談國內個人稅收管理改革

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摘要：2009年，在財政部公布的《我國個人所得稅基本情況》中透露，2008年全國個人所得稅總收入為3697億元，其中工薪階層貢獻1849億元，占個人所得稅總收入的比重為50%左右。報告同時指出，根據經濟發展情況、居民消費支出、市場物價水平等變化情況，今后個稅起征點還將適時作出調整。上述報告引起社會輿論及廣大民眾的高度關注，人們對于個稅改革充滿期待，同時也不乏中肯的批評與合理的質疑。試問未來逐漸改革后工薪族成個稅“主力軍”的地位就不容動搖了嗎？

關鍵詞：改革;個人所得稅;工薪族;主力軍

在財政部公布的《我國個人所得稅基本情況》中可以看出工薪階層對個稅貢獻率已占到50%左右。2008年全國個人所得稅總收入為3697億元，而1994年全國個人所得稅總收入才72.67億元，14年時間增長了50倍。

一、我國個人所得稅制度現狀（重寫！不要抓住什么“工薪階層”不放）

讓工薪階層成為個個稅繳納長期來的“主力軍”的局面，是與個稅征管的“視角”脫離不了關系的。我們的個稅征管，現行的個稅政策讓工薪層當主力，真的是惠富損窮。例如我國演藝界、科技、教育界、商界等領域人士收入遠遠超過納稅起點，有不少卻遠遠躲在稅務機關的管理之外；一些名人偷稅、漏稅的能力非常強大，偷稅、漏稅行為屢屢得逞，他們寧愿受人詬病、甚至不惜坐牢，也不肯規規矩矩納稅。某些監管部門的“不作為”和偷稅者的“皮太厚”，造成無法計算的個人所得稅流失。個稅征管的“視角”不是將眼睛投向富人收入的“灰色地帶”，而是緊盯在工薪階層的工資上；不是將眼睛投向富人們慣用的諸如“個人開支與公司經營成本打統賬”等偷漏稅行為上，而是將堵漏增收圈定在工薪階層的工資袋上，于是造成了工薪階層力挺個稅“半壁江山”的尷尬局面。

然而工薪族的貢獻占據了個人所得稅“半壁江山”是不符合當今社會發展現狀?，F在我國的個人所得稅的狀態是始于20世紀80年代初期，當時隨著改革開放以及經濟的發展，個人所得稅制度開始建立，對我國稅制的豐富起到了積極的作用。但隨著時間的延續和經濟環境的變化，也逐漸暴露出了一些缺陷。現行《中華人民共和國個人所得稅法》因其先天的缺陷，征管難度大，效率偏低。中國現行的個人所得稅采取分類所得稅制，個人收入按11大項所得采用十種稅率，按月或按次征收，或按月預繳、年終匯算清繳的方式征收，這種稅制模式在個人收入形式單一，收入項目少的情況下，基本能滿足個人所得稅開征的目的。近年來中國經濟發展迅速，各種新行業不斷出現，收入形式和種類正愈來愈多元化，個人收入來源渠道增多，收入結構日趨復雜，現行的個人所得稅制度已暴露出一些不適應新形勢發展的漏洞和問題。很多條款與經濟發展水平的存在有很大的不適應，雖然經過幾次調整修訂，至今人們仍然對其中一些條款爭論不休。因為無論從社會擔當的角度，還是從社會公平的角度，工薪階層都不該充當個稅的“主力軍”。改變這一現實問題當然這不僅需要個稅征收產生制度性變革，還需一系列配套制度和法律的跟進。個稅作為收入調節杠桿，如此失衡，結合2009年的“我國貧富懸殊不斷加大，收入差距達12.66：1”的數據來看，個稅改革作為以公平為目標的第二次分配方式最有效的調節器，須得趕快出手制衡，而不是“還將適時作出調整”的模糊表態，讓人遺憾的是，在一些專家“若提高起征點，高收入者會多受惠”觀點的主導下，個稅起征點還是維持在2000元，且短時間內難有大的提高?，F在的狀態下無論個稅如何改革，視乎都難以觸及富人的“神經”。

若提高起征點，誰會受益更多？近幾年來，物價的上漲、生活成本節節攀高，廣大中低收入階層殷切期盼政府能提高個稅起征點來改善生活。卻迎來有關專家發表的“大幅提高起征點后，高收入群體受惠更多”的觀點，遭到媒體及社會大眾的普遍質疑。如果像“如果提高了起征點，高收入者受惠更多，這就說明個稅政策有問題。我們不能用不改革來掩蓋問題，還為不改革找了個理由，這是一個極度愚蠢的做法?！?/p>

目前我國個人所得稅的政策存在不少的問題，比如，縮小收入差距的作用比較??；存在橫向不公平現象；以及在稅收征管等方面的問題。

二、目前我國個人所得稅存在的問題

1、個人所得稅縮小收入差距的作用較小

通過目前我國與英美兩國個人所得稅的比較發現，所得稅中的累進性使它在縮小收入差距中發揮著重要作用，然而我國個稅在設計上存在累進度發揮作用不夠，并且分類所得稅有利于高收入者合法避稅。追究原因，主要有以下兩方面：

首先，中國個人所得稅在稅制累進度的設計上存在著缺陷。稅收累進度是個人所得稅縮小收入差距的基礎，只有真正做到不同收入級距才能按不同邊際稅率納稅，才能現實達到稅收的累進征收效果。可惜的是，我國的個人所得稅設計雖然在稅率形式上是累進的，但與中國收入分布的現實不太適應，所以其高邊際稅率被真正執行的不多，從而失去了個人所得稅在調節收入差距上的累進性。而去扣除部份也偏大。在與美國以及與世界發展報告中人均GNI（國民收入）與中國近似國家的個人所得稅稅率表進行比較，不難發現我國的個人所得稅工資薪金所得扣除額相對于人均GNI而言過高。也就是說，在相同稅率之下，累進性越強，處于收入分配相對位置排序的個人所獲的應稅收入面臨較高稅率。而我國由于制度上的缺陷，使得稅率累進性不強，從而降低了調節收入差距的作用。

其次，所得稅規模偏小，也起不到應有的縮小收入差距作用。在設計1994年的稅制時，主要想解決的問題是促進經濟發展，所以當時強調稅收中性，本著促進經濟效率優先的原則。在當時宏觀經濟的背景下，個人所得稅在縮小收入差距作用不可能得到強調，而且在保證財政收入的前提下，也不可能以個人所得稅為收入主體，使得個人所得稅整體規模很小，即使在個人所得稅規模最大的2002年，所有稅收收入中個人所得稅僅占6.9%，只有整個GDP的1.16%。這對于調節收入差距的作用當然是杯水車薪。若沒有重大的稅制結構改革與調整，中國個人所得稅在調節收入差距中的作用很難得到較大幅度提高。

2、我國個人所得稅存在橫向公平缺陷

首先，中國目前實行的是分類制的個人所得稅，己經失去了應有的效力。我國個人所得稅法從立法實施到現在己經有十多年了，其間經濟環境變化很大，雖然稅法本身己經做出了一些調整，如對利息所得的征稅，但基本上是迫于形勢壓力而非主動改進。分類所得稅在設計時是合理的，因為當時個人信息體系極不完善，獲取個人收入整體情況不容易(即使要得到也要付出相當大的管理成本)。隨著時間的推移，分類所得稅對不同收入來源適用不同稅率和扣除的弊端也就顯示出來了。從決定累進程度的因素來看，如果有兩個納稅人有相同收入，但其中一人只有一個收入來源，而另一人卻有多個來源時，稅收公平原則將受到嚴重損害。因為不同收入來源都分別有寬免和與所得相關的扣除對應于應稅所得的減少，而單一來源收入者卻只有惟一的寬免和與所得相關的扣除。由于在收入來源確定上的相對模糊性，高收入者通常可以充分利用多個寬免及扣除減少納稅。比如，一人工資1300元每月，另一人則每月有800元工資再加800勞務報酬，前一人需要納稅，而后者則不需要納稅，稅收公平性受到了嚴重的損害。另外，由于當前所得分類過多過細并且有歧視的傾向，最為典型的表現就是工薪所得適用九級超額累進稅率，而個體工商戶的生產經營所得適用五級超額累進稅率，如果換算為年度比較，個體工商戶年應稅所得邊際稅率為30%時，工資薪金所得邊際稅率才為15%，這顯然不能滿足橫向公平的要求。

其次，扣除額也未充分考慮納稅人享受相同數量所得的能力差別。即使個人的偏好相同，取得相同數量的所得，由于其性別、健康狀況、職業、年齡、所承擔的社會責任不同，也會導致對同類商品的消費能力不同。比如贍養人有多少、殘疾人與正常人、老人與青壯年、腦力勞動者與體力勞動者、身體患有重大疾病的人與健康人在消費能力上都有很大差別。而現行扣除額并沒有考慮到這一點，無論何種人，就同一類所得而言，一律一個標準，并沒有考慮特殊的扣減。這一點美國的個人所得稅法規定的就比較詳細，更加人性化。但是其前提是必須有詳細準確的個人收入情況、信用情況的記錄，而我國這方面是比較落后。

再次，扣除額沒有考慮所得之外的附加福利和取得不同所得的成木差別。從所得之外的附加福利來看，扣除額并未將附加福利加以考慮?，F在各類企業以附加福利形式增進個人消費能力是一個非常普遍的現象。附加福利一般是以實物形式體現的，一些行業由于其豐厚的財務實力會為員工提供很多便利的條件，存在很多有助于生活水平提高和增進文明、身心健康的福利措施。取得相同數量不同性質的所得，其付出的成木不一樣，同質同量的所得對不同的納稅人而言，其付出的成木也不一樣，不同的人由于處于不同的社會環境，所付的成木中不只是包含勞動體能的付出，還包含著決策、管理、風機遇、榮譽和精神等很多無形的付出。隨著經濟發展和社會的進步，成木的外延和內含也發生了很大變化，用原始、傳統的扣除辦法已經不能滿足橫向公平的要求了。

3、個人所得稅征管上存在的問題

我國個人所得稅于1980年9月開征，1994年進行了初步修改后，開始實施新稅制。各級稅務機關不斷改進和加強個人所得稅的征收管理，從而推動了個人所得稅收入的年年高速增長。然而，我們也應清醒地看到，當前的個人所得稅征管仍然存在許多問題。

首先，對個人收入不能實施充分有效的監控，對高收入個人的稅收調節力度不強，個人所得稅流失較為嚴重。據統計，2001年中國7萬億的存款總量中，占全國人口不到20%的富人們占有80%的存款比例，其所交的個人所得稅卻不及個人所得稅總量的10%，全國個人所得稅的納稅主體仍然是工薪階層。在收入監控上，缺乏必要的部門配合和監控手段。我國現行的法律制度未規定各級稅務機關有權對納稅人的資產進行評估及相應的法律配套措施。

其次，個人所得稅征管存在許多不足。①征管手段的落后。我國目前實行代扣代繳和自行申報兩種征收方法，申報、審核、扣繳制度都不健全，征管手段落后，難以實現預期效果，還沒有形成綜合信息網絡系統。②征管人員數量不足，素質不高。目前，我國有近百萬稅務人員，但真正致力于個人所得稅征管的不多。大約有一半以上的稅務人員學歷低，并且有一部分原先學的并非稅收專業，其專業知識和業務技術不能適應稅收實際工作的需要。

我國正處于經濟高速發展的新時期，新事物的不斷出現，使得個人所得稅征收與監管還存在不少的問題。但同時我們也應該看到，國家在積極地探討進一步完善個人所得稅體制的方式方法。隨著我們對于問題本質的逐步認識，個人所得稅現在所存在的問題會得到解決。

三、我國個人所得稅改革的幾點建議

1、從分類制所得稅向綜合制所得稅轉變

通過以上的分析我們不難看出，綜合所得稅較之分類所得稅在縮小收入差距上起的作用更大。出于穩定的目的，當前不可能一步到位，改革方案應當采取漸進而非激進方式。所以在政策調整上，首先應當是考慮實際，對分類所得稅進行一些適當改進，然后在條件合適的時候再向綜合所得稅的轉化。當前個人所得稅改進的重點是使其累進性真正體現出來，從上面比較可知，稅法在稅率設計上不合理，高稅率形同虛設。為此，需要對個人薪金所得適用稅率及納稅級距進行調整。在條件適宜時可以由當前的分類所得稅向綜合所得稅進行轉化。適宜的條件有：人均GNI達到中等收入國家的水平；社會上交易的實現大多使用轉賬支付；銀行、稅務、海關等之間實現計算機聯網，能夠實現對納稅人的信息共享；納稅人的法律意識有極大程度的提高;對違反稅法的處罰相當嚴厲且行之有效。這是進行個人所得稅改革的長期目標，其需要很長的時逐步進行。

2、完善個人所得稅的“扣除額”制度

在美國或德國，就沒有將個稅統一設置起征點，而是隨納稅人申報狀況、家庭結構及個人情況的變化而變化。個稅改革，要從制度設計的起點上貫徹公平公正的原則，以公平公正來取信于民，讓公平公正來解決個稅征繳過程中的不完善和漏洞。借鑒世界各國的通行做法，結合中國實際情況應將扣除額系統化、規范化、層次化、彈性化。在具體操作時，既要考慮到扣除額自身的科學性要求，又要考慮到扣除額應彌補所得確認環節的局限，以及在所得確認環節不能實現的特殊因素。根據不同年齡，扣除額應有所區別，按年齡大小采用累進扣除，以充分考慮實際的消費能力;扣除額可以按家庭人日多少，按人均規定扣除額數量；應建立費用扣除的通貨膨脹彈性，對扣除額實行“指數化調整”；根據物價指數調整費用扣除，以消除通貨膨脹導致的稅基的增加，使對名義稅基課稅轉變為對實際稅基課稅。

3、建立誠信納稅檔案和激勵機制

例如，稅法宣傳和增強納稅意識工作，充分利用當今電子信息技術，建立誠信納稅檔案數據庫，同時也能為稅收監控提供數據信息，為逐步建立和完善社會信用體系提供依據。要樹立納稅光榮，偷稅可恥的社會風氣?，F階段代扣代繳的征稅方式，不僅未向納稅人提供完稅憑證，甚至納稅人連自己繳了多少稅都說不清楚，應該為納稅人出具完稅憑證，這樣既可方便納稅人保管和使用，同時也是一種精神激勵。

總體來說實施個稅征繳近30年來，由于社會各界關于個稅改革的呼聲不斷，但人們看到的只是將個稅起征點作了有限的兩次微調，個稅調節貧富差距的作用并未因此得到充分體現，特別是個稅征收環節如何體現社會公平公正，在體制上到實際征收過程中存在著許多的問題，僅僅靠以上幾點建議是遠遠不夠的。個稅征收體制的弊端多年未改，原因就在個人所得稅一刀切的征收辦法，總讓人感覺不公平。如果個稅征收仍然只考慮納稅人收入的多少而不考慮其家庭負擔，只考慮起征點的高低而不考慮各地區的消費情況，無論怎么改總難實現稅負公平。而個稅征繳的合理性不僅在于起征點高低和稅率的改革，更重要的是它的導向性。我們需要有更多的學者、政策制定者、以及納稅人進行相互的交流，循序漸進的對我國的個人所得稅進行改革，只有調動各方面的積極性，聽取各方意見，采納各方智慧才能最終解決存在于我國個人所得稅征收監管中的各方面問題，這才是我國個稅發展的未來趨勢，才能逐漸實現個稅征繳向“人性化”管理模式邁進。

參考文獻：

1.《我國個人所得稅基本情況》，財政部個人所得稅課題研究組，

2.《中華人民共和國個人所得稅法》詳解（2009版），姜玉蓮，經濟科學出版社，2009年

3.《個人所得稅納稅服務指南》北京市地方稅務局、北京市地方稅務局，經濟科學出版社，(2009-02出版)

4.《最新個人所得稅疑難解答》，李晶，東北財經大學出版社，(2009-04出版)

5.《合理節稅（如何進行個人所得稅納稅籌劃）》，田發，上海財經大學出版，(2009-04出版)