經濟規劃區，但這些區并不是財政層次。行政層次的設置是出于管理的需要，財政層次的設立就需要考慮到地方公共產品供給的規模效益和對地方政府的財政激勵機制問題。這里依據的是兩個不同的原理。表1以德國人口最多、經濟高度發達的北萊茵一威斯特法倫州的行政管理區劃為例，以說明德國州以下行政管理層的構成。這個州是德國的老工業中心魯爾區，州內有科隆、杜塞爾多夫、杜伊斯堡、多特蒙德、亞琛、埃森、波鴻、明斯特、波恩等著名城市，其城市密度大大超過德國其他的州，但是德國人并沒有因此將本州劃分成更小的部分。同時，德國的行政管理和財政層次是分離的。在州和市鎮之間有區、縣和縣級市三個層次，但是作為財政層次就是州和市鎮。縣不是獨立的財政單位，但是它是一級行政單位，負責管理一定的事務，主要是區劃方面的任務。對人民生活有直接影響的是交通事務。縣范圍內的交通事業由縣負責規劃和管理，所需要的經費由州根據預算需要直接配給。

制度改革的成本和效益分析

制度改革的成本由兩個方面構成，一是新制度和舊制度轉換的成本，二是新制度成立以后的實際運行成本和原有制度比較而增加的支出。簡單來說，如果我們新成立50個省級單位，其制度轉換成本基本構成為：新成立省會的成本；新增加的省行政人員的人員支出和辦公用品支出；新成立的省的轄區所有企業的改換地址和相關公文的成本；采用新省名給本省區內所有企業對外聯系帶來的對外宣傳成本；所有的交通工具和標志重新更換的成本等。新制度建設以后新增加的運行成本：（1）新增加省份的干部到首都開會辦事的成本。（2）新增加的統計資料以及各種以省為單位統計資料的印刷成本，比如統計年鑒。（3）編寫新地理教材的成本。（4）文化傳統損失的成本?，F在的縣志以及其他地方文獻資料都是以省為基本背景單位編寫的。省區范圍進行大規模的變動以后，文獻資料包括的范圍不同，就形成一種文化傳承方面的損失。同時長期以來，各個省已經形成特有的文化特色和居民意識，省區劃小以后，就很難形成文化和意識上的單元，因此，也是一種文化傳承方面的損失。這種損失是無法用經濟價值來衡量的。（5）對外國際聯系方面的損失。外國人對中國的了解是一個長期的過程，中國現有沿海省市對外已經有相當的知名度，新成立的省市如果采用新的名稱，很難被外界接受。

由于增加新省區的制度改革并不涉及生產資料的所有權制度、市場機制等經濟制度基本要素方面的改革，涉及的僅僅是管轄區范圍技術層面的改革，因此，改革的效益主要在于管理效率的提高。具體來說應該是時間的節省和管理費用的節省。這就需要測算現在省級行政管理的任務哪些方面可以通過將省分得更小而得到這兩方面的節省。最后，必須對制度改革總成本和總收益的具體數據進行比較，才能得出改革是否可行的結論。中國地方財政體制和行政體制問題的本質也許有人認為，中國的省比較大，影響了中央行政和財政權力的實施。比較突出的問題是各個地區為競爭投資所引發的稅收優惠、重復建設以及轉移支付資金不足等問題。第一，通過稅收優惠競爭投資已經不是中國特有的問題，現在是一個全球降低稅率競爭投資的高潮。中國沿海地區的直接競爭對手，已經不僅僅是中國的其它地區，也包括世界上其他國家和地區，例如越南、泰國等國家。第二，重復建設實際是一個比較陳舊的計劃經濟下的概念。如果國家不是項目的資金投入單位，企業投資是不存在所謂重復建設問題的，不管項目產品是否相同，企業是收回項目投資的責任單位。如果不能夠收回投資，企業將面臨破產，這不屬于市場經濟原則下政府應該管理的范圍。比較典型的例子是，外資的大企業在中國都有大項目，沒有人能說大眾投資了上海，就不批準福特投資北京，沒有人能說這些大汽車項目都是重復建設。市場經濟的本質就是廠家同類產品的競爭，最終通過淘汰過程使產品質量提高，價格下降，消費者得到實惠。在世界上大概沒有任何國家，在企業登記審批的過程中，將所謂的企業重復建設問題作為一個考慮。國家可以通過貨幣和財政政策進行宏觀調控，控制整個國家的投資增長速度，但這是與行政管理區劃和財政層次設置無關的事情。第三，關于中央財政可以用于轉移支付的資金不足的問題，理論上來說首先是一個涉及到公共選擇的問題。也就是說，首先是中國對轉移支付目標的定位問題。對于不發達地區，中央轉移支付具體目標是什么，是保證這些地區的人民享受全國平均的公共產品供給水平，還是保證這些地區的人民享受基本的公共產品的供給，例如義務教育、基本的醫療救助系統和保證基本生存需要的食品供給。在這個基礎上才是中央財力是否能夠滿足全國轉移支付需求的問題。這個問題本身實際上仍然是與省級行政和財政區劃無關的事情。因為省劃小以后，省對省內轉移支付的范圍減小，那些主要由財政輸入市縣組成的小省很可能需要更多的中央轉移支付，而不是更少?？傊?，地區稅收競爭，重復建設和轉移支付資金不足不是中國現行行政和財政體制的根本問題。

筆者認為，中國現行財政和行政管理體制的根本問題是管理層次的重疊和由于重疊形成的管理責任不清，存在多級政府審批同一個項目的情況。從行政管理的需要來看，仍然有一些任務需要以區（現在的市）為單位來管理縣。但是市所管理的任務應該與省是不重復的，或者說是由省授權的管理形式。例如中國發生的鐵本項目土地審批事件和奶粉質量事件，既然規定了在一定土地面積的范圍內審批權在省，一定的面積范圍內審批權在市，如果發生違規事件，就不需要檢查多級政府的行政責任，只需要檢查直接主管單位的責任。所以改革的具體方法只需要將現在省市兩級的行政管理任務進行分類，去掉重疊的管理內容，明確管理的直接責任單位，就可以實現提高管理效率的目的。原則應該是下面的行政單位只需要得到省或者市兩級行政中任何一級的批準，而不需要雙層批準。

從財政體制來看，在現行稅收劃分體制下，市（作為管理的市）實際上是與省共同分割屬于地方的一塊蛋糕，市分得比例的高低首先是由省決定的。市在屬于市的部分并沒有多大的財權和財力，大量的市不能夠完成本區下屬縣的財政轉移支付的任務，最后基本仍然是由省級財政負責全省各個縣的預算平衡。所以在中國現在的情況下，可以考慮將市（作為管理者的市）作為財政層次取消，保留其行政管理層次，作為省的派出機構。從財政上來說，市和省進行兩次財政收入劃分和轉移支付責任劃分是沒有必要的。省直接管理到市（作為市區的市）縣是完全可能的。從制度比較來說，這種模式也是美國，德國等西方發達國家的主要模式。就中國的國情來說，這一個層次的改革從理論上說，難度是不大的。由于不涉及到地名的改變和行政區劃的改變，制度改革的成本也是比較小的。這種改革已經在浙江省開始，并且已經基本取得了成功。

中國財政和行政體制改革的難點

如前所述，在省市層次（中觀層次）的行政和財政體制改革可以通過保留市或者區行政層次，取消財政層次的途徑來解決。省直接管理市（市區）縣以后，如何對縣與鄉鎮之間的財政和行政關系進行改革就成為中國整個財政和行政體制改革的難點。中國的鄉鎮財政是1985年以后才開始建立的。前幾年將中小學教師的工資發放權下放到鄉鎮，結果造成大量行政資金被鄉鎮地方政府挪用，拖欠教師工資問題。近年來，將中小學教師的工資發放權收回到縣，教師工資拖欠的情況明顯好轉。但是，全國普遍的情況是鄉鎮財政債務嚴重，無論是富裕地區和貧窮地區，鄉鎮財政都出現嚴重的債務失控問題。

近20年制度試驗的經驗表明，鄉鎮不能夠擁有財權，如果有財權就會失去控制。從行政管理上說，鄉鎮行政管理可以采取由縣派駐機構的方式，就是說鄉鎮管理機構的行政人員和事業費由縣財政支出，采取類似中小學教師工資管理的方式處理，這樣鄉鎮無權增設行政管理人員，管理人員的數量就會得到控制。同時鄉鎮不作為財政層次，也就不可能有任何信用去欠債。但是，不能夠解決的一個大問題就是，如果鄉鎮沒有自主財力，就不可能實現鄉鎮通過自主財力，自然發展為城市的過程。而改革以來，大量的鄉鎮甚至村通過自主財力，完成了從小鎮發展到大鎮，最后成為市的過程。這一點無疑對于我國的鄉村城市化是非常重要和必不可少的，也應該是1985年實行獨立鄉鎮財政體制的主要制度貢獻。大部分西方發達國家的省以下財政層次由市鎮構成，而市鎮不分大小，50萬以上的市和8000人以上的鎮，在財政上是同一個級別，這就為小鎮發展為市留下了財政自主的空間。而我國作為發展中國家，鄉鎮層次雖然人口規模不小，大部分可能在兩萬人口以上，但是這種人口規模是以管轄區統計的人口規模，包括了下屬的村莊。而鄉鎮所在地，真正的鎮所在地的人口規模就比較小，大部分鎮可能在2000人口以上的規模，財力規模就更小，而且相當的不平衡。在這種情況下，直接套用西方國家的市鎮財政體制是否適合，是需要研究論證的。

總結

綜上所述，本文從理論上基本論證了這樣的命題：省作為行政和財政管理層次按照民意授權立國原則，是不可以隨意通過行政區劃加以改變的。同時如果這樣做，其成本是相當高昂的，而效益是微小的也是難以估計的。在省市之間，只需保留市（作為管理區的市）行政層次，取消其財政層次，取消省市的重疊管理，就可以理順行政管理和財政管理的關系，達到提高行政管理效率的目的。在市（市區）縣財政同級的情況下，鄉鎮行政管理可以通過縣下派機構的方式解決，而鄉鎮財權的限定的確是中國財政制度改革的難點，是一個具有挑戰性的研究課題。