小議政府預(yù)算協(xié)同治理

導(dǎo)語：小議政府預(yù)算協(xié)同治理一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:當(dāng)代政府預(yù)算管理,需要在不同利益相關(guān)者之間,實現(xiàn)某種程度的整合。本文將公司治理的利益相關(guān)者理論納入政府預(yù)算治理中,通過政府預(yù)算利益相關(guān)者分析,構(gòu)建了政府預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同治理框架,以提升政府預(yù)算資金配置效率。

關(guān)鍵詞:政府預(yù)算;利益相關(guān)者;協(xié)同治理

在現(xiàn)實的管理世界中,政府預(yù)算作為一個集體選擇問題,不論是政府預(yù)算的總體規(guī)模,還是預(yù)算資金的具體分配,都不同程度地體現(xiàn)了一種利益交換的傾向。循著這種利益交換的分析范式,政府預(yù)算組織體系中的各相關(guān)利益主體,作為追求自身利益的“經(jīng)濟人”,都將在相對理想的前提下,展開彼此間復(fù)雜的博弈過程。為此,我們將利益相關(guān)者理論納入到政府預(yù)算治理中,以提高政府預(yù)算資金配置效率。

一政府預(yù)算的利益相關(guān)者

從公共產(chǎn)品的實體形態(tài)出發(fā),往往以政府部門作為公共產(chǎn)品的供給方,而以居民和企業(yè)為代表的私人經(jīng)濟部門作為公共產(chǎn)品的需求方[1]。從政府預(yù)算資金運動的角度出發(fā),將政府預(yù)算部門作為預(yù)算資金的供給方,而將運用資金的各利益集團作為資金需求方。由此,政府預(yù)算管理利益相關(guān)者之間的基本組織結(jié)構(gòu)主要包含以下幾個方面。

(一)預(yù)算資金使用者分析——從資金需求方的考察。

政府預(yù)算管理的資金需求方由各政府部門、財政撥款的事業(yè)單位和部門享受政府壟斷管制或財政補貼的企業(yè)等組成。作為追求預(yù)算規(guī)模最大化的利益集團,這些資金使用者在向廣大居民與企業(yè)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的同時,作為相應(yīng)的交換,將從政府預(yù)算部門獲得預(yù)算資金。雖然在市場經(jīng)濟的通常情況下,預(yù)算資金總體上是有限的,各利益集團之間存在著此消彼長的競爭關(guān)系;但如果沒有強供給約束,資金使用者不斷追求預(yù)算規(guī)模最大化的內(nèi)在沖動,是極有可能轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實的。由于預(yù)算資金供求上的信息不對稱性,預(yù)算資金使用者掌握著相對優(yōu)勢的信息資源,也往往能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算規(guī)模的持續(xù)擴展,其方式自然是加大私人經(jīng)濟部門的稅收負(fù)擔(dān)。

(二)政府預(yù)算部分分析——從資金供給方的考察。

政府預(yù)算部門作為聯(lián)系利益相關(guān)方的核心角色,是各相關(guān)利益主體關(guān)注的焦點。由于政府預(yù)算部門處于承接預(yù)算資金使用者與立法監(jiān)督機構(gòu)的“橋梁”地位,因而具有比較典型的雙重委托-關(guān)系。就政府預(yù)算部門與資金使用者而言,政府預(yù)算部門是委托方,資金使用是方;就政府預(yù)算部門與公共選擇機制形成的立法監(jiān)督機構(gòu)而言,立法監(jiān)督機構(gòu)是委托

方,政府預(yù)算部門是方。在信息傳導(dǎo)上,方總是處于優(yōu)勢信息地位,因此,就信息優(yōu)勢的傳遞而言,依次為資金使用者-政府預(yù)算部門-立法監(jiān)督機構(gòu)。同時,政府預(yù)算部門所掌握的資金與其設(shè)租尋租受益之間,也存在較強的正相關(guān)關(guān)系。鑒于預(yù)算部門為了實現(xiàn)自身效用函數(shù)的最大化,也會設(shè)法與資金使用者合謀,用設(shè)租尋租行為,擴大政府預(yù)算的總體規(guī)模。按照通常的理論,歸屬于公共部門配置的資源,如果超過必要的限度,其運用效率往往會低于私人部門。因此,納入政府預(yù)算的資金規(guī)模過大,將會影響社會資源整體的配置效率。

(三)公共選擇分析——從監(jiān)督制衡機制的考察。

立法監(jiān)督機構(gòu)代表了群眾的根本利益,是政府公共治理結(jié)構(gòu)中“消費者主權(quán)”的集中體現(xiàn)。監(jiān)督制衡機制作為一種公共選擇或集體選擇的結(jié)果,其完善程度是建立在私人經(jīng)濟部門支付集體選擇交易成本基礎(chǔ)之上的。通過公共選擇機制的約束與監(jiān)督,可以在一定程度上抑制預(yù)算資金使用者與政府預(yù)算部門追求預(yù)算規(guī)模最大化的內(nèi)在沖動。適當(dāng)?shù)墓策x擇機制設(shè)計,也可以改變其他利益關(guān)系方的效用函數(shù),將預(yù)算規(guī)模控制在有限且有效的范圍之內(nèi),以實現(xiàn)社會資源配置的進一步優(yōu)化,從而獲得相應(yīng)的資源配置節(jié)約收益。然而,公共選擇機制的設(shè)計與運行,作為追求“一致同意”的過程,同樣面臨著個人效用加大為集體效用的困難,也是存在相當(dāng)大的交易成本的。隨著公共選擇機制完備程度的提高,其交易成本將呈現(xiàn)加速遞增態(tài)勢,因而現(xiàn)實的監(jiān)督制衡機制應(yīng)在約束預(yù)算規(guī)模的節(jié)約收益與機制設(shè)計運行的交易成本之間尋求某種均衡。

二政府預(yù)算利益相關(guān)者行為分析

在政府預(yù)算的利益相關(guān)者中,預(yù)算資金需求方總體上是一些具有自身利益取向的利益集團,所提供公共產(chǎn)品成本與收益衡量具有模糊性。然而,在現(xiàn)實的預(yù)算活動中,資金需求方往往不需要直接表露其追求集團利益最大化的實際動機,而是以社會正義和公眾利益作為其獲取預(yù)算資金的合法性基礎(chǔ)。預(yù)算資金供給方同樣具有自身的部門利益。在預(yù)算規(guī)模既定的條件下,供給方往往傾向于獲取預(yù)算資金在各使用者和各級政府之間結(jié)構(gòu)型配給的自由裁量權(quán),從而不僅在預(yù)算總量上體現(xiàn)部門的重要性,更從預(yù)算結(jié)構(gòu)上對資金使用者施加影響,并為預(yù)算部門的靈活調(diào)劑提供更多的權(quán)力空間,也就提供了設(shè)租與尋租空間[2]。資金使用者為了尋租,相互競爭將導(dǎo)致“囚徒困境”,導(dǎo)致社會資源浪費。

監(jiān)督制衡方代表了廣大人民利益要求,這也是立法監(jiān)督機構(gòu)在行為上與其他政府預(yù)算利益相關(guān)者(資金需求方和供給方)最主要的區(qū)別之一。只有在作為國家權(quán)力機關(guān)的立法監(jiān)督機構(gòu)與作為執(zhí)行機關(guān)的政府部門之間建立起相互約束、相互制衡的協(xié)同治理模式,政府預(yù)算制度才可能有效地運轉(zhuǎn)。然而,由于監(jiān)督制衡方的代表來自社會各行各業(yè),分別代表了不同的利益取向,他們對預(yù)算政策的偏好也往往存在著一定的差異,將這些不同的利益與偏好加以整合,有可能需要投入大量的組織成本和談判交易成本。此外,立法監(jiān)督機構(gòu)成員精力有限,在其決策過程中,還會受相應(yīng)的利益團體影響。因此,審計部門、社會公眾與新聞媒體作為政府預(yù)算的利益相關(guān)者,其作用在當(dāng)代政府預(yù)算中不容忽視。

三政府預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同治理框架

所謂政府預(yù)算利益相關(guān)者的協(xié)同治理,就是要將政府預(yù)算資金使用者、政府預(yù)算部門、立法監(jiān)督機構(gòu)、審計部門及社會公眾與新聞媒體這些利益相關(guān)主體之間的互動影響與相互制約關(guān)系,整合于一個彼此銜接、相互制衡、權(quán)責(zé)明確、激勵兼容的框架之下,以期從機制設(shè)計上減少政府預(yù)算管理中的資源浪費現(xiàn)象,提升有限預(yù)算資源的使用效率。概括起來,將政府預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同治理的框架劃分為兩個相互影響的部分,左側(cè)為政府預(yù)算決策部分,包括確定預(yù)算總規(guī)模、各資金使用者的預(yù)算規(guī)模,以及資金使用者內(nèi)部資金分配結(jié)構(gòu)安排三個層面的內(nèi)容。右側(cè)為利益相關(guān)者部分,包括政府預(yù)算管理涉及的各利益相關(guān)者,即民眾及其代表組成的立法監(jiān)督機構(gòu)、政府預(yù)算部門、資金使用者、審計部門、社會公眾與新聞媒體等。各利益相關(guān)主體在預(yù)算管理中的相互影響與協(xié)同治理,是通過其在預(yù)算決策與執(zhí)行系統(tǒng)中具有的不同職責(zé)劃分與權(quán)能分布實現(xiàn)的,其基本影響結(jié)構(gòu)如下:

(一)預(yù)算總額的確定。預(yù)算總額是由民眾及其代表組成的立法監(jiān)督機構(gòu),根據(jù)一定時期國民經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和社會公共需要變化趨勢確定的,該總額一經(jīng)確定,除經(jīng)立法監(jiān)督機構(gòu)全體會議通過,執(zhí)行中不得變更、突破。

(二)各資金使用者結(jié)構(gòu)性預(yù)算規(guī)模的確定與執(zhí)行。各資金使用者在既定預(yù)算總額中所占份額的確定以及預(yù)算的執(zhí)行,經(jīng)過三個步驟:首先,在政府預(yù)算部門和不同資金使用者之間通過初步交易談判,提出總額控制下各資金使用者的預(yù)算規(guī)模預(yù)案;其次,立法監(jiān)督機構(gòu)對各資金使用者的結(jié)構(gòu)性預(yù)算規(guī)模進行分部門表決;最后,政府預(yù)算部門監(jiān)督資金使用者遵守各自預(yù)算規(guī)模的情況,并及時向立法監(jiān)督機構(gòu)報告。

(三)資金使用者內(nèi)部預(yù)算資源配置結(jié)構(gòu)的確定與執(zhí)行。各資金使用者行政首長,在其預(yù)算規(guī)模范圍內(nèi),擁有確定各自預(yù)算資源結(jié)構(gòu)配置的最終決策權(quán),但其執(zhí)行結(jié)果與績效評價要接受審計部門的監(jiān)督,并由審計結(jié)構(gòu)向立法監(jiān)督機構(gòu)報告,以此作為考核下期預(yù)算規(guī)模和行政首長職務(wù)升遷的依據(jù)。

(四)社會監(jiān)督體系對利益相關(guān)主體的控制與評價。社會公眾與新聞媒體肩負(fù)著監(jiān)督與考核立法監(jiān)督機構(gòu)及其他利益相關(guān)方的職能。對于立法監(jiān)督機構(gòu)調(diào)整預(yù)算總額,以及各資金使用者浪費預(yù)算資金的現(xiàn)象,予以披露和曝光。

以上分析可見,在政府預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同治理框架下,不同利益相關(guān)者的權(quán)能分布與職責(zé)劃分是不同的。立法監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)能主要包括預(yù)算總規(guī)模和各資金使用者結(jié)構(gòu)性預(yù)算規(guī)模的確定、根據(jù)審計結(jié)果對資金使用者進行相應(yīng)獎懲。政府預(yù)算部門的權(quán)能包括同資金使用者談判并提出資金結(jié)構(gòu)性分配的初步建議、監(jiān)督資金使用者遵守預(yù)算規(guī)模的情況。資金使用者的權(quán)能包括確定其內(nèi)部預(yù)算資金的具體分配方案。審計部門的權(quán)能包括監(jiān)督資金使用者結(jié)構(gòu)性預(yù)算安排的效率與效果。社會公眾和新聞媒體則負(fù)責(zé)披露預(yù)算過程中的各種非效率行為、監(jiān)督立法監(jiān)督機構(gòu)及其他利益相關(guān)方的行動。因此,在政府預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同治理模式中,各利益相關(guān)方都被賦予了一定的預(yù)算管理權(quán)能,這些權(quán)能之間相互制約、相互激勵,形成了一個相對完整有效的社會協(xié)同治理模式。

四結(jié)語

政府治理所面臨的復(fù)雜性、動態(tài)性與多元性的現(xiàn)實環(huán)境,使得政府的治理過程絕非政府單方面行使職權(quán)的過程,而是一個政治與整個社會的互動過程。本文將公司治理的利益相關(guān)者理論納入政府預(yù)算治理中,通過政府預(yù)算利益相關(guān)者分析,最后構(gòu)建了政府預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同治理框架。政府、社會、公民的協(xié)同治理已成為實現(xiàn)政府“善治”的客觀要求[3]。因此,該框架模式體現(xiàn)了當(dāng)代政府公共治理領(lǐng)域變革的發(fā)展潮流,它對于當(dāng)代政府治理模式的選型將具有重要的參考價值。

參考文獻:

[1]馬國賢:《中國公共支出與預(yù)算政策》,上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2001年版.

[2]戈登?塔洛克:《尋租———尋租活動的經(jīng)濟學(xué)分析》,李政軍譯,西南財經(jīng)大學(xué)出版社,1999年版.

[3]俞可平:《治理與善治》,社會科學(xué)文獻出版社,2000年版.