日本近十幾年以來的財政管理

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20世紀90年代以來，日本經濟陷入“資本泡沫”破滅后的長期蕭條期，在這一背景下形成的財政政策，總體上講是擴張性的。但是，日本政府十分注重財政政策的轉向問題，被稱為“教訓”的1997年《財政結構改革法案》的出臺與凍結，以及小泉首相的經濟結構改革設想等，都反映了政府的這一意圖。日本擴張性財政政策還能走多遠?小泉改革的前途如何?無疑是大家所關心的問題，本文擬就此談一些看法。

一、日本90年代以來的財政政策回顧

1．背景。

上世紀80年代，日本經濟在土地和股市兩大泡沫(一般稱“資本泡沫”)的推動下，實現了較長時期的經濟增長。在當時西方發達市場經濟國家中，有所謂一枝獨秀的美譽。然而，進入90年代后，以地價下降為導火索，資本泡沫逐步破滅，日本經濟陷入長達10多年的徘徊或蕭條期。1990年GDP增長率達5．1％，1993年下降到0．3％，其后除1996年增長5．0％外，其余年份增幅在1．6％以下，1998年為-2.5％，2001年為-0.5％。失業率由1990年的2．1％，2001年上升為5．3％，為日本第二次世界大戰結束以來的最高。而且，同期日本經濟出現了明顯的通貨緊縮。其一是1995年以后物價連續下跌，批發物價1995年以后7年里，除1997年為0．6％外，其余年度均為負數；消費物價雖不象批發物價那樣長期下跌，也有兩個年度為負數，基本上在0值周邊波動。其二是泡沫經濟時期泡沫化了的資本嚴重縮水。股市縮水：日經平均指數由最高的1989年的38916日元，2000年跌破10000日元，與1989年相比縮水70％以上。其間，雖在1993年和1999年出現過反彈，但均在20000日元以下波動，目前為11500日元左右；土地縮水：土地價格從1991年開始連續11年下跌，2002年1月1日的政府公市地價(日本中央政府國土交通省調查的價格)與最高價格的1991年相比，住宅用地價格共下跌了36．0％，商業用地價格共下跌了62．0％，而且在東京、大阪、名古屋三大城市圈，下跌幅度更大，同比下跌52．1％和76．1％。

2．政策基調。

針對國民經濟出現的長期停滯，尤其是通貨緊縮，日本政府采取了以擴大國內需求為主要目標的擴張性財政政策，這突出表現在以下兩個方面。一方面，預算擴張。稅收占國民收入比重下降(由1990年的27．4％，下降到1999年的22．1％，參見表1)。同時，財政支出規模不斷擴大。中央財政預算的債務依存度由1990年的8．4％，上升到2000年的38．4％(參見表2)。另一方面，1992年至1999年，政府共采取了12次以擴大政府公共投資為中心的經濟對策。采取經濟政策，是在政府感覺到預算安排的擴張力度仍不夠，需采取追加預算時的特殊措施，可以理解為對預算擴張的強化或補充。在1992年至1999年的8年里，除1996年和1997年未實施政府經濟對策(這兩年預算安排仍是擴張的)外，其余6年里每年兩次，反映了日本政府對經濟的擔憂和“關心”程度。據估算，這些政府經濟對策共動用資金(包括增發國債和減稅等)130多萬億日元。

3．主要政策措施。

日本政府實行擴張性財政政策的主要措施是擴大國債發行、減稅、擴大公共投資和增加社會保障支出等。

(1)擴大國債發行。90年代初期日本公債規模不算大，1992年中央和地方公債余額(包括中央和地方政府的公債，下同)，占GDP比重為61．4％。但在90年代國債規模迅速擴大，2002年公債余額占GDP比重上升為139．6％，約1．4倍。從絕對額上看，日本GDP約為500萬億日元(90年代用現價計算的GDP基本上沒有擴大)，1990年公債余額約為300萬億日元，2002年為700萬億日元(其中中央政府國債占70％以上)，10年增加了400萬億日元，年平均增加40萬億日元，年均遞增9％。公債余額增大速度快，無疑是大量發行公債的結果。

表1日本租稅負擔率(單位：％)

稅收社會保障負擔合計

國稅地方稅小計

199017.99.527.411.338.8

199315.49．O24.41236.4

199414.58.723.212.235.3

199514.58.923.413.236.6

199614.2923.213.336.5

199714.29.223.413.637．O

199813.49.522.91436；8

199912.99.222.113.835.9

200013.99.323.214．O37.2

2001149.623.614.938.5

1997年美國15.811.727.59.236.7

有關國家英國37.51.839.39.348.6

德國25.53.729.225.254.3

情況法國29.86.536.325.762．O

注：負擔率為與國民收入相比。資料來源[日]日本銀行國際局編{國際比較統計}2000年版；[日]財務省2002年4月編發的宣傳材料《財政的現狀與今后的方針》。

表2日本財政赤字與政府債務

中央財政預算債務依存度(％)公債余額(中央與地方政府)占GDP比重(％)

美國意大利

19908.461.455.3105.4

19917.658.259.5109.3

199210.159.861.9118.3

199311.26363.4119.9

199418.769.462.6126.1

199517.776．O62.2125.2

199628．O80.661.3124.3

199721.684.759，1122.4

19982097.356.7119.9

199937.9116.954.2118.5

200038.4125

200134.3128.5

200236.9139.6

資料來源[日]財務省2002年4月編發的宣傳材料(財政的現狀與今后的方針)；[日]財務省財務綜合政策研究所編(財政金融統計日報)2001年第5期。

(2)減稅。在90年代，日本政府除在每年實施一些臨時性減稅措施外，1994年進行了一次稅制改革。其主要特點是提高消費稅稅率，決定從1997年4月1日起將消費稅稅率由3％提高到5％(在提高的兩個百分點中一個百分點作為地方消費稅)，同時從1995年開始降低個人所得稅稅率，1999年再次下調了個人所得稅和法人稅(公司所得稅)的稅率。個人所得稅起征點由300萬日元提高到330萬日元，低稅率(10％)的適用范圍由300—600萬日元，擴大到350—900萬日元，最高稅率由50％下調至37％。與此同時，以個人所得為稅基的地方居民稅(都道府縣民稅和市町村民稅)也采取了減稅措施。一般經營性法人的所得稅(即法人稅)稅率也由37％下調至30％。在增稅減稅同時進行的稅制改革中，減稅的力度明顯大于增稅，稅負呈不斷下降趨勢。日本稅負1990年為27．4％，1999年下降為21．1％，其后略有上升，2002年為22．9％。1997年因提高消費稅稅率稅負略有反彈，但總體上未能阻止稅負下降趨勢。值得注意的是，日本政府的減稅主要是針對國稅的，地方稅的稅負在90年代保持了相對穩定，甚至穩中有升，1993年為9．0％，2002年上升為9．6％，國稅下降幅度增大，1990年國稅稅負為17．9％，1999年下降為12．9％，2002年為14．0％。

(3)擴大公共投資。擴大公共投資是擴張性財政政策的重點支出項目。在90年代，中央財政預算安排的公共投資支出保持了較快增長，每年比上年度增長5％左右(1997年為1．3％，1998年為-7．8％)，其在中央財政總支出中所占比重為10—15％。加上綜合經濟對策等追加預算，政府公共投資規模相當可觀。如1998年，中央財政預算安排公共投資比上年度下降7．8％，但是經過兩次追加預算后，公共投資支出比上年度實際增長41．1％。日本中央政府公共投資除一般預算安排資金外，還通過財政投融資提供資金。在90年代財政投融資保持了較大規模。1990年財政投融資計劃總規模為34．6萬億日元，1999年上升為52.9萬億日元，年平均遞增4．8％。由于財政投融資是有償資金，其投向與私人資本存在一定的競爭關系，進入90年代后受到批判和質疑，其增長受到了一定的抑制，近年下降幅度更大。地方政府公共投資支出規模也較大，1999年都道府縣和市町村政府預算中公共投資支出分別占22．5％和11．3％。日本公共投資主要用于交通、城鄉基礎設施，治山治水和社會福利設施建設等方面。由于日本政府加大公共投資力度，政府固定資產形成規模也大，1998年政府總固定資產形成占GDP比重達6．2％，遠高于歐美發達國家平均2％左右的水平。

(4)增加社會保障支出。日本社會保障實行收費制，其運營原則上獨立于財政，由社會福利部門管理。但這并非意味著財政不承擔社會保障支出，相反財政資金在社會保障制度運營中發揮著十分重要的作用。政府除負責公共救助、公共衛生醫療等職責外，對于實行社會保險制度的醫療保險、年金保險和失業保險也提供資金援助。在90年代，政府資金占社會保險制度給付總額的20—30％。實行擴張性財政政策期間，把增加社會保障支出、提高老年人群、低收入人群的收入水平也作為重要的措施。1998年，政府曾對低收入家庭提供7000億日元購物券，這在發達國家中是罕見的。90年代各級財政社會保障支出增長較快，以中央財政為例，1990年社會保障支出為11．63萬億日元，2000年上升為16．8萬億日元，10年增加5．2萬億日元，年平均遞增3．8％。在中央財政支出中，除作為國債成本的國債費外，社會保障支出增長最快，其在中央財政總支出中的比重也由1990年的17．5％，2000年上升為19．7％。

二、財政政策效果及“微效”的原因分析

90年代以來日本實行擴張性財政政策，增發了400多萬億日元的公債，相當于GDP總額的80％。目前公債余額已相當于GDP的1．4倍。擴張性財政政策對日本經濟的恢復發揮了一定的作用，在1995—1996年和2000年兩次出現了恢復性增長。但是，90年代日本經濟呈現出復蘇短期化特點。1995年和1996年GDP增長率分別達到1．5％和5．0％后，1997年出現了下降(-2．5％)；2000年實現了1．2％增長后，2001年又出現了下降(-0．5％)。長期的擴張性財政政策，雖然給日本經濟帶來了兩次暫短的復蘇，但是并沒有從根本上強化日本經濟增長的基礎，沒有把日本經濟推向正常的增長軌道。正因如此，在日本學術界，有人稱90年代以后日本財政政策“微效”(即效果不大)。

眾所周知，日本政府善于運用經濟政策，在戰后經濟發展過程中，各項政策的運用起到了重要的促進作用。那么，為什么90年代以來擴張性財政政策的運用效果不理想呢?根本原因在于財政政策運用缺乏針對性，而財政政策孤軍作戰，以及公共投資效率下降進一步影響了財政政策的效果。

90年代日本經濟的問題主要發生在國內經濟，其對外經濟基本上保持了較好的態勢。如進出口總額，1990年至2000年年平均遞增3．7％，其中出口年平均遞增4．3％。貿易順差，除1994年和1995年兩年稍有下降外，其余年度均有所擴大，1999年為1230．4億美元，比1990年的635．3億美元增長94％，年平均增長7．6％。由于對外經濟勢頭良好，日元也處于升值狀態之中，1990年美元對日元的平均匯率為144．88日元，1995年升為93．98日元(年中最高值為79．75日元)，其后有所下降，1999年平均值為113．91日元，目前為130日元左右。

國內經濟問題較多，最突出的問題是有效需求不足。90年代消費增長非常緩慢，基本上在2％左右，1998年為負數(-0．3％)。而且與政府消費相比，民間消費增長更加乏力。固定資產投資的情況則更糟。1992年至1999年的8年中有6年為負增長(即下降)，1998年下降8．3％。同樣，固定資產投資下降的主要原因是民間投資下降。有5個年度里政府固定資產投資雖有增長，有的年度增長幅度還相當大，如1992年和1993年分別增長16．0％和15．2％，仍沒能改變總固定資產投資下降的格局。90年代后期，政府固定資產投資增長減速，1997年和1998年甚至下降，主要是壓縮財政投融資規模所至。

導致日本國內需求不足的根本原因在于金融體系遭到重創。金融體系的創傷不僅嚴重影響了消費者和投資者的預期和信心，而且弱化了金融機構的功能。在資本泡沫膨脹時期，金融機構也直接或間接地參與泡沫活動之中。一方面，金融機構資產泡沫化。在股市和土地價格飛漲時期，金融機構的資產也以股票等有價證券和土地為主。如1989年3月城市商業銀行的有價證券賬面收益曾高達34萬億日元。另一方面，在當時日本金融分業經營的框架下，金融機構通過向以證券交易和不動產買賣為主要經營內容的企業(包括金融、財務企業等)融資，實際上間接地將資金投入證券和土地市場。已經倒閉的7個住宅專業金融公司就是典型的例子。總之，在泡沫經濟時期，日本金融機構資產也以嚴重泡沫化了的證券和土地為主。資本泡沫的破滅，不僅導致金融機構的資產嚴重貶值，而且由于貸款或融資對象的資產貶值，導致經營困難，甚至倒閉，不能還貸，致使金融機構的不良債權大幅度增加。日本政府關于不良債權的統計標準不斷變化，其統計數字也不盡相同。1998年10月金融監督廳公布日本金融機構“有問題債權”為87萬億日元。2001年9月公布的金融機構不良債權為43．4萬億日元，其中銀行32．5萬億日元。

金融資產貶值，不良債權增加，對日本經濟的打擊是破壞性的。一方面，由于消費者和投資者對金融機構的信心不足，出現了謹慎消費與謹慎投資，導致有效需求不足。日本居民資產以在金融機構的存款(尤其是定期存款)為主，據統計，1996年底日本居民個人金融資產的52％是定期存款(美國為17％)，11％為現金或活期存款(美國為2％)。金融機構的風險增大及其表面化，嚴重影響了居民對金融機構，乃至日本經濟的信心和預期，出現了謹慎消費。90年代初以來日本法定利率多次下調，由1990年8月的6．00％，1999年實行零利率，同期居民消費并沒有明顯增長。尤其是居民消費貸款在90年代一路下滑。居民謹慎消費影響國內需求，加上生產經營性公司、企業本身資產貶值導致經營困難和負債增加，投資者也出現了謹慎投資傾向。另一方面，金融機構在大量不良債權和資產貶值的影響下，出現了惜貸行為，金融功能嚴重弱化。90年代，日本貨幣供應量(M1)增長率一直在5％左右，有的年度超過10％，而銀行貸款增長率很低，僅1％左右，1998年利1999年為負數，

如上所述，日本經濟的問題出在金融體系上，而日本政府的對策重點放在擴大公共投資和啟動消費上(其中也有一些解決金融體系問題的對策，但成效不大)，一定意義上講是下錯了藥，政府措施缺乏針對性，這是日本90年代以來長期財政擴張政策效果不佳的主要原因。與此同時，財政政策擴張缺乏必要的貨幣政策配合，由于金融機構惜貸，實際上形成了財政政策孤軍作戰的局面，這也是影響財政政策效果的主要因素之一。此外，公共投資效率下降也是影響財政政策效果的因素之一。日本90年代擴張性財政政策主要是擴大公共投資，試圖以此來擴大內需。但是，公共投資擴大內需的效果與投資效率是有關系的。只有當投資能帶動民間的投資或者區域、產業的發展時，其效果才大，這就是所謂乘數效應。眾所周知，日本70年代末步入發達國家，其國內基礎設施建設已具有相當規模，在此基礎上再過份擴大公共投資，往往是“奢侈”或浪費。

眼下，我國理論界有一種觀點，認為日本政府在1997年采取了“緊縮”的財政政策，撲滅了日本經濟復蘇的勢頭，導致日本經濟長期蕭條。從而“洋為中用”，提出我國應吸取日本的“教訓”，不得調整目前積極財政政策的政策取向。筆者不能茍同這一觀點，認為，他們對日本“教訓”的把握不夠準確。日本經濟在1995年開始恢復增長，1996年增長率達5％。政府針對這一情況對其擴張性財政政策進行了調整。具體講：(1)通過了《財政結構改革法案》，提出到2003年消除赤字公債(不包括建設公債)發行，并在1997年和1998年編制了相對緊縮的預算，財政預算規模增長幅度下降，中央財政債務依存度1997年比由年度的28．0％下降為21．6％。(2)1997年4月1日起，消費稅稅率由3％提高到5％(1994年通過的稅制改革法律確定)。(3)1996年和1997年末實施特別的經濟對策。但是，從結果看，1997年的財政政策并非緊縮，而是擴張減速。雖然1997年的稅負比1996年僅上升0．2個百分點(提高消費稅稅率的影響)，但債務余額繼續擴大，1997年末公債余額占GDP比重為84．7％，比1996年上升4．1個百分點。

雖不能完全否認財政政策調整對日本經濟的影響，但是，如前所述，日本經濟長期不景氣的根本原因，是金融體系遭重創。假定日本政府在1997年不調整政策取向，日本經濟是否就會保持較好增長勢頭呢?回答是否定的。1997年日本經濟出現再度下滑，除固有問題影響外，東南亞金融危機的影響也不可忽視。1997年東南亞金融危機雖沒有直接波及日本，但它影響了日本的出口，以及日本在東南亞地區合資企業的收益，同時還影響了日本投資者、消費者的信心和預期，從而影響日本經濟的增長。1997年經濟增長回落是多種因素的結果，決不是調整財政政策的“教訓”。其后，1999年日本經濟重又出現過復蘇勢頭，但僅維持了幾個月，2000年下半年開始就又轉向下降，其間財政政策并未進行調整。總不能把這次下降的原因又歸結為財政政策吧!日本經濟在復蘇與蕭條之間掙扎，是其經濟本身的癥結決定的。此外，作為結論，認為財政政策取向不可調整，這在理論上也是存在問題的。作為景氣調整財政政策，根據經濟景氣情況調整政策取向是必不可少的。沒有調整就無政策可言。而且這一觀點的理論前提也是值得商討的。該觀點認為擴張性財政政策取向不可調，意味著政府大量的國債和大規模投資是國民經濟運行的前提。我覺得，如果一國國民經濟運行離不開政府的大規模投資，或者說離開政府大規模投資就要出現問題，那么這種經濟就不是健康的經濟。我認為，我國在實施財政政策時，要吸取日本政府投資效率低下，從而導致政策效果不大的教訓，要隨時注意財政政策的效果和財政政策取向的調整。

三、日本財政政策展望

1．日本經濟社會面臨的難題。

當前日本經濟社會面臨的最主要難題有經濟增長依然乏力，人口老年化進程加快和財政能力低下等，它們是決定今后財政政策取向的基本因素。

首先，經濟增長乏力。根據內閣府公布的《2001年度經濟財政白皮書》，日本政府對當前日本經濟增長的預測并不樂觀。因出口的恢復，國內庫存調整和資本存量調整的結束等，預計2002年度下半年經濟會恢復增長，但增長率在1％左右，而且后勁明顯不足。主要原因是金融體系問題影響投資者和消費者預期，制約投資和消費的擴大。而且政府推進的“結構改革”在近期內將增加企業倒閉和失業，加上美國經濟的不透明性，經濟恢復的動力明顯不足。

其次，人口老年化進程加快對財政壓力增大。1999年日本65歲以上人口占總人口的比重(稱為老年化比率)為16．7％，已進入高度老年化社會。不僅如此，日本人口老年化進程十分快速。據日本政府預測，老年化比率在2010年將超過20％，2020年將達25％以上，成為世界之最。人口老年化不僅意味著勞動人口減少，影響經濟發展后勁，而且將加大政府社會保障支出壓力。據測算，70歲以上人口人均每年的醫療費為年輕人的5倍，加上現收現付制年金賬戶的高額赤字等，其對財政的壓力是巨大的。

再次，財政債臺高筑，能力弱化。90年代以來的長期擴張性財政政策，導致財政赤字擴大，債務累積。2001年中央和地方政府公債余額相當于GDP的1．29倍，2002年預算通過后，則進一步上升為1．4倍。不僅在西方發達國家，在世界范圍內也是十分突出的。根據內閣府的測算，假定社會保障水平及其他稅制不變，2005年開始以提高消費稅為主來實現長期財政平衡，則消費稅稅率應提高到23％，同樣條件下，2020年開始運作，則消費稅稅率應提高到34％。日本目前的稅制結構以所得稅為主，在所得稅稅制不變的情況下，將消費稅稅率提高到20％以上，基本上是不可能的。正因如此，日本政府認為調整財政政策取向已刻不容緩。

2．今后財政政策展望與小泉結構改革。

在日本理論界、產業界和政治家中，對今后財政政策取向的看法分歧較大。主流觀點主張繼續實行擴張性財政政策。他們認為經濟復蘇是基礎，只有經濟復蘇了才能真正解決財政問題。小泉純一郎在日本有“怪人”之稱，在政治家圈內也屬于非主流派。其能成為總理也是人們對主流派政策喪失信心的后果。小泉內閣誕生后，極力主張結構改革，結構改革的核心是壓縮政府支出，縮小政府職能范圍，加強競爭，活躍市場。從財政政策上講，主張實行緊縮的財政政策。他主持編制的中央財政第一個年度預算(2002年度預算)突出反映了這一特點。中央財政一般會計預算收支規模比上年度預算下降1．7％，與上年度決算相比下降5．9％。頂住各方壓力，將國債發行規模控制在30萬億日元，公共投資規模壓縮10．7％；同時，大幅度壓縮財政投資規模(比上年度下降17．7％)。

小泉內閣主張實行緊縮財政政策基本理念在于，認為市場容量小是私人投資不活躍的根本原因所在，政府的大規模投資(包括財政投融資)不僅不能起到活躍市場作用，反而有擠壓市場的危險。小泉內閣在實行緊縮財政政策的同時，加大了對恢復金融體系功能的支持力度。如對與不良債權處理相關的土地轉讓實行減免稅等等。同時，改革存款擔保制度，加強銀行的競爭意識，解決惜貸問題，以恢復金融體系的功能。戰后日本政府對居民個人存款實行全額擔保，即使銀行倒閉了，居民個人存款也是安全的。這樣，對于居民來講，在哪家銀行存款都是安全的，選擇銀行的意義不大。從今年4月1日起，規定只對一定限額內的居民存款進行擔保(現規定為每人3000萬日元)，超出限額的居民存款不納入存款擔保。因而，居民開始選擇銀行。經營好、信譽好的銀行將能吸納更多的居民存款，反之則吸納不到居民存款。銀行之間將為吸納儲戶而展開競爭，這將強化銀行的經營意識，在一定程度上解決惜貸問題，有利于金融功能的恢復。此外，政府還多次郭促日本銀行實施貨幣政策，如加大基礎貨幣投放和控制日元升值等。

總之，小泉內閣已轉換財政政策方向，實行相對緊縮的財政政策，這一政策取向能否堅持下去，主要取決于結構改革能否盡快見效，日本經濟能否快速好轉。如果經濟景氣在2002年或2003年上半年仍不見好轉征兆，小泉內閣堅持其緊縮財政政策的壓力會更大。