西部城市化發(fā)展的財(cái)政體制擇選

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【摘要】城市是現(xiàn)代世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，是人口、經(jīng)濟(jì)、商品、信息、文化、金融、交通和科技資源的聚焦點(diǎn)，城市化進(jìn)程本身就是最大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一系列深層矛盾和問題的主要途徑，尤其是解決就業(yè)和“三農(nóng)”問題的最主要的手段。實(shí)施西部大開發(fā)，是我國(guó)面向21世紀(jì)所做出的重大戰(zhàn)略選擇。加快西部地區(qū)城市化進(jìn)程是西部地區(qū)通向工業(yè)化、現(xiàn)代化的必由之路，更是解決西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中諸多現(xiàn)實(shí)問題的根本舉措。西部地區(qū)的城市發(fā)展戰(zhàn)略，要突出“以水為源、以人為本、以綠為美”，并建立科學(xué)發(fā)展觀的理念。本文著重對(duì)我國(guó)西部地區(qū)城市化發(fā)展的財(cái)政政策做一粗略地分析。

【關(guān)鍵詞】西部地區(qū)城市化城市財(cái)政公共財(cái)政政策

城市是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了城市化的進(jìn)程，城市化水平的提高又推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兩者形成了一種相互促進(jìn)的循環(huán)累積效應(yīng)。城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心，在區(qū)域發(fā)展中充當(dāng)著增長(zhǎng)極的作用，有著巨大的規(guī)模效益與經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)城市可以發(fā)揮輻射效應(yīng)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。城市化是伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化必然出現(xiàn)反過來又推進(jìn)工業(yè)化的一個(gè)歷史進(jìn)程，城市化以工業(yè)化為前提，工業(yè)化的發(fā)展又推動(dòng)著城市化的進(jìn)程，對(duì)于我們這樣一個(gè)正在完成工業(yè)化的國(guó)家來說，城市化一直是人們關(guān)注的問題。在新世紀(jì)之初，城市化問題再次升溫，有著深刻的時(shí)代背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義，而西部地區(qū)的城市化更成為備受關(guān)注的問題。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，城市化發(fā)展理論歷來是科學(xué)研究的熱點(diǎn)，并涌現(xiàn)出許多著名的城市研究學(xué)者和一系列城市研究理論。從區(qū)位理論、結(jié)構(gòu)理論、人口遷移論、非均衡增長(zhǎng)論到生態(tài)學(xué)派理論的理論演進(jìn)，體現(xiàn)了人們對(duì)城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化。區(qū)位理論主要包括農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論、城市區(qū)位論等；結(jié)構(gòu)理論包括劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論、“劉易斯—拉尼斯—費(fèi)景漢”模型、喬根森的二元經(jīng)濟(jì)模型、托達(dá)羅的勞動(dòng)力遷移和產(chǎn)生發(fā)展模型、舒爾茨的農(nóng)民學(xué)習(xí)模型、線納里?塞爾昆的就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換理論；人口遷移論包括推—拉理論、人口遷移轉(zhuǎn)變假說、配第—克拉克定理；非均衡增長(zhǎng)論包括佩魯?shù)脑鲩L(zhǎng)極理論、弗里德曼的中心—邊緣理論、繆爾達(dá)爾的循環(huán)累積論、赫希曼的非均衡增長(zhǎng)理論；生態(tài)學(xué)派理論包括田園城市論、古典人類生態(tài)學(xué)論、有機(jī)疏散論、城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)論、山水城市論等。

現(xiàn)在，越來越多的人認(rèn)識(shí)到，探討中國(guó)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，沒有必要局限在“大小”之爭(zhēng)，大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉以及它們的協(xié)調(diào)發(fā)展，將是中國(guó)城市化的客觀要求。劉福垣認(rèn)為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統(tǒng)用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷，更不宜抑大崇小，或崇大抑小。朱鐵臻認(rèn)為，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實(shí)際。中國(guó)巨大的農(nóng)村人口，實(shí)現(xiàn)城市化的目標(biāo)，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，那種人為地控制某一類城市的發(fā)展是不可取的。蔡宇平認(rèn)為，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的大中小城市都應(yīng)放開，政府沒有必要也沒有理由人為地限制某一類城市的發(fā)展，而鼓勵(lì)另一類城市的發(fā)展。我國(guó)的城市化應(yīng)是大中小城市共同發(fā)展、共同前進(jìn)的過程。

西部地區(qū)城市化發(fā)展起步晚、水平低，特別是在改革開放后的20多年間與東部地區(qū)的差距正在不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)出低速發(fā)展的緩慢態(tài)勢(shì)。西部地區(qū)城市化的滯后，使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行缺乏重要的依托和載體，大量生產(chǎn)要素分散于農(nóng)村，結(jié)構(gòu)松散，布局混亂，不能實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和優(yōu)化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期外延擴(kuò)張，缺少新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和發(fā)展軸，嚴(yán)重制約著西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致西部地區(qū)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，使西部地區(qū)人民生活水平與東部地區(qū)的差距擴(kuò)大。西部城市化就是要把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極交給城市，充分發(fā)揮城市的先導(dǎo)效應(yīng)，通過城市化的發(fā)展來驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以城市經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

眾所周知，西部地區(qū)是我國(guó)的生態(tài)脆弱區(qū)，水土流失、土地沙化、干旱缺水等生態(tài)問題相當(dāng)嚴(yán)峻。自然條件固然是造成這一問題的根本原因，但人類活動(dòng)的影響也是不容忽視的。西部地區(qū)人口分布過于分散，至少?gòu)膬蓚€(gè)方面對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了不利影響。一是人口分散，不能有效利用技術(shù)和資本的外部性實(shí)行集約化生產(chǎn)，降低了西部地區(qū)的資源利用率，使西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴規(guī)模擴(kuò)張的外延式擴(kuò)大再生產(chǎn)來推動(dòng)，加劇了資源的供求矛盾，導(dǎo)致資源的過度使用，比較典型的就是過度放牧、過度砍伐。二是人口分散使生態(tài)環(huán)境大面積遭受人類活動(dòng)的干擾，給生態(tài)建設(shè)造成了極大的威脅。三是提高了西部地區(qū)城市建設(shè)水平，縮小了東中西部之間的差距。

如前所述，城市是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的載體，城市不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α３鞘袑?duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要貢獻(xiàn)就是，城市的發(fā)展有利于形成合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。首先，在一個(gè)地區(qū)，大、中、小城市通過交通通訊設(shè)施的連接，相互搭配、相互補(bǔ)充，形成一個(gè)功能比較完備的空間系統(tǒng)。與此相適應(yīng)，各個(gè)城市會(huì)由于城市基本功能的差異而形成各具特色的經(jīng)濟(jì)類型，不同類型的經(jīng)濟(jì)會(huì)隨著城市功能的協(xié)調(diào)而協(xié)調(diào)，產(chǎn)生一種既有分工又有系統(tǒng)整合的效果。其次，在一個(gè)城市內(nèi)部，城市功能的發(fā)揮要求有一個(gè)相對(duì)比較完整的經(jīng)濟(jì)體系，這個(gè)經(jīng)濟(jì)體系會(huì)隨著城市的發(fā)展而不斷完善。

目前，制約西部地區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要問題就是城市體系不完善。一方面，大城市規(guī)模偏小、數(shù)量不足。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度看，大城市的輻射帶動(dòng)功能不明顯，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，從城市本身看，城市的“極化效應(yīng)”不突出，限制了城市在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中、降低交易費(fèi)用方面的作用。數(shù)量偏少，又造成了西部地區(qū)城市體系在空間上的斷檔，很多地區(qū)不能受到大城市“潤(rùn)澤”。另一方面，中小城市分布過于分散，不能與大城市很好地協(xié)調(diào)配合。因此，只有加快西部地區(qū)的城市化進(jìn)程，不斷改善西部地區(qū)的城市結(jié)構(gòu)與分布，才能有效地促進(jìn)西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的完善，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜觀我國(guó)西部地區(qū)城市化發(fā)展的過程，可以看出我國(guó)西部地區(qū)當(dāng)前城市化發(fā)展的總體趨勢(shì)：一是城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加；二是城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口比重不斷上升。然而，與我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)城市化發(fā)展的狀況相比，目前，西部地區(qū)仍處在城市化的初級(jí)階段，2004年全國(guó)城市水平為40%，而西部地區(qū)城市化水平為25.7%，城市化水平比全國(guó)平均水平低于14.3個(gè)百分點(diǎn)。所以，西部地區(qū)城市化發(fā)展還存在許多問題。

城市的發(fā)展不是隨機(jī)的，而有其自身發(fā)展規(guī)律。特別是作為增長(zhǎng)極的中心城市，應(yīng)該具有較好的地理位置、自然條件和社會(huì)環(huán)境。一切不顧實(shí)際的外圍化、分散化，搞所謂的“城市群”、“城市帶”，都有違城市發(fā)展的基本規(guī)律，給社會(huì)造成巨大浪費(fèi)。合理的城市體系應(yīng)該是以降低交易成本為基本目標(biāo)，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)形成一個(gè)大、中、小城市和農(nóng)村相互補(bǔ)充、相互配合的結(jié)構(gòu)體系。

改革開放的二十多年來，西部地區(qū)在城市建設(shè)方面取得一些成果，但城市建設(shè)并沒有普遍帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，究其原因，主要是對(duì)城市的功能認(rèn)識(shí)模糊，在城市建設(shè)中仍然沿襲傳統(tǒng)思想觀念。在大城市的建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目型”、“基地型”，把城市當(dāng)作一個(gè)工廠，而不是集各種功能于一體的綜合服務(wù)中心；在小城鎮(zhèn)的建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)“村村冒煙”、“村村通路、通水、通電”，單純追求覆蓋率，不重視與中心城市的協(xié)調(diào)。在西部大開發(fā)中，要遵循城市發(fā)展規(guī)律，合理規(guī)劃城市發(fā)展目前，中國(guó)西部地區(qū)城市化水平明顯之滯于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，已經(jīng)成為制約西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的主要障礙。加快西部地區(qū)城市化進(jìn)程已經(jīng)成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。因此在西部大開發(fā)背景下的西部城市化，追求的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該是：通過加速城市化，帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展，協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，促進(jìn)西部地區(qū)城市化率的提高，合理設(shè)置西部地區(qū)城市建設(shè)規(guī)劃，離不開財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的支撐，離不開各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)配合，合理配比。發(fā)揮財(cái)政經(jīng)濟(jì)職能作用，推進(jìn)財(cái)政制度創(chuàng)新、壯大財(cái)政實(shí)力，發(fā)揮財(cái)政政策作用、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；推進(jìn)財(cái)政制度創(chuàng)新、壯大財(cái)政實(shí)力，發(fā)揮財(cái)政政策作用、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；多方籌措資金，完善資本運(yùn)行機(jī)制；管好用好建設(shè)資金等任務(wù)。財(cái)政政策作為國(guó)家重要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，對(duì)西部地區(qū)城市化戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，研究中得出了以下結(jié)論：

第一，科學(xué)地界定財(cái)政職能和活動(dòng)范圍。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的主要職責(zé)就是解決市場(chǎng)辦不了或辦不好的事情，通過公共產(chǎn)品的有效提供來滿足社會(huì)公共需要。為此財(cái)政要退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，起活動(dòng)范圍主要是解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)法制建設(shè)，提高公共效率；營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和投資環(huán)境；保證市民正常的生活秩序；加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生建設(shè)等。

第二，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。合理適度的中央轉(zhuǎn)移支付是促進(jìn)西部城市化進(jìn)程的重要措施之一。為支持西部地區(qū)城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)，應(yīng)將現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付形式歸并為均等化和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。要按照建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的要求，對(duì)現(xiàn)行其他形式的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)整，擴(kuò)大一般性過渡期轉(zhuǎn)移支付總量。

第三，適當(dāng)賦予西部地區(qū)城市立法機(jī)構(gòu)一定的稅權(quán)。有必要適當(dāng)賦予西部城市一定的稅權(quán)，包括地方稅種的立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、地方稅種的稅目、稅率、征收方法的調(diào)整權(quán)、地方稅的減免權(quán)。

第四，立足西部地區(qū)實(shí)際，分步實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略。城市化不是一項(xiàng)一蹴而就的，而是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要有合理統(tǒng)一的規(guī)劃，需要有梯次分明的實(shí)施步驟，各地區(qū)必須在西部開發(fā)過程中充分利用開發(fā)政策，結(jié)合各省市地區(qū)的實(shí)際，逐步實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略，合理經(jīng)營(yíng)城市，發(fā)展城市，壯大城市。

第五，要?jiǎng)?chuàng)造讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮更大作用的體制條件。通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)展現(xiàn)代股份制經(jīng)濟(jì)，用市發(fā)行股票從資本市場(chǎng)上吸引大量東部沿海的資金進(jìn)入西部地區(qū)，加快西部城市化進(jìn)程。

第六，科學(xué)經(jīng)營(yíng)城市，合理規(guī)劃城市財(cái)政收支，量力而行，提高城市規(guī)模和質(zhì)量，離不開各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政的的協(xié)調(diào)配合，離不開發(fā)揮各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的四兩撥千斤的作用的積極發(fā)揮。立足城市發(fā)展實(shí)際，深入研究西部大開發(fā)中的各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策，學(xué)好政策、用好政策，激發(fā)各項(xiàng)政策的潛能，力爭(zhēng)取得事半功倍的效果。

第七，改變國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的投資方式。今后，國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的投資嚴(yán)格限制在有利于西部城市化進(jìn)程的領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、資源開發(fā)和教育。

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