物業稅改革的目標定位論文

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物業稅與土地財政的關系

近年來，土地財政引發了包括暴力征地、拆遷在內的諸多社會問題，造成了土地資源的極大浪費。土地財政的收入難以預期，地方政府過分依賴土地財政，形成了征地、賣地的路徑依賴和鎖定效應，導更關鍵的問題則是，因土地資源的有限，其不具有可持續性，地方財政收入必將缺乏長期性保障。西方發達國家的土地財政，建立在其土地私有制和城市化、工業化已經完成的基礎之上，主要靠向存量土地資產征稅，其土地財政收入主要用于地方公共服務。我國的土地財政，則是我國正處于工業化、城市化的高速發展時期，主要依賴增量土地，靠掠奪農民的土地財政，是在市場經濟和土地公有制條件下，分稅制改革的產物，具有國情性和必然性。我國土地財政收入主要用于基礎設施建設、支持產業發展和償還政府性債務，為推進城市化、工業化進程發揮了重要作用，并推動了經濟的高速發展，土地財政實際上充當了地方經濟發展的先行資本作用，具有歷史的積極性。［12］因此，并不能全面否定土地財政。對土地財政，要改變的是地方政府對其的過分依賴，要強調的是土地資源的可持續提供，而不是從根本上否定這種具有中國國情財政形式的合理性。土地財政是我國現階段地方財政的主要表現形式，規范有必要、持續是前提，但批判不合適。［12］而且，土地出讓金絕不能收歸中央政府或取締，否則，一方面地方政府以地生財所得收入在短期內急劇減少，必然導致地方財政急劇惡化，地方政府必然對物業稅改革持抵制態度，增大改革阻力;另一方面，對地方政府而言，土地資源失去其應有的價值，必然導致土地資源的粗放利用和拓寬腐敗官員的權利尋租渠道。下表是2009———2011年房產稅、城鎮土地使用稅占地方財政收入的比例情況。由表可見，兩稅無論是在國家財政收入還是在地方財政收入中的比例都很低，而目前，物業稅改革推進艱難而滯緩，其全面有效開征并成為地方財政收入的主要來源，需要一個相當的過程。因此，物業稅收入在短期內無法成為土地財政的替代品。但物業稅改革有利于改變地方政府對土地財政的過度依賴，有利于實現地方財政的可持續發展。因此，應實行土地財政與物業稅的雙軌制，不斷改革推進的物業稅與規范管理的土地財政在地方財政收入中的占比則將是一個階段并存、此消彼長的過程。［12］當進入城市化末期，增量土地枯竭的時候，物業稅就將完全取代土地財政，成為地方財政的主要稅源。

基于政治視角的目標定位———推進公共財政體制建設

推進公共財政體制建設可以成為中國政治改革的優先目標。首先，中國社會目前所面臨的主要問題是收入分配不公平、黨政官員腐敗、政府權威減弱等，而這些都與中國公共財政體制的不完善有很大的關聯。可以說，公共財政體制是解決這些問題的“綱”。作為與市場經濟和科學發展觀相適應和配套的財政體制，公共財政本質上至少包含了以下五大基本理念:(1)彌補市場缺陷的理念:公共財政是一種缺陷財政;(2)為市場提供公共產品的理念:公共財政是一種服務財政;(3)依照公意民主決策的理念:公共財政是一種民主財政;(4)依法規范理財的理念:公共財政是一種法制財政;(5)接受公眾監督的理念:公共財政是一種受制財政。在中國特殊的國情下，要一步到位地建成地方公共財政體制是不可能的。不妨以物業稅改革為契機，推進地方財政公開透明、社會公眾有效參與財政決策并監督其實施，實現現行地方財政體制逐步向公共財政體制的轉型。而所有這些要求，都要落實到公共財政預算體制這個現實載體之上，其中，必然要求加快財政預算信息公開的制度建設。［16］1.以物業稅預算信息公開推進地方財政預算信息公開制度的建設自《政府信息公開條例》和財政部的《關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》等文件以來，從中央到地方，預算公開在不斷推進、規范和深化，但財政預算公開工作進展并不平衡。即使公開也還不是真正意義上的有效公開，預算報告采用粗線條，財政信息以統計資料的形式向社會，缺乏對收入和支出項目的詳細說明，人大代表看不太懂，對多數沒有財務知識的社會公眾來說，則更不知所云。結果人大和社會公眾很難對政府預算進行審查和監督，致使公共投資缺乏監督，資金使用效率不高。把財政預算公開作為地方政府施政的基本準則，要求所有地方政府的財政預算都要以公開為原則、不公開為例外，除涉及國家安全并經法定程序得到豁免的事項，一律向社會公開。在報刊雜志、廣播電視、互聯網絡等大眾傳播媒介異常發達的現代社會中，各級地方政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權和監督權，并主動接受媒體的監督，主動開放社會公眾參與監督的渠道。［17］譬如公民可以免費或者支付工本費后向政府索取財政預算信息，甚至進一步，將來可以直接在網上查詢等。依據公共財政的基本理念，物業稅的征收和使用都必須要納入到地方政府的財政預算中，它內在地要求要建立一個現代意義上的、規范的、公開透明的、能夠接受民主監督的、事前確定并能嚴格執行的、事后可以問責和作績效考評的預算體制。因此，物業稅改革的推進與地方政府財政預算信息的逐步公開是相輔相成的關系。以物業稅預算信息公開推進地方財政預算信息公開制度的建設，使之成為建設中國地方公共財政體制的開端。［18］2.以社會公眾有效參與監督物業稅的財政預算推進地方財政民主化我國財政預算體制目前主要存在三個方面的突出問題。一是地方政府集財政預算的編制權與執行權于一體，從而使得人大的預算監督權得不到有效落實，政府的財政稅收、財政支出沒有受到人大代表的實質性嚴格制衡。二是政府收入被割裂為“預算內收入”和“預算外收入”，特別是預算外資金可以游離于預算管理之外，從而削弱財政的宏觀調控能力，并容易產生“暗箱操作”、資金使用不當及各種預算腐敗等問題。［19］三是預算缺乏有效的法律約束，掌握財政分配大權的官員可以根據個人的偏好和利害關系配置財政資源，使其作用不能很好地發揮。四是政府支出自身利益最大化的趨勢十分明顯，而納稅人急需的養老、醫療、失業、教育等公共服務供給卻嚴重不足。［20］無論是人大的監督，還是政府財政和審計部門的監督，就中國的情況而言，本質都是政府內部的監督，換用法律的語言說，是一種同體監督。這種排斥社會公眾參與的監督，雖不能說沒有一點作用，但在實際中肯定要大打折扣。［18］在這種同體監督下，當前，地方政府的財稅收支權沒有受到人大的實質性制約與監督，地方財政民主化還只是有個意向，嚴格來說還沒有起步。一些地方政府對財政預算公開中存在的問題并不改進，以致同樣的問題年年出現，這一現象的重要原因之一就是缺乏社會公眾有效參與地方政府財政預算監督。這樣的公開就徒有其表，意義不大。因此，必須引入社會公眾監督。而當前社會公眾的公民意識和納稅人意識尚有待提升，他們往往僅關心民法上的財產權保障，對稅收拿走的那一部分怎么使用，則重視不夠。而且，地方政府實質上排斥社會公眾對其財稅收支權的制約與監督。由于物業稅的直接性特點，納稅人會逐漸產生強烈的公民意識和納稅人意識，對依法治稅和民主理稅的訴求將不斷高漲，并進而要求參與監督政府的財稅行為。當然，我國是一個發展中大國，在各級政府中普遍采取類似于西方公共選擇的做法并不符合目前的實際情況，也無益于社會穩定。不過，縣、鄉基層政府距離社會公眾最近，在基層政府層面建立符合我國國情的公眾廣泛參與的財政民主機制是可能的，也是非常必要的。縣、鄉完全可以成為基層民主的訓練場。［3］因此，以社會公眾有效參與監督物業稅的財政預算，打開社會公眾參與監督地方政府財稅收支權的缺口，形成一種財政民主，可能是一條代價比較小的有中國特色的推進地方財政民主化之路。甚至更深遠的，物業稅改革會推進我國社會的法治化和民主化進程，倒逼政治體制改革。但問題是社會公眾如何有效參與監督。社會公眾即使有參與監督的愿望，也可能因缺乏參與監督所需的可行機制而無從下手。而缺乏參與監督所需的有效組織形式，則因存在搭便車和個人成本高昂的難題，結果是每一個潛在或現實的有參與監督愿望的社會公眾都無力或不主動參與監督。［21］因此，關鍵是建立社會公眾參與監督所需的可行機制和有效組織形式。首先，基層地方政府在物業稅財政預算草案制定前，可以通過官方網站、熱線服務電話、民意調查、各類專業人士座談等渠道就本年度物業稅財政預算接受公眾的咨詢與建議。二是通過指定報紙、各種宣傳冊、熱線服務電話、官方網站等渠道，按照政府信息公開的原則，公開有關物業稅的政策、法規、房地產數據、本年度物業稅收支規模和使用方向等，滿足公眾能全面、及時、方便地獲取物業稅財政預算信息的要求。三是建立物業稅聽證制度。地方政府將物業稅的財政預算草案提交人大后，由人大向本轄區全社會公開，通過咨詢、聽證、論壇、對話等形式，使公眾都能參與進來“討論”，“討論”結果隨后向人大會議宣布，在進行可行性論證之后，人大據此與政府共同修改財政預算，形成新的財政預算方案。為防止聽證制度只“聽”不“證”而流于形式，在“討論”階段，人大必須建立完善的民意收集程序、平等的互動和反饋機制，政府則必須以合理的程序和制度及時回應公眾的質疑。四是積極培育社區房地產業主協會等組織，由該組織直接推選代表，以獨立的身份直接參加人大對地方政府物業稅財政預算的監督。甚至進一步，將來可以直接參與監督地方政府所有的財政預算。五是物業稅作為財政一般預算收入，應建立預算內財政專戶，確保物業稅“專款專用”，即用于提供地方公共服務。最后也是最重要的，盡快修訂《預算法》，在預算公開的基礎上，明確和細化人大、政府、財政部門、預算執行單位的預算管理責權，建立一套完整的預算報告、審查、聽證、審計、評估、問責和處罰制度，并在預算編制、執行和監督各環節形成權力制約和平衡機制。其中，尤其要強調社會公眾對預算編制、執行和監督等財政預算全過程的參與。如此，通過民主、法律的機制和有效的組織形式，確保社會公眾參與監督地方政府的財政預算。3.激勵地方政府轉變政府職能公共財政有助于正確界定政府的職能，有助于區分政府與市場、政府與社會之間的關系，對推進社會進步意義重大。［15］地方財政轉型的目標，就是要從現行的投資、建設財政轉向公共財政。目前，地方政府遲遲不能從投資、建設型政府向社會公共服務型政府轉變或轉變不到位，各級地方政府的行政官員尤其是一、二把手只對自己的上級負責，基本上不對轄區內的社會公眾負責。［23］這除了政績考核指標的設定與地方政府改善轄區公共服務的目標激勵不相容、政府主要官員由上級任命而非選舉產生等政治體制原因，更有深刻的財稅因素。一是目前的稅收是以流轉稅為主體的稅制結構，而流轉稅是在生產和流通環節征收，政府及其官員關注的中心自然是生產和流通，其精力也主要放在企業和工業項目身上。因此，搞投資、建設和發展經濟就成為地方政府工作的中心，財政也就異化成投資、建設財政。［20］二是我國以間接稅為主，地方政府的公共服務，主要不是靠所管轄地區納稅人的直接支付。而且，政府與納稅人的關系失衡，政府處于絕對強勢地位，納稅人僅有納稅的義務而沒有任何與稅收相應的權力。因此，地方政府并不需要像發達國家的地方政府那樣“看納稅人的臉色行事”，而納稅人也無法像發達國家的納稅人那樣，通過投票，監督政府的公共服務，這就導致一些地方政府的公共服務經常處于缺失狀態。［24］三是雖然大量的中央轉移支付相當程度地彌補了地方財政收支缺口，但地方政府提供的公共服務不是由轄區社會公眾的效用和對公共產品的需求決定，而是與上級政府的考核及晉升指標有關。［1］地方政府財政收入的需要與提供最優公共服務水平之間的關聯被切斷，導致政府職能錯位。［5］開征物業稅，轄區的教育、醫療、交通、生態環保、市政配套設施等公共服務質量好，房地產價值就高，地方政府的物業稅相應就收得多。屆時，在地方政府逐漸失去對土地財政的依賴而面臨硬預算約束的條件下，物業稅成為地方政府的支柱財源，地方財政收入將與其轄區內的房地產價值直接掛鉤，地方政府就會專心致志地優化本地投資環境，改進提升公共服務質量，地方政府間的競爭就會從招商引資競爭逐漸轉向社會公共服務競爭。同時，社會公眾參與監督物業稅的財政預算。從而使地方政府的行為由“對上負責”逐步轉變為“對下負責”，逐步改善地方公共治理結構，即激勵地方政府的職能從投資、建設型向社會公共服務型轉變。

基于社會視角的目標定位

1.調節社會貧富差距中國今天是世界上少數幾個社會貧富差距最大的國家，并且這種差距還在繼續加速擴大。因為貧富差距過大，社會公眾并沒有因為生活的改善而感到滿意。相反，今天很多社會問題的出現根源于富人和窮人之間的貧富差距。社會公平正義的缺失已經嚴重威脅到其賴以生存的秩序，是一切問題的根源。［25］貧富差距體現在三個維度上，一是收入差距;二是財產占有差距;三是消費差距。收入差距是一種即時性差距，消費差距在某種程度上是收入差距和財產占有差距的體現，而財產占有差距具有累積性，最能反映社會貧富差距［12］。現有的稅制結構，調節收入差距的主要有個人所得稅和企業所得稅，調節消費差距的有增值稅、消費稅以及營業稅，調節財產占有差距的稅種則基本沒有。稅收制度對貧富差距的調節，應該是全面的調節，而不應僅限于前兩個環節。而且，屬于直接稅的個人所得稅存在一個大的問題，即征稅單位不是以家庭為單位，忽視了家庭贍養系數的差異，扣除必要的生活開支項目過少，缺乏差別化的起征點設計等，導致其收入調節職能下降。而三個環節的調節中，財產占有環節的調節對貧富差距的調節影響最大、最具基礎性作用。當前，房地產是我國個人私有財產的重要內容，房地產占有量的多寡已成為區分貧富差距的一個重要衡量標準。以房地產為主體的財產性收入帶來的收入分配不均正上升為社會公平缺失的重要原因。物業稅直接針對財產占有環節的房地產征稅，不具有稅負轉嫁的可能，而且每年征收，調節力度大，效果也最明顯，是調節貧富差距的最佳手段。從這個意義上講，開征物業稅是緩解目前社會因財富占有不均而導致的貧富差距趨勢拉大及共享改革發展成果的需要。因此，調節社會貧富差距應是物業稅改革的目標之一。2.為財產稅制改革鋪路發達國家調節社會貧富差距的主要稅種之一是財產稅，財產稅制度框架是其市場經濟的重要配套。［26］而財產稅包括物業稅、遺產稅、贈與稅，物業稅的征收是贈與稅和遺產稅征收的重要前提或基礎。財產稅一直未能成為地方政府的主體稅種。一是一直以來我國有關對私有財產產權的明晰與保護的立法滯后，二是過去社會貧富差距不大，個人所擁有的私有財產極其有限。但20世紀90年代中期以后，個人收入及財產快速增長，社會貧富差距亦急劇擴大。同時，隨著《中華人民共和國憲法修正案》和《物權法》等明晰與保護財產產權法律的頒布，我國稅源格局已發生重大轉變。一個國家的稅制結構必須與其稅源格局相吻合。但目前，我國仍然是以增值稅、消費稅以及營業稅等間接稅為主，直接稅為輔。隨著我國經濟社會的發展，一方面，以間接稅為主的稅制結構無法滿足地方公共服務支出的需要，也無法實現市場經濟條件下的“自動穩定器”以及收入再分配功能。［27］而作為財產稅的物業稅則是優化收入分配和財產配置的重要經濟手段，且是一種依法、長期穩定、可預期地運行的經濟手段。如果說直接稅體現公平，間接稅體現效率，我國目前亟需調節貧富差距的重要直接稅———財產稅。另一方面，直接稅比例的增加，將有助于納稅人主體意識的增強，社會公眾對依法治稅和民主理稅的訴求將不斷高漲，這些都有助于推進我國社會的法治化和民主化進程。而發達國家的實踐也證明，經濟越發展稅源越向后移。因此我國財產稅制改革可能也必須推進。但財產稅制改革談何容易。官員財產公開從2005年的“兩會”首次提出，到目前為止尚未有實質性進展。連官員的財產都不能夠公開透明，談何征收財產稅。在我國，大量的個人可支配貨幣收入往往轉化為房地產，房地產在個人財產總量中占有相當大的比重。征收物業稅在一定程度上就是征收財產稅。即將建成而為物業稅改革服務的城市個人住房信息系統與財稅、工商、金融、公安、民政、統計系統等聯網，將形成一個覆蓋家庭成員、家庭收入、住房情況等信息的數據庫，為財產稅的征收奠定數據基礎。可以以官員的房地產公開作為其財產公開的突破口，以物業稅改革為財產稅制改革鋪路，進而成為打造我國直接稅體系的開端，最終形成間接稅和直接稅并存的雙主體稅制結構，實現公平和效率的完美結合。因此，為財產稅制改革鋪路應是物業稅改革的目標之一。

本文作者：劉東工作單位：東莞理工學院