分稅制革新以及立法完善

導語：分稅制革新以及立法完善一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國分稅制改革基本概況

(一)主要內容

1993年12月15日,國務院下發了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,同年12月18日,財政部下發了《實行“分稅制”財政體制后有關預算管理問題暫行規定》,12月25日,財政部核定了各地消費稅和增值稅資金費用管理比例。1994年,全國人大通過《中華人民共和國預算法》第8條明確規定:“國家實行中央和地方分稅制。”

在劃分事權的基礎上,劃分財政支出范圍;按稅種劃分收入,明確各級收入范圍;分設中央與地方兩套稅務機構,分別征稅,國家稅務總局及海關系統負責征收中央及固定收入和中央地方共享收入,地方稅務總局負責征收地方固定收入;實行中央對地方的稅收返還。

配套措施有:從1994年1月1日起,我國進行了工商稅制改革;國有企業利潤分配制度,相應改進預算編制辦法;建立轉移支付制度;建立并規范國債市場等。

(二)現行分稅制中存在的問題

第一,事權劃分上越俎代庖現象。分稅制財政體制實施以來,中央和地方的事權劃分仍然延續了傳統的行政管理和計劃經濟體制的習慣做法。中央政府對地方干預過多。分稅制的支出范圍劃分與市場經濟體制的要求是不相符合的。

第二,轉移支付不當,有待進一步的規范。東部地區擴大的基數規模及能力遠大于中西部地區,地區間的財力收入兩級化日益嚴重了。我國目前轉移支付模式是單一的自上而下縱向轉移支付,地區間的財力不均衡現象無法得到很好的解決。缺少了轉移支付法律規范。

第三,沒有建立一項完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄,稅收潛力小,主體稅種較少,稅收立法權過于集中于中央,地方稅權受限制,地方沒有被授予相應的稅收立法權、稅收減免權。

第四,分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上,我國目前尚未一部能夠統領、協調各種稅收關系的基本法。從真正關系納稅主體的權利、義務的主要稅種,如增值稅法、營業稅法、消費稅法等,只是由國務院通過的暫行條例,采取行政法規的形式,停留于試行階段。

二、比較國外分稅制而后思考

美國,分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律《基本法》,有國家憲法的地位,其中,不僅詳細的規定了聯邦政府的指責(國防,貨幣發行,郵政等),而且,各級政府間以及各級政府于非政府團體及企業間“分工協作”的事項,也都通過法律的形式落實到可準確操作的程度上。另外,與財政法律體制有關的《反赤字法》、《國會預算法》等等,法律的層級都很高。日本地方稅立法,除了在憲法第84條規定了地方稅,還專門制定了《地方稅法》更加詳盡地做了規定。

思考造成我國現行分稅制改革弊端的原因如下:

第一,分稅制核心內容是要做到分權、分稅、分征。沒有“分權”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現行的分稅制是中央與地方政府之間根據各自的職權范圍劃分稅種和管理權限,收支掛鉤的一種分級管理的財政體制,屬于不徹底的分稅制財政體制。

第二,劃分財權是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講,就是一種分權制度。然而,我國屬于單一制國家結構形式,實行高度集權的政治管理體制,中央大一統思想鮮明。這樣就產生了一對矛盾——分稅制“稅權”的劃分一直以“集權”為核心。

稅收改革關鍵在于政治體制改革,因此完善分稅制立法迫在眉睫。

第三,我國用行政權力的國家機關來制定稅收法,擴大了“法定”的外延,致使法的制定、法的執行都存在著任意性。中國長期的封建社會,“人治”“集權”的觀念很深,顯然地,法被政治主宰著。

三、分稅制立法完善對策

(一)堅持稅收法定原則

堅持“稅收法定”原則。合理劃分立法機關立法權與行政機關的立法權。職權立法,全國人大及地方人大依照其本身職權及法定程序進行的制定、修改的規范性文件。授權下的行政立法,國務院必須在人大的授權下,依照法定程序,在其被授權的權限內通過的行政法規。

面對中國的國情,應該以漸進式的方式,逐步推進稅收法制化——立刻取消授權行政立法是不可取的,而應該規范授權的行政立法:

第一,建立嚴格的稅收行政立法規劃制度;

第二,明確授權立法的原則;

第三,明確授權依據,改變“空白授權”的局面,權力機關必須明確限定授權的時間、主題、范圍、標準,能否再授權,等等。授權的行政機關一旦超越,屬無效立法;

第四,完善人民代表大會的監督機制,真正將授權立法置于權力機關的監督下。我國現行的憲法第67條,104條以及《立法法》第五章已經有涉及,今后在立法中要注重對這些進行具體化,使之有可操作性,真正賦予權力機關監督的職責。

(二)完善中央與地方的事權劃分

進一步明晰中央政府和地方政府之間的事權(亦即支出范圍)是分稅制財政體制首先要完善的一個重要問題。目前,我國沒有統一的憲法或法律作為劃分事權財權依據,連權威性政策依據都沒有,僅有一個行政文件《國務院關于實行分稅制財政體制決定》國發[1993]85號文件。憲法、組織法雖然分別規定了中央、省、省以下的各級政府職權,但是僅僅是出具了事權、財權的縱向劃分的雛形,太含糊,太統籌。

第一,將中央與地方的事權劃分的決定權、調整權從中央政府轉到立法機構。

第二,有關中央與地方事務劃分原則性問題,有必要在憲法中或憲法性文件中規定:(1)明確界定中央及地方各級政府事權范圍;(2)劃分中央與地方事權的標準內容;(3)明確規定各級立法機構稅收立法權限,立法原則,立法程序。

第三,盡快制定關于分稅制的法規,立法時要細化如下內容:(1)中央政府及地方政府各自職能范圍:中央管什么,地方管什么,哪些是中央承擔的支出責任,哪些是地方承擔的支出責任,要有明確的法律或規章進行詳盡具體的支出和規制;(2)中央政府及地方政府各自事權范圍;(3)中央政府及地方政府各自支出范圍,并且重新核定支出基數。

(三)完善轉移支付制度模式

轉移支付是各級政府間利益的再分配。出于自身利益考慮,各級政府都希望擁有相對多的財力,因此,實現轉移支付的科學性和規范化,必須要有法制作為保障。要解決我國分稅制改革中轉移支付上的問題,需要盡快制定規范完備的轉移支付法。在目標上,在測算標準上,在審批程序上,在使用監督辦法上進行合理的規定。總的來說,有以下兩方面必須注意:

首先,建立縱向與橫向相結合的轉移支付模式。

其次,要調整轉移支付的對象。

(四)完善地方稅收體系,給與地方一定的自主權——針對地方稅體系建設落后

我國地方稅的改革和完善必須堅持立足本國國情,必須保證中央政府主要權力的情況下,充分地發揮地方地靈活性。在這里,筆者主要從兩方面去把握:

1.地方稅收立法權

實際中,立法權幾乎完全集中在中央,限制了地方制定稅收法規的權力,也削弱了地方籌集財政收入和進行局部靈活調整的能力,不利于發揮地方的積極性。

筆者堅持要賦予地方一定的稅收立法權。這樣做有其可行性:第一,市場經濟的一般原則——分級分權管理原則。“責、權、利”相統一,來調劑地方組織的積極性。第二,提高社會資源更有效配置。稅收立法權實質上是一種特殊資源配置決策權。地方經濟發展很大程度上依賴于資源配置的合理性和有效性。

2.建立地方稅收體系

筆者認為,從分稅制實施的10多年的情況來看,地方稅收體系的缺乏對地方社會經濟的影響比中央尤甚,目前最重要的是,進一步調整地方稅收結構,建立一個稅種設置科學、稅源穩定的有地方特色的稅收體系。重點在:增加地方稅收的主體稅種。

(1)營業稅

把營業稅劃為地方固定收入,作為地方的主體稅種。目前,分稅制下,營業稅雖然是地方稅收中的一個主要來源,但實際上成立了中央于地方的共享稅。營業稅不適宜作為共享稅,是因為營業稅具有明顯的地方稅特征,主要來源于第三產業,征收面廣,水源分散,特別是涉及零售業、飲食業、服務業,個體戶所占的比重很大,適合地方征管。營業稅劃分給地方的話,能使得第三產業的發展與地方利益緊密的結合起來,推動地方把更多的精力放在第三產業上,有利于第三產業的發展和產業結構的調整。

(2)建立以財產稅作為地方稅的主體稅種

從發達國家的經驗來看,地方稅收體系大都以財產稅類作為主體稅種。因為,首先,財產稅不會發生地區間的轉移,也無法偷逃稅,十分穩固。第二,作為房產稅和土地稅課稅對象的房產和土地散布在各個轄區內,只有地方政府才能詳細掌握稅源,核實房價納稅人不易偷漏稅款,課征率高。第三,稅基比較穩定,不會發生稅基大量的地區性轉移。第四,財產稅有十分重要的經濟和社會調節功能,通過調節財產所有者由于財產的規模、數量等因素而獲得的某些級差受益,縮小貧富差距,從而有利于社會的穩定和發展。所以,只要地方政府專心優化本地投資環境,搞好基礎設施與公共服務,吸引越來越多的企業到自己的地區內投資,就可以不斷推動本地的不動產升值,擴大自己的稅基,形成長久不衰的財源。

(3)改革城市維護建設稅作為地方稅的主體稅種

城市維護建設稅占全國財政收入的比例這些年來是逐年上升。改革城市維護建設稅,使得其成為主體稅種,擴大其征收范圍,改變其計稅依據,使得該稅不限于在城市、縣城、建制鎮、工礦區開征,納稅人不分國內國外;單位企業和個人,凡有經營收入,都應該以銷售收入、營業收入和其他經營收入為計稅依據進行征稅。

通過以上的調整,形成以房產稅、車船稅、遺產稅和耕地占用稅為主的財產稅體系,與一系列銷售稅配合,逐步建立以財產稅、營業稅、城市維護建設稅為主體稅種,其他稅種配合的地方稅制體系。