依法治稅的難題與策略

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依法治稅是依法治國的重要組成部分，是治稅之本，也是稅收工作的基礎(chǔ)和靈魂。原國務(wù)院副總理李嵐清說：稅務(wù)工作的基本職責(zé)、基本出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)、基本方針都是依法治稅，最終目標(biāo)也是依法治稅。即要求稅收工作要建立在憲法和法律的基礎(chǔ)上，貫徹法治原則；代表國家征稅機(jī)關(guān)和人員要依法征稅，公民要依法納稅，全社會(huì)要依法支持和監(jiān)督稅收工作。新《征管法》及其實(shí)施細(xì)則的頒布施行，為推進(jìn)依法治稅，確保國家財(cái)政收入，深化稅收征管改革，全面做好各項(xiàng)稅收工作提供了制度、機(jī)制和手段的保證。但由于各種因素的影響，我國稅收法治環(huán)境仍不盡理想。下面筆者就當(dāng)前依法治稅的難點(diǎn)及其相關(guān)對策談幾點(diǎn)粗淺看法。

一、依法治稅現(xiàn)狀與難點(diǎn)

依法治稅是一項(xiàng)長期而又艱巨的任務(wù)。我國從1988年首次確立以“以法治稅”為指導(dǎo)思想，到今天全面堅(jiān)持依法治稅，依法治稅的思想逐步成熟，深入人心，稅收法制建設(shè)取得了較大的成績，依法治稅工作取得明顯成效：完善執(zhí)法，規(guī)范征管，稅收執(zhí)法日趨規(guī)范化、制度化，建立了新型的征管模式；加強(qiáng)稅務(wù)稽查，強(qiáng)化法制宣傳，改善了稅收法制的外部環(huán)境；強(qiáng)化“兩權(quán)”監(jiān)督，堅(jiān)持教育培訓(xùn)，提高了隊(duì)伍整體素質(zhì)。但是，從目前狀況來看，稅收法治水平與依法治國、依法治稅的要求還有較大的差距，依法治稅工作存在一定的難點(diǎn)問題：

（一）依法征稅原則遠(yuǎn)不能夠完全落實(shí)到位。依法治稅是依法征稅和依法納稅的統(tǒng)一，要實(shí)現(xiàn)依法治稅，就得遵循依法征稅原則。依法征稅原則又叫稅收法定主義，它是稅收和稅法的最高法律原則。即稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款必須嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定，不得違法作出開征、停征稅收，不得擅自變動(dòng)納稅主體、征收對象、稅目、計(jì)稅依據(jù)、稅率等收稅要素和法定征收程序。這是依法治稅的必然要求，有助于稅收征管活動(dòng)的法治化，減少稅收執(zhí)法隨意性，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。然而，一方面，在基層，稅收執(zhí)法權(quán)仍然相對集中在一些部門或個(gè)人手中，集征、管、查于一體的基層單位還很多；另一方面，現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，相互制衡機(jī)制較弱，制度依然不夠完善和健全，有的缺乏可操作性，有的落實(shí)不夠，從而直接導(dǎo)致對稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)缺乏有效的監(jiān)督。在這種情況下，稅收執(zhí)法的隨意性和不規(guī)范性的問題比較突出，使違法犯罪分子有機(jī)可乘，影響了依法治稅的深入。

（二）稅收計(jì)劃的指令性破壞了稅法嚴(yán)肅性。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征稅，但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，稅收計(jì)劃與依法治稅的矛盾日趨激烈。各級政府在“吃飯財(cái)政”預(yù)算支出不斷增加的壓力和約束下，當(dāng)稅收計(jì)劃與依法收稅發(fā)生沖突時(shí)，迫使稅務(wù)機(jī)關(guān)變通執(zhí)法，使稅收執(zhí)法權(quán)被扭曲，造成一些地區(qū)有稅不收，搞藏富于民或者收“過頭稅”、“寅吃卯糧”，完全偏離“計(jì)劃指導(dǎo)稅收”的宗旨，背離依法治稅的基本原則，嚴(yán)重破壞依法治稅，損害稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法形象。

（三）政府職能越位阻礙了依法治稅的進(jìn)程。新《征管法》第5條規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)稅收征收管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，支持稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)。而現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，仍有不少地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)打著支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的旗號干預(yù)稅收或在制定稅收任務(wù)時(shí)盲目加碼，搞以言代法，以權(quán)壓法；而在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，個(gè)別稅務(wù)機(jī)關(guān)和干部法制觀念較淡，存有有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，收“人情稅”、“關(guān)系稅”、“暗箱”操作等等。所有這些，不僅嚴(yán)重違背了法治經(jīng)濟(jì)正常的稅法基礎(chǔ)和運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則，直接干擾市場經(jīng)濟(jì)，而且影響國家宏觀調(diào)控，阻礙依法治國進(jìn)程。

（四）依法治稅的社會(huì)大環(huán)境依然不盡理想。一方面是稅收信息化程度仍較低，在傳統(tǒng)技術(shù)手段和管理機(jī)制下，稅源監(jiān)控能力嚴(yán)重不足，納稅人想方設(shè)法進(jìn)行偷、逃稅，國家稅收流失嚴(yán)重。特別是隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快和電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，這一問題變得更為嚴(yán)肅；另一方面是各級政府對稅收法制觀念不強(qiáng)，部門與部門之間相互扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，社會(huì)各界協(xié)稅護(hù)稅和監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅的意識(shí)仍然不強(qiáng)，沒有形成依法治稅的良好人文、法治環(huán)境。

二、推進(jìn)依法治稅的對策

（一）建立健全規(guī)范的稅收立法機(jī)制，完善稅收立法

一是要嚴(yán)格遵守立法權(quán)限，合理劃分稅收立法權(quán)。明確稅收立法權(quán)集中到人民代表大會(huì)，稅收執(zhí)法權(quán)集中到政府部門，以加快完善稅收立法的步伐。同時(shí)由于我國各地區(qū)自然條件差異很大，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，必須給地方一定的稅收立法權(quán)，以充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，使稅收制度的統(tǒng)一性和靈活性結(jié)合起來。

二是要遵守立法程序。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立并完善稅收規(guī)范性文件的制定制度，認(rèn)真履行規(guī)劃、起草、征求意見、集體審議、公告、備案等立法的必經(jīng)程序。

三是要保證立法的系統(tǒng)性。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立稅收規(guī)范性文件的定期清理制度，定期對各項(xiàng)制度規(guī)定進(jìn)行整合，對越權(quán)制定的、違反法定程序的要立即停止執(zhí)行，對明顯不合理的要在法定權(quán)限里盡快修訂，將分散的稅收規(guī)定適當(dāng)歸并。要在依法治稅的前提下，用改革和發(fā)展的眼光來處理經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的各類稅收問題，切實(shí)維護(hù)國家稅法的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。

四是要建立健全稅收法律體系。首先是制定稅收基本法，提高立法層次，提升法律效力；其次是完善稅收實(shí)體法和稅收程序法，以增強(qiáng)執(zhí)法剛性，規(guī)范征納行為；再次是制定好各單行稅收法律的實(shí)施細(xì)則或規(guī)定，便于實(shí)際操作。

（二）建立健全嚴(yán)密的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督

全面推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，加強(qiáng)對稅收執(zhí)法行為的事前、事中、事后監(jiān)督。事前監(jiān)督，即要嚴(yán)格執(zhí)行好稅收規(guī)范性文件的會(huì)簽制度、地方性稅收法規(guī)及規(guī)范性文件的備查備案制度和執(zhí)法程序、執(zhí)法文書的歸口管理制度。事中監(jiān)督主要內(nèi)容是：認(rèn)真執(zhí)行重大稅務(wù)案件集體審理制度；對大額減免的審批實(shí)行集體審核制度；做好稅務(wù)處罰的聽證工作。事后監(jiān)督必須突出日常化，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，隨時(shí)整改，注重責(zé)任的落實(shí)。加強(qiáng)事后監(jiān)督，主要抓好三項(xiàng)工作：一是強(qiáng)化稅收執(zhí)法檢查。在抓好上級對下級的層級執(zhí)法檢查的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓好法制機(jī)構(gòu)對本級征、管、查部門等執(zhí)法行為的日常檢查。二是要嚴(yán)格行政復(fù)議制度。三是加強(qiáng)稅收會(huì)計(jì)監(jiān)督。通過日常的會(huì)計(jì)核算工作，加強(qiáng)對征管情況的監(jiān)督，進(jìn)一步加大會(huì)計(jì)檢查力度，保證各項(xiàng)稅收制度嚴(yán)格執(zhí)行。