公共財政的均衡及其完善透析

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內容提要：公共財政制度與制度安排、制度環境、制度均衡緊密聯系。運用不完全契約理論對西方公共財政制度建立、變遷以及實現其制度均衡的機理和我國的相關情況進行分析表明，我國公共財政制度建立以及制度均衡、整體的制度均衡的實現有著特殊性，應逐步加以完善。

關鍵詞：制度環境，關系均衡，剩余控制權，專用關系投資

公共財政制度作為與市場經濟制度相配套的制度安排，在完善市場經濟制度、為市場經濟提供和諧運行環境等方面起著重要作用。在此，從不完全契約理論視角探求公共財政制度的本質關系，以及從制度安排、制度環境，制度均衡的關系，尋求公共財政制度走向完善的機理。

一、公共財政制度與制度安排、制度環境、制度均衡的關系

戴維斯與諾斯認為，制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則。

支配選舉、產權和合約權利的規則就是構成經濟環境的基本規則類型的例子。他們把制度環境當成是外生的，同時也承認每個國家制度環境確立的方式是不同的，并且集權主義國家的制度環境是可以通過政策來改變的。雖然公共財政制度離制度環境比較近，但公共財政制度也只是一種制度安排。制度安排是平時意義的“制度”，它能夠“提供一種結構使其成員的合作獲得一些在結構外不可能獲得的追加收入”。

公共財政制度是與市場經濟制度相聯系的，是適應于市場經濟制度及相關制度，在節省市場經濟制度的交易費用或者尋求某種特殊“利益”驅動下的一種制度安排。作為制度安排的公共財政制度的建立能夠促進市場經濟制度以及相聯系的相關制度的完善如產權制度；反之，市場經濟制度以及相關制度也能為公共財政制度的建立、和諧運行提供基礎條件。這樣產權所有者主體以及相關利益人才能在制度環境下享受到“結構外不可能獲得追加收入”。市場經濟制度是第一位的，公共財政制度建立是要為市場經濟制度和諧運行服務的。我國公共財政制度建立也不例外，原因在于：

第一，隨著市場經濟的發展，舊有的財政制度安排對市場經濟制度存在一定的不適應，這時公共財政制度的建立拉開帷幕，直接目的是為了促進市場經濟制度的完善。

第二，公共財政制度與制度環境聯系緊密，特別是制度環境中的政治元素對公共財政制度有重要影響。戴維斯與諾斯對制度環境的理解較適合西方民主制度的情況。西方發達國家實行三權分立互相牽制的民主制度，支配選舉，產權和合約權利的規則相對較穩定，因此可以當作制度環境，而對于我國這種制度變革型國家來說，產權和合約權利的規則不能簡單地看作制度環境。張旭昆(1993)認為制度的演化中存在外生性因素，雖然他沒有直接說這些因素構成制度環境，但這些因素確實具有了制度環境的特點——穩定性、外生性，并且它們符合經濟體制改革以來我國制度環境的情況，比如產權和合約權利的規則自從我國改革開放以來一直在調整。從整體、長期來看，制度環境是形成整體制度變遷，整體制度均衡時外生因素的集合；從局部、短期來看，制度環境指對于形成單個制度變遷、制度均衡時基本不變的外生因素集合。從長期來看，產權和合約權利的規則在我國不看作為制度環境；但從短期看，它們又可被看作是制度環境。

第三，制度的整體均衡需要公共財政制度的制度均衡為前提條件，公共財政制度的制度均衡又是制度環境是否合理化的反映。制度均衡是指制度環境不變下制度的供給適應制度的需求(張旭昆，1993)，也指制度變遷將不能給經濟中任何個人或任何個人的團體帶來額外的收入，也是指人們對于現存制度的滿意狀態(張曙光，1992)。公共財政制度的制度均衡與財政制度的制度均衡是等價概念，因為在不同的制度環境的財政制度均衡比較下它們指的都是“長期”最優的制度均衡，也即在所有的制度環境下它們是最優的制度均衡狀態。公共財政制度的制度均衡是指財政制度的任何改變都不能給任何個人或任何個人的團體帶來額外的收入。張曙光(1992)認為制度均衡是行為均衡——“對立勢力中的任何一方不具有改變現狀的動機和能力的均勢狀態”。張旭昆(1993)也認為它是行為均衡——“任何個人或群體都不再有變動現存制度的動機和行為”。“改變現狀的動機”在制度均衡中屬于“高要求”，而其他的屬于“低要求”——“能力”可以由“搭便車”行為減弱，“行為”可以由特定的博弈均衡點來化解。財政制度的制度均衡要突出的是沒有動機改變它，因為這種動機的存在代表著財政制度向更優方向變遷的潛在利潤。國家的存在有兩個目的：一是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則以使統治者的租金最大化；二是在第一個目的框架中降低交易費用以使社會產出最大化，從而使國家稅收增加。第二個目的將導致一系列公共產品的供給以便降低交易費用。公共財政制度的建立適合了第二個目的的需要，同時對于統治者租金最大化的要求進行了遏制。如果財政制度強化第一個目的而忽視第二個目的，那它就不是公共財政制度，更不要說公共財政制度的制度均衡。當兩個目的發生矛盾，強化第一個目的就會導致無效率的產權結構，這時的公共財政制度就沒有實現制度均衡的制度安排，因為人們有強烈改變公共財政制度以降低交易費用使得產出更大的動機。

公共財政制度的制度均衡是與制度環境緊密相聯的，不同的制度環境有不同的公共財政制度的制度均衡。把每個制度環境下的公共財政制度的制度均衡定名為短期制度均衡，把所有制度環境中最優的公共財政制度的制度均衡定名為長期制度均衡。在制度環境不變情況下，公共財政制度的制度均衡(短期制度均衡)能夠使人們在現有制度環境下界定有效率的產權結構使得產出最大化，統治者租金收入在現有制度環境下被壓低到最低水平(不一定為零)；在所有的制度環境下，公共財政制度的制度均衡(長期制度均衡)能夠使人們在所有的制度環境比較下，界定出最有效率的產權結構實現產出最大化(長期的、真正意義的最大化)，統治者租金收入在這個對應的制度環境里被壓低到零。在實現公共財政制度的短期制度均衡的同時，由于界定的產權結構在現有制度環境下是最優的，相對應產權制度等市場經濟制度也是實現產權結構的制度安排的——在實現產權結構的同時也就實現了相對應的產權制度等市場經濟制度的制度均衡，這樣也就實現了短期的、整體的制度均衡；在實現公共財政制度的長期制度均衡的同時，由于界定的產權結構在所有的制度環境下是最優的，相對應產權制度等市場經濟制度也是實現產權結構的制度安排的——在實現產權結構的同時也就實現了相對應產權制度等市場經濟制度的制度均衡，這樣也就實現了長期的、整體的制度均衡。制度環境的調整確實是公共財政制度實現長期制度均衡的必要條件。如果制度環境不能調整，那么短期的公共財政制度的制度均衡(現有制度環境下公共財政制度的制度均衡)就不能稱其為真正的均衡，因為在其他制度環境下有更好的均衡存在——只要制度環境改變就可以實現。如果與其他制度環境下的公共財政制度的制度均衡比較，制度均衡呈現出了更差的性質——統冶者租金要求更大、產權結構更沒有效率，那么就反映出制度環境存在問題。也就是說，公共財政制度的制度均衡總是實現不了最優的制度均衡，就反映出了公共財政制度的制度環境一定程度上的不合理性。

二、我國公共財政制度建立、變遷及其完善措施

在計劃經濟時代，公有經濟的產權形式使得國有企業的生產性投資與政府的非生產性投資(可以看成是公共產品投資)在社會總剩余的生產中形成了相互壟斷關系，即它們是一種專用關系投資。在這種專用關系投資中，由于政府是國有企業的實際所有者又是社會非生產性投資的所有者，因此政府具有剩余控制，這對社會總剩余的生產是有利的。計劃經濟的財政制度就是以上所述專用關系投資契約制度安排上的表現，也就是說這時的財政制度實質就是專用關系投資“契約”。由于政府控制了專用關系投資“契約”的剩余控制權，所以計劃經濟下財政制度“產權”在政府手中。

改革之初，政府開始了國有企業的“放權”、“讓利”、“承包”、“兩步利改稅”等措施的改革，即在一定意義上建立稅收與政府“產權”的界定、保護之間“契約”關系的嘗試，但是這種嘗試并沒有完全改變政府與國有企業專用關系投資契約的本質。雖然市場的建立一方面減弱了政府與企業之間的專用關系投資，但是另一方面需要的市場經濟相關制度急需政府來完善(制度是公共產品)，這使得國有企業以及其他所有制企業與政府之間的專用關系投資加強了，兩者之間總的效應比計劃經濟時代專用關系投資減弱了。由于市場經濟制度完善(特別是國有企業現代企業產權制度建立)需要政府的推進，政府這時在整個社會總剩余的生產中的作用相對企業來說還是更重要，因此即使專用關系投資減弱了，但是專用關系投資契約的剩余控制權仍在政府手中，即財政制度的產權在政府手上，不是公共財政制度。

公共財政制度的建立有兩個條件：一是產權關系要明晰，二是財政制度的剩余控制權在產權所有人手中。隨著1993年開始的國有企業產權清晰化改革的深入，并且允許多種所有制并存局面的出現，以產權關系清晰化為構成的社會開始形成。從表1可以看到產權激勵較弱的國有、集體、聯營企業數量在下降，而產權激勵較強的股份合作制、股份制，私營企業數量顯著上升。從表2可以得到，1995年國有企業戶均注冊資金是股份合作企業的2.55倍、股份制企業的0.36倍、私營企業的3.56倍、個體戶的198.18倍；2005年國有企業戶均注冊資金是股份合作企業的6.90倍、股份制企業的0.65倍、私營企業的3.94倍、個體戶的238.03倍。從表3可以得到，1985年，國有企業戶均稅收額是個體戶的419.35倍，2005年時是個體戶的168.12倍；1995年，國有企業戶均稅收額是私營企業的27.32倍，2005年時是私營企業的15.00倍；1995年，國有企業戶均稅收額是股份制企業的2.57倍，2005年是股份制企業的1.14倍。

非公有產權形式一出現，它的產權所有人就具有制度變遷的動機，需要政府界定有效串的產權結構，同時需要壓低各級政府對于租金的要求，在我國建立公共財政制度就是出于這種要求的反映。從表1、表2、表3可知，非公有制經濟數量在大力發展，雖然國有經濟的數量在下降，但是國有經濟企業的平均規模、戶均稅收額都還未失去主導地位。雖然國有企業與政府的專用關系投資減弱了，但是并未根本改變政府對于它在社會總剩余生產中的作用，所以在國有企業產權關系完全清晰之前，都有著維護舊有財政制度的內在要求。非國有的產權所有人形成的利益集團雖然集團成員數量較大但是戶均資產、戶均稅收額(股份制企業除外，股份制企業還有很大的國有股成份)卻很小，相當于奧爾森所說的“潛在集團”，“其特點為，如果一個成員幫助或不幫助提供集體物品，其他成員不會受到明顯的影響，因此也沒有理由作出反應。”所以在推動制度環境的改變、向公共財政制度的變遷上每個集團成員承擔的成本大，收益卻很小，因此對于推動公共財政制度建立發揮的作用有限。由于政府擁有控制財政制度“產權”的必然性、非國有產權所有人具有建立公共財政制度的動機但又對于推動它建立的作用有限，需要進一步完善我國的公共財政制度。

要界定更有效率的產權結構，發揮監督作用，才能有效監督我國的財政收支、才能推動公共財政制度完善、避免財政收支隨意性、減少政府官員對于租金的要求而維護有效車產權結構。非國有產權所有人雖然人均資產與發達市場經濟國家的同類型產權所有人相比較小，但是他的人均持有資產的邊際收益還是比政府官員的人均持有資產的邊際收益要高，因此有著較強維護有效率產權結構主動性，所以我國的公共財政制度建設應發揮非國有產權的作用，只有這樣才會使得產權所有人實現界定有效率產權結構的要求，有利于我國向公共財政制度的轉變，從而實現公共財政制度的“短期”制度均衡、“長期”制度均衡。隨著國有產權清晰化、多種所有制產權的發展，《物權法》的通過均為我國公共財政制度的建立提供了條件。公共財政制度的建設也會推動市場經濟制度，產權制度的完善，進而實現整體的制度均衡。

三、結論

我國的公共財政制度建立以及制度均衡、整體的制度均衡實現有著特殊性。由于計劃經濟下國有企業與政府形成的專用關系，使得財政制度的“產權”為各級政府掌握。只要國有產權沒有清晰化，就有著政府控制財政制度的“產權”內在必然性。非國有產權形式發展有著建立公共財政制度的要求，但是它可以去促進界定有效率產權結構、壓制對于租金的要求，而不能直接來界定有效率產權結構、壓制對于租金的要求。我國的公共財政制度建設應發揮非國有產權的代表的監督作用，必須完善非國有產權的代表性，以加強維護有效率產權結構的作用以及壓低對于租金的要求，進一步完善公共財政制度。