航班時刻分配的公共政策構建

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航班時刻資源分配的主要模式簡述

目前世界各國的航班時刻資源大體上實行兩種分配模式。一種是IATA(國際航空運輸協會)模式，歐盟國家均采取此類分配航班時刻的模式，它是以IATA航班時刻分配程序指南為基礎，采用行政手段進行分配。另一種是市場配置模式，實行此類模式的有美國、韓國等國家，它采用行政分配與市場分配相結合的混合配置模式，并以市場分配為主。在IATA模式下，一個國家的航班時刻協調的核心是按照固定的優先順序進行行政性分配，“祖父權利”是這一模式中的核心特征，也就是航空公司對于上一航季所持有的時刻享有被優先承認并繼續使用的權利，“祖父權利”在航班起降時刻分配中的應用相當普遍，不僅在行政配置模式的國家中，甚至在實行市場化配置模式的國家中，也能夠感受到其影響。但“祖父權利”一個很明顯的缺陷就是不符合經濟效率的提升原則，其與時刻資源市場化分配的大趨勢從機理上來說是對立的。所以歐盟諸國在遵守“祖父權利”的原則下，也進行了時刻資源分配方式的一些其他嘗試。歐盟在1993年首次對起降時刻分配實施管理。在給定的航班計劃周期中，一家航空公司所擁有的起降時刻能夠保留到下一個周期。這就是眾所周知的“使用它或是失去它”規則。一家航空公司在前一個航班計劃周期中如果起降時刻使用率少于80%，那么可能會喪失起降時刻?？臻e時刻資源以及新增時刻資源將被放入“時刻池”中，其中50%將優先分配給市場新進入者，新進入者還包括此前航季僅持有少量時刻資源的運營商，剩余時刻資源由獨立時刻協調人公平分配。［3］美國由于絕大多數起降時刻的分配是不經過管制的，這使美國的時刻資源交易市場的發展與交易機制和歐洲有所不同。20世紀80年代，美國實施了“買賣條例”，不僅對行政分配手段進行了科學抽簽改革，而且允許在高密度機場對其進行二級市場交易，這樣時刻資源的擁有者可能并不是航空公司，例如航空公司可以把時刻資源抵押給銀行來獲得貸款，此時銀行就成為了時刻資源的擁有者。和歐盟國家相似的是，美國為了保障航空運輸的穩定性，在一定程度上同樣承認“祖父權利”原則，不過市場化配置是其重點。目前我國航班時刻資源分配主要采取的是和歐盟國家一樣的方式，即政府主導下的行政配給模式，民航空中交通管理局負責時刻的分配，由專門的時刻協調員負責實施。航空公司首先向地區管理局提出時刻申請，由空管局確定機場容量，協調員負責航班時刻的分配與協調，并上報給空管局以供審批。但這一分配方式存在明顯的問題，比如時刻分配是政府一手操辦，航空公司基本上沒有什么發言權，在時刻分配過程中采用的依據和程序都不清楚，導致了此過程中矛盾重重，尤其是拿不到好時段的航空公司的意見很大，這樣會造成一些不利的影響，例如航空公司會消極使用那些不滿意的航班時刻，過度使用高峰時刻，造成時刻資源的緊張與閑置并存的情形，不利于資源的合理使用;另外，大型航空公司由于和政府的特殊關系，使其在與中小航空公司的時刻資源獲取競爭上占得先機，造成“強者愈強，弱者愈弱”的局面，不利于競爭性運輸市場的確立。因此，必須從航班時刻資源分配機制體制上著手改革，建立科學合理、公開透明的分配機制，才能獲得各方認可，提高時刻資源使用效率，提升民航運輸業整體實力。

我國航班時刻資源分配的公共政策解析

(一)航班時刻資源分配公共政策的意蘊通過對既有的航班時刻資源分配模式的梳理，不難發現，無論是歐盟模式還是美國模式，都或多或少的帶有“祖父權利”的烙印。所不同的是，美國的分配模式更深入的引進了市場機制。從資源利用的效率來看，市場化配置顯然要高于行政配置，對航班時刻進行市場化配置也是未來的重要趨勢。但不管是行政分配還是市場分配，都必須建立在每個國家的國情之上。同時要看到，單純的改善時刻資源分配方式的做法短期內或許是有成效的，但從長遠看，無助于航班時刻資源配置的效率提升乃至整個民航運輸業的可持續發展，而應當以資源整合和長期發展的理念構建該行業的公共政策來統籌不同的分配方式和利益主體。當前在航班時刻資源分配上的諸多問題實質上凸顯了民航運輸業公共政策的缺失。長期以來，中國民航運輸業只有產業政策而沒有公共政策，前者關注的是民航運輸業本身的發展問題，而后者關注的則是民航運輸業發展過程中的利益協調問題。航班時刻資源分配的公共政策的核心是通過國家的公共權力來協調這一分配過程中各主體或利益集團之間的利益關系，并根據公共利益的要求，通過公共政策的基本程序，來達到民航運輸各主體之間的利益均衡，以此來促進民航運輸業的穩定可持續發展。也就是說，航班時刻資源分配公共政策所關注的是民航運輸各主體之間的利益均衡及民航運輸市場持續穩定健康發展，是一種利益調整與協調機制。因此，全面研究航班時刻資源分配公共政策，確定其基本原則與框架，建立相應的執行制度，既是解決當前航班時刻資源分配所面臨的種種困境所在，也是民航運輸市場持續健康穩定發展的保障。公共政策源于社會事務的公共性，哈貝馬斯(1999)認為公共領域是公共意見能夠形成的地方，是公眾對公共權威及其政策做出評判的地方。［4］在這個意義上，公共政策可以認為是政府與公民(相關群體)就某一公共問題通過一定的程序共同做出決策的選擇，并通過政府行為解決之的過程。［5］由此可見，公共政策的本質是國家運用公共權力在一定的法定范疇內協調各主體之間的利益關系。［6］由此可以引申出，航班時刻資源分配公共政策可以理解為民航管制部門與航空公司、機場等相關主體就時刻資源分配公共利益通過一定程序共同做出決策的選擇，并通過國家公共權力來調整解決時刻資源分配的公共利益過程。航班時刻資源分配中出現的諸多問題，其實質反應了資源的公共性和使用的私有性之間的矛盾。從理論上來說，因為空域的公共性，每個航空公司都有“起飛”的權利，在這一意義上，時刻資源是一種公共性資源;從實際情況來看，民航運輸業的快速發展使時刻資源的稀缺性與航空公司的有效需求之間產生了供需嚴重失衡，出現了黃金時刻資源“一刻難求”的現象，許多航空公司無法享有特定時刻資源的權利，這種情況下，航班時刻資源又具有明顯的排他性，成為一種私有產品。航班時刻資源分配公共政策的意蘊和設計前提，就是要建基于時刻資源本身具有的物品特性上。航班時刻資源既是民航運輸市場上的必需品也是奢侈品，既是一般產品，也是公共產品。航班時刻資源分配僅僅從市場角度而不從公共性角度來思考，是無法從根本上克服分配過程出現的難題。公共性質也決定了它是時刻資源分配公共政策制定的前提與基礎，只有在此基礎上，航班時刻資源分配才能更顯公平公正性，民航運輸業才能持續健康穩定發展。(二)航班時刻資源分配公共政策的實施途徑民航運輸市場公共利益的獲取需要在一定程序下經過絕大多數相關利益主體的博弈并得到廣泛認可才行，但阿羅不可能定理表明(1951)，個人偏好的加總并不意味著社會偏好的自然實現。［7］因此，如何把價值問題轉化為程序問題來處理多元化利益的沖突是打破這種僵局的明智選擇。［8］也就是說，為了保證航班時刻資源分配的公平公正性，不僅需要確立此過程中的公共利益標準，而且也要設計一套當事主體廣泛參與的程序，通過這一程序正義來保證時刻資源分配的公平公正性。這也說明程序正義是這一公共政策獲得的主要途徑。航班時刻資源公共政策正義大體可以這樣認為，即在這一公共政策的制定、執行、評價與終止的過程中，依照法定和既定程序方式和步驟做出政策選擇的行動，尋找并選擇最有效的實現這一公共政策的方法。我們認為，它主要取決于三個標準:第一，公共程序產生的結果是否是實質的公平公正。如果公共政策背離了航班時刻資源分配實質上的正義原則，那么程序上的正義就無從談起。如果民航運輸市場的壯大只是為少數航空公司提供了便利和盈利的機會，而不是讓更多的市場主體參與競爭或為廣大的民航消費者提供便利，那么這種所謂的發展就偏離了民航業公共政策的實質正義。第二，相關市場主體參與公共政策制定和選擇的深度和廣度。在政策制定過程中，如果相關市場主體不僅能夠廣泛參與博弈，并且有權利提出政策議程設置，那么政策的結果才能更好的體現理性權衡以及更寬泛的共識。如果航班時刻資源分配的公共政策沒有體現市場主體參與的自主性、平等性和廣泛性，要想達到多元化的利益平衡是不可想象的，甚至會發生少數群體通過制度化的方式侵害更為多數群體利益的情況，或既得利益制度化。第三，航班時刻資源分配的公共政策程序有利于對所允許的公共權力使用具有正當性。這種所允許的政治權力使用的正當性體現為對公共權力使用邊界的設定。也就是說，航班時刻資源分配的公共政策的決策既要符合公共利益要求，也要減少并力圖避免少數群體對政策的主導而損害多數群體的利益行為。公共政策的程序正義就是要通過程序本身的自治、理性權衡與選擇來實現公共利益，從而減少掌握權力的群體將公權力蛻化為謀取私利的可能性。［9］所以，航班時刻資源分配的公共政策的程序正義既有其工具價值，也有其內在價值，其是這一公共政策獲取的根本途徑。也可以說，程序正義是航班時刻資源分配的公共政策公平公正的基礎條件，它不僅以程序化的形式要求相關主體參與政策的制定與博弈，而且其對公共權力的使用設置了具體邊界。這樣既可以協調好不同利益主體的利益關系，又可以防止公共決策偏離公共利益的軌道。(三)航班時刻資源分配公共政策的重要性近些年，中國民航管理部門出臺的有關民航運輸業發展的政策不可謂不多，有關航班起降時刻資源的政策也不在少數，但不少政策不僅內容上不具有公共性，而且在政策議程設置上也鮮有公共性，從而使得民航運輸市場中許多涉及到廣大民眾利益的公共問題，不僅民眾無法參與，而且也無法進入政策議程設置，當然得無從解決。我們認為，航班時刻資源分配公共政策的缺如至少有兩點弊端:第一，無法將公共利益作為民航運輸市場的發展目標。近些年雖然中國民航運輸市場不斷壯大，發展形勢良好，但相關公共政策的缺失只能使部分大型國有航空公司得到了大發展的機會，更多的中小航空公司和民營資本的發展權利無法得到有效維護，也無法分享到民航業大發展的成果;第二，無法對公權力在民航運輸市場的濫用進行有效監督和制約，相關弱勢群體無法通過公共程序爭取其訴求，強勢群體則可以利用制度缺陷將其既得利益制度化。要建立民航運輸業發展的公共政策體系，就要變革發展理念，在此基礎上確立航班時刻資源分配的公共政策的基本原則、目標以及具體方式。僅僅依靠完善民航發展政策、僅僅優化航班時刻資源分配模式都不足以全面解決當前存在于民航運輸市場的時刻資源供需缺口問題，而應當以資源整合和長期發展的視角來構建當前的時刻資源分配公共政策體系。在建構過程中，不僅要統籌各個利益群體的關系，而且要統籌短期目標與中長期戰略的關系。通過程序正義來保證時刻資源分配公共政策的公平公正，然后將這些原則具體體現在航線審批和航班時刻分配的總體目標和具體方式上。這樣，一個不斷完善的、體現大多數相關群體公共利益并能夠使各種利益找到平衡點的民航運輸市場才能夠形成，才能夠保證其持續健康穩定發展。

航班起降時刻資源對于航空公司和民航運輸業的重要性不言而喻，熱門航線與黃金時刻是航空公司的“生命線”，直接決定航空公司的經濟效益。所以在航班時刻分配過程中，國有航空與民營航空之間以及政府管制部門與民營航空之間存在著大量博弈。航班時刻資源的分配也成為提升民航運輸經濟效率和促使民航運輸業持續穩定健康發展的重要議題，各國根據國情都實施了較為符合自身實際的時刻分配模式，主要包括以歐洲諸國為代表的行政分配模式和以美國為代表的市場配置模式。兩種分配模式各有利弊，不過對航班時刻資源進行市場化配置是一個總體趨勢。如同空域一樣，時刻資源作為一種公共資源，其分配理應上升到公共決策的層面上，由民航運輸相關主體共同討論議定。但我國的現實情況是，民航運輸業許多重要的資源分配權仍掌握在相關部門手中，依靠權力分配。市場化進程在行政權力的左沖右突中無法發揮作用，其尋租劣根性暴露無疑。雖然目前航線和時刻審批權不斷在下放，眾多機場的航線已經由審核變為備案，但目前國內吞吐量最大的若干機場的航線時刻審批權，仍然牢牢地握在國家民航局和地方管理局手中。這些時刻資源如何分配，分配內容是什么，相關利益主體無從得知，因為其并未進入到這一決策過程中，只是這一分配方式所產生的既定結果的接受者。這就不可避免的會損害相當一部分博弈中處于弱勢地位的群體利益。一些學者鑒于行政分配起降時刻的效率低下、分配不公等弊端，提出了借鑒美國經驗，運用市場機制來提高稀缺資源使用效率(劉光才，2008;金永利，2009)，這當然是一種重要的趨勢和改革途徑，但問題的關鍵不在于是否在一定時期內改變這種行政分配模式，而是要讓這種時刻資源的供給上升到集體決策的層面，進而納入到民航運輸產業公共政策的范疇，堅持航班時刻資源公共性的原則，航班時刻使用經濟效益與社會效益最大化原則，公開、公平、公正的原則，通過程序正義來保障航班時刻資源分配的公平性和公正性，以達到平衡各方利益的局面，這種路徑才應該是民航運輸業良性發展的應有之義。當然，民航運輸業公共政策除了保障時刻資源分配公正性，平衡各方利益之外，同時可以利用公共政策彌補市場缺陷，由市場供求互動和國家政策引導所共同構成的產品定價機制問題是該公共政策所要解決的一個重要內容，由此形成公共政策的價格調整導向，這就是另一個研究話題了。

本文作者：李國政楊明洪工作單位：中國民航飛行學院