農業經營主體財稅政策支持研究

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摘要：在家庭承包經營的基礎上培育新型農業經營主體，是新時代國家推進實現農業現代化的重大戰略。國家對培育新型農業經營主體的財稅支持政策持續加碼，各地在具體實施過程中情況錯綜復雜。缺乏系統性綜合性、供需結構性矛盾、亟須加強執行剛性與制度剛性等問題是新型農業經營主體實際貫徹落實財稅政策中的具體癥結。政府部門須持續健全財稅政策支持新型農業經營主體發展的機制體制，通過制度性優化設計化解結構性供需矛盾，強化財稅支持政策的執行剛性與制度剛性，持續健全完善財稅支持政策，推動新型農業經營主體健康發展。

關鍵詞：新時代；政府部門；新型農業經營主體；財稅政策支持

解決三農問題始終是全黨工作的重中之重，《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》（以下簡稱為《意見》）明確指出，在家庭承包經營的基礎上培育參與農業服務與生產的新型農業經營主體，是國家農業現代化的重大戰略。改革開放以來國家對三農領域特別是對培育新型農業經營主體的財稅支持政策持續加碼。十八大以來中央和地方密集出臺培育新型農業經營主體的財稅支持政策制度，助力種養大戶、農戶家庭農場、農業產業化龍頭企業、農民合作社及其聯合社等參與農業服務與生產，具有重大的實踐意義和產業價值。

一、培育新型農業經營主體的政策支持

（一）新型農業經營主體的主要存在形式

《意見》指出，要積極引導新型農業經營主體走上多元融合發展的道路，如支持發展適度規定的種養大戶與農戶家庭農場，組建農民合作社聯合社，如農民合作社與農業產業化龍頭企業開展社會化服務與農產品流通加工，帶動廣大農戶實現規?；洜I。應該培育多元化的新型農業服務主體，建立信用評價、農技指導、產品營銷、保險推廣于一體的綜合性、公益性農業公共服務機構。積極促進統防統治、農機作業、加工儲存、集中育秧等生產性服務組織。發揮農墾、供銷等系統的諸多優勢，強化服務農民、幫助農民、富裕農民的能力。促進這些經營主體之間的融合發展，發展與培育農業產業化聯合體，鼓勵構建產業聯盟與產業協會。以農民合作社為例，截至2019年10月底國內有220.3萬家農民合作社完成了依法登記工作，農民合作社聯合社數目超過一萬家，輻射帶動國內近半數農戶，普通農戶達到成員總數量的80.7%，顯著提升農戶帶動能力。它們得到國家財稅支農政策體系的大力支持，逐步拓展業務類型，從生產糧棉油、果蔬茶、肉蛋奶的農產品到從事農村電商、民間工藝、鄉村旅游、休閑農業等，開展新業態新產業的服務業合作社顯著增加。從事農村電商的農民合作社超過2萬家，進軍鄉村旅游和休閑農業的超過7300家。服務功能持續增加，它們積極開展物流、加工、倉儲等增值服務，提供一體化產加銷服務，創辦加工企業，注冊商標，通過農產品質量認證。新型農業經營主體在政策指引下順應時代潮流，實現了快速發展。

（二）基于財稅政策支持培育新型農業經營主體的重要價值

《意見》指出要發揮政策引導新型農業經營主體發展的作用，建立健全政策體系以促進支持新型農業經營主體的發展，并健全政策落實制度體系。加速對新型農業經營主體的培育，加快形成基于農戶家庭經營、以聯合與合作為紐帶、以社會化服務為支撐的復合型立體式現代農業經營體系，具有重要意義。貫徹落實該政策體系有助于緩解新型農業經營主體的融資難題，發揮其規?；?、機械化優勢以提升勞動生產率和土地使用效率，增強其可持續發展的后勁，激發其生產經營積極性。推動農業供給側改革，大力發展現代農業，引領農業適度規模發展經營、帶動農民增收和就業，增強農村農業新的發展動能，引導新型農業經營主體走上高質量發展的道路。

二、財稅支持新型農業經營主體的政策要求與實施現狀

（一）財稅支持新型農業經營主體的政策要求

《意見》明確指出要完善財政稅收政策，強化支持新型農業經營主體發展的力度。面向不同主體綜合實施定向委托、直接補貼、以獎代補、政府購買公共服務等手段，強化補貼政策的實際效果和針對性。利用農機具購置補貼等多種政策進行傾斜，支持其發展直供直銷、加工流通、休閑農業等，大力推動農村地區一產、二產、三產業之間的融合發展。鼓勵有條件的地方政府購買公共服務，支持各類農業社會化服務機構從事水利、農林牧漁等生產性服務。推動各地擴大農產品加工企業進項稅額核定扣除試點行業的范圍，健全農產品初加工所得稅優惠的相關目錄，貫徹實施農民合作社稅收優惠的相關政策。按照《意見》的要求，通過財政政策支持農村強化基礎設施建設。各級財政為各類小型項目提供有力支持，優先安排農民合作組織、農村集體經濟組織等當作建設管護主體，鼓勵推廣社會資本與政府合作的模式，鼓勵新型農業經營主體合建或與農村集體經濟組織共建各類農業設施，為其提供財稅支持政策優惠，降低制度性交易成本，綜合采取獎補、稅收等政策，鼓勵金融機構創新金融法服務和產品，強化對農村產業融合發展與新型農業經營主體的信貸支持。在糧食主產省試點適度規模經營農戶的大災保險業務，拿出部分財政救災資金提供必要支持；國務院出臺實施面向地方特色優勢農產品保險的財政以獎代補制度。貫徹免征蔬菜流通環節增值稅、鮮活農產品運輸綠色通道項目等政策。鼓勵地方把這些經營主體帶動相關農戶的成效與數量當作驗收、審批財政支農項目與資金的關鍵參考依據。許可量化財政資金尤其是扶貧資金到農戶與村集體經濟組織后，以自愿入股方式參與新型農業經營主體，讓廣大農戶共同分享發展收益。

（二）財稅支持新型農業經營主體的實施現狀

《意見》出臺后，各地政府紛紛頒布系列化財稅優惠政策，大力推動新型農業經營主體的可持續發展。此處以安徽省實施財政補貼、稅收優惠政策以培育和發展新型農業經營主體的情況。安徽省政府近年來持續強化對其實施稅收優惠、財政補貼的支持力度，采取以獎代補、直接補助、貸款減息貼息等手段，鼓勵它們接受農產品質量安全認證，有效整合與充分利用現有的諸多扶持農業發展資金，扶持補貼種苗繁育、建設農業生產基礎設施、深加工儲運、農機購買、市場營銷等。首先是農業生產環節。針對家庭農村與專業種養大戶實施重點針對小米與兩季水稻的糧食直接補貼，補貼標準是10元－30元/畝，依據計稅常產面積或者計稅面積發放補貼；針對水稻、小麥、棉花、油菜、花生與玉米等發放良種補貼；提供較大力度的農資綜合補貼，畝均達到補貼80元；發放農機具購置補貼，根據該省《農業機械購置補貼實施指導意見》重點補貼11個大類，50個品目、25個小類的機具補貼金額從500元每臺到18000元每臺。其次是推動新型農業經營主體的可持續發展，為專業合作社與家庭農場安排發展培育合作社的財政預算資金，而且實施動態調整，針對其參加政府舉辦的諸多農產品展銷會或交易會，政府對展位費提供全額補貼。積極整合新型農業經營主體實施的美好鄉村建設、農機推廣、推動扶貧開發等的項目和扶持資金，積極打造示范效應良好的新型農業經營主體。還設立專項省級扶持資金，對省級以上示范效應良好的新型農業經營主體進行重點扶持，對優先支持舉辦一定條件的農民合作社開展對發展農村經濟有利的項目提供適量獎補。從稅收優惠政策方面來看，針對農業龍頭企業與專業合作社的主要稅收優惠政策如下所示：免征農民專業合作社從保護植被、灌溉排水、技術培訓等特定領域取得合法收入的營業稅。對農民專業合作社售賣的各種農副產品與銷給本社成員的各種種子、農用薄膜、化肥、樹苗、農藥等免征增值稅。針對農民專業合作社合法經營畜牧農林等項目的收入，依據相關規定減征或免征企業所得稅。

三、新型農業經營主體財稅政策支持落實的癥結梳理

（一）財稅支持政策體系缺乏系統性綜合性

政策制定主體的多樣性銷蝕政策執行的實效性。政府實施財稅補償政策措施是一個系統化、綜合化的大工程。國家為大力落實這項農業現代化的重大戰略，諸多公共權力行使機關都已頒布相關政策，如立法機構頒布相關法律法規，政府部門頒布實施行政法規；政府層級涵蓋從中央政府到各級地方政府；各級政府的多個政府職能部門，均從本部門權力和職責出發，頒布實施幫扶推動新型農業經營主體發展的相關政策、辦法、命令、法規等，有利于新型農業經營主體及其成員的發展。然而它們頒布實施的政策通常缺乏綜合性、系統性、協調性，政策各異，讓合作社無所適從，無形中增加執行成本，妨礙政策執行效率。紛繁復雜、政出多門的政策法規信息傳遞中的缺失或遺漏弱化政策支持效果。不少扶持措施均設定有效期限、必須符合某種條件等，方可享受財政稅收優惠扶持，影響新型農業經營主體受惠的覆蓋面。而且政策變化較為頻繁，不少新型農業經營主體未能享受或不知道相應的稅收財政優惠扶持政策，不少情況下享受到的優惠和扶持尚達不到應享受扶持或優惠待遇的半數。政策實施的效果受到一定影響，無法充分地保障財政稅收政策的功能發揮和效果彰顯。

（二）存在突出的供需結構性矛盾

國家向新型農業經營主體大力傾斜財政稅收優惠扶持政策，投入相當多的財政資金和較大力度的稅收優惠政策，這些政策性供給資源新型農業經營主體旺盛的財稅金融資金需求相比，依舊存在著非常突出的供需結構性矛盾。法國農業合作社在生產經營管理中生產環節、儲藏環節、包裝環節、運輸環節、營銷環節、食品安全領域等都能夠獲得直接、多樣化的補貼、補貼標準比較高。反觀國內情況，當前大部分財政扶持項目都依托項目扶持，支付標準比較高，項目多，但補貼金額偏少，標準偏低，但國家有限的支農財政資金制約、減少具有普惠性財政補貼資金的支出。稅收減免優惠政策的實際減負意義不大。對包括農民專業合作社在內的不少新型農業經營主體而它，稅收減免優惠政策實施的減負意義比較薄弱。稅收制度規定免征合作社相關增值稅的規定，然而卻不具備較強的實際價值。原因在于，大部分農民專業合作社或相當多的新型農業經營主體的銷售額無法達到增值稅起征點，本就無須繳納增值稅。因此減免新型農業增值稅的實際減負意義不強。

（三）亟須加強財稅支持政策的執行剛性與制度剛性

與東部沿海地區，中西部不少農村的新型農業經營主體處于初步發展期，當地制定出臺相關財稅政策仍然處于模仿、摸索階段，更多的是在借鑒其他地區積累的經驗。與此同時，它們未能詳細地調查研究本地的產業實際和新型農業經營主體發展，不能明確財稅政策為現代農業發展提供具體支持的政策路徑，缺乏可行性較強的職責劃分、項目或主體預算安排、資金數額、支持方式等，無法取得理想的運行效率。政策出臺存在較強隨意性、政策措施缺乏較強的可操作性、缺乏應有的執行剛性和制度剛性，實施效果下降等。它給這些地方財稅政策支持新型農業經營主體的發展造成較大影響，乃至于顯著降低其政策實施效果。

四、優化財稅支持政策助力新型農業經營主體發展的政策建議

（一）持續健全財稅政策支持新型農業經營主體發展的機制體制

農村專業合作社是新型農業經營主體的重要組成部分之一，具有濟貧性質的農業經濟組織，具有一定的公共產品屬性，但由于其提供的公共產品有限，政府應該為其提供足額補償。首先，政府要制定完整化、系統化、綜合化的財稅政策支持體系。做好權利維護，營造公正公平的產業經營環境，長期提供穩定的財稅優惠扶持政策，給新型農業經營主體穩定可靠的預期，引導它們制定長期的生產經營規劃，適當延長或放寬項目扶持的期限限制。其次，農業生產缺乏明顯的導向性和顯著的供求信息不對稱性、強烈的農產品生產波動性等，使新型農業經營主體面臨的市場風險性等，出現市場失靈的情況，應該更好發揮政府的宏觀調控作用。

（二）通過制度性優化設計化解結構性供需矛盾

實施以項目為載體的三農扶持項目的同時，也要實施普惠制的三農財政資金補貼?？梢越梃b法國、美國等的先進經驗。直接對新型農業經營主體的經營生產管理全過程提供直接化、多樣化的補貼，從過程激勵的視角增強其積極性。要持續增加補貼標準，擴大受惠范圍，對預期收益較好的項目，通過財政資金補貼引入信貸機制，把數額不多的財政資金換取普惠性強的補貼，不斷促進農業龍頭企業的發展能力。應該充分考核財政補貼、以獎代補、稅收減免政策對規模較大和規模較小的新型農業經營主體的差異化邊際效應，同時兼顧效率和公平。將直接性的“稅收減免優惠”和間接性的投資折免和加速折舊等稅收優惠結合起來，要以簡明扼要、通俗易懂的語言向納稅人講解和詮釋各種支持優惠政策的適用范圍和期限，以有效的制度性優化設計化解結構性供需矛盾。

（三）強化財稅支持政策的執行剛性與制度剛性

制度剛性是規范科學立法過程的充分體現，系統化的政策執行機制是落實扶持政策、保障政策效果的重要制度保障。完善科學的政策必須落實到位，方可帶來預期效果。必須完善新型農業經營主體扶持優惠政策的貫徹實施機制，確認相關執行主體的責任與權力，層層分解落實，強化執紀問責、考核反饋與追溯。真正落實政府財稅扶持優惠政策，使新型農業經營主體和相關成員切實享受到政策扶持帶來的益處，達到增收增產的目標。政府持續健全已有政策的同時，要創設個性化、針對性、普惠性的扶持氛圍和制度環境，增加涉農財稅扶持力度。確定投入財政補貼資金的關鍵領域和主體，指導各類主體在各個階段的生產經營，以提升資金運營效益，形成有力的制度剛性。而且，要通過財政資金來調動銀行支農的積極性，使培育職業農民、農業信貸擔保、農業保險、農業保險、農技創新的政策制度形成較強的合力，構建支持足、范圍廣、配套全的扶持政策機制。政府部門要加大對資金投放的監管力度，保障資金支農作用。實施資金數額、用途備案登記制度，采取專項專人負責，定期考核與評估資金支農效果，對資金分配結構進行優化，不定時檢查相關農業經營主體，對違法調配財政補貼資金的問題進行嚴厲打擊。

參考文獻

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作者：韋姿百