多中心治理的公共政策研究

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從科學的政策產出機制來講，政府回應性是一種針對公共問題最為直接的政策產出機制。這種機制往往因具有針對性、直接性和時效性而受到各國政府的普遍重視。政府回應性政策產出已逐步成為一種常態化的政策產出機制。當然，政府回應性政策產出的常態化，并沒有完全替代政府“內生型”政策產出。政府仍然作為一個主動性的主體時刻關注著社會公共問題，以自己的視角去觀察、界定、理清公共問題，進而制定出一系列影響經濟社會發展的公共政策。但無論如何，在多中心治理下，“內生型”政策產出機制已經不再是政府唯一可選的途徑。“政治認同是一定政治生態條件下政治主體對政治客體所表現出的一種政治歸屬感，一種認知、判斷、價值認可的心理認識過程，以及參與、維護與促進政治體系發展的政治參與過程。”［7］只有認同的，才會被主動接受，也才更具穩定性與合法性。認同性的獲得和提升包括多種因素:既有利益的原因，也有觀念的問題;既有信息的原因，也有感情的因素。在多中心治理下，公眾的參與權利是得到充分釋放的，這種政策產出機制能夠體現當前政策制定領域的最大民主。而“內生型”公共政策產出機制，往往因其封閉性忽略了公眾的參與，使這類政策產出要么在利益上很難反映公眾的真實需要;要么因公眾權利被漠視，造成公眾對政策的無知與漠然。在多中心治理出現前，也許這種政策產出機制還未遭遇到“合法性”的質疑，但多中心治理的示范效應將使得這一“封閉性”的政策產出機制的認同性削弱到極點。一項公共政策如果缺乏基本的認同，那么在具體的施行過程中，必將遇到較大的阻力。當然，推行公共政策可以運用強制權力，但運用這種權力猶如“飲鴆止渴”。在當前民主政治日益成為政治合法化基石的今天，對于如何化解“內生型”政策產出機制帶來的危機，也應給予足夠的重視。多中心治理下，政策的產出日益呈現網絡化，這既是某一政策產出機制的特征，也是多種政策產出機制并存狀態下的共同特征的呈現。多中心的政策產出機制，既體現了公眾參與的深度和廣度，又是這一參與廣度和深度的必然產物。當前，公眾參與政策產出機制的方式有以下幾種:一是參與“內生型”政策產出機制。在這種政策參與過程中，公眾及其他社會主體主要處于輔助地位，政府始終主導著這一產出過程。二是通過各種媒介營造一種公共問題亟待解決的氛圍，以此引起政府的關注，從而使公共問題進入政府議程。三是公眾作為多元治理之一維，與其他社會參與主體一起分享政府公共政策產出權力。在這里，公眾是作為與政府平等的主體出現的。他們會針對特定公共問題提出政策建議，通過聯合其他社會參與主體，在與政府互動的過程中，使得該政策建議進入政府議程，從而取得合法性。

多中心治理下政策產出機制存在的問題

與傳統的“內生型”政策產出機制相比，多元政策產出機制無疑取得了很大的進步。但不可否認的是，多中心治理下政策產出機制在張揚民主治理價值的同時，也暴露出亟待解決的問題。1．政策產出的效率問題民主與效率似乎是個悖論。不得不承認，在強調民主的同時，有可能帶來效率的降低。從經濟的角度來看，“獨裁制可以做到決策迅速、省時、省錢，決策成本最低”。［8］而民主制卻常常出現“決策遲緩，責任分散，爭功諉過，決策成本增加”［4］204的現象。也就是說，在通常情況下，決策權力越集中，往往決策過程越迅速，耗費資源越少;決策權力越分散，決策過程往往越遲緩，耗費資源就越多。多中心治理是民主制的重要形式，在這種治理格局中，政府的公共權威進一步弱化，基于不同的利益立場，不可避免地出現相互區別甚至沖突的政策建議。在公共權威協調各種政策建議的過程中，必然充斥著多方的博弈，時間、資金等資源也在這一博弈過程中不同程度地流失，致使該政策產出機制的效率低下。在這里似乎可以總結出一個規律:越民主的決策機制，往往帶來的時間、經濟成本越大，決策效率越低。這也是現代國家難以施行直接民主的關鍵原因。2．政府理性被綁架的危險眾所周知，政府合法性來源于公眾對公共權力的自覺認同。政府若要進一步鞏固其合法性，就不得不通過各種途徑獲取和掌握更多的公眾認同性資源。對公眾的積極回應和迎合，在一定程度上是一種能起到立竿見影效果的認同性資源。民主制國家，無論執政黨抑或政府，對于公眾的呼聲和需求偏好都是甚為重視的。但政府也不應無原則地回應和迎合公眾。在多中心治理下，公共政策產出參與的主體越多，力量就越強大，政府作為多中心之一維，很有可能被公眾意志綁架，從而拋棄其應有的理性，以回應和迎合公眾偏好。這就可能帶來一個惡性循環:政府在竭力回應和迎合公眾偏好的動機下出臺了公眾建議或所期望的公共政策，而該公共政策卻因公眾對公共問題認知能力的局限，缺乏合理性和科學性，在具體的施行過程中未能很好地解決問題，甚至造成了問題的惡化或者招致新的社會問題，使公眾明顯感到利益受損。3．可能帶來更大的政策執行阻力在民主政治背景下，公民意志是政府公共政策執行不得不考慮的因素。得到公眾認同和支持的政策，執行過程往往較為順利，執行效果也較為良好;反之，執行過程中將遇到較大的阻力。在多中心治理下，公共政策產出是多中心協作的結果，此類公共政策因公眾具有較高的認同度和認知度，往往能較為順利地推行。但考慮到成本、利益等因素，政府不可能將任何政策產出都置于該機制之下。隨著政治民主化的推進，越來越多的公共政策產出將會置于多中心的治理機制之下，政府傳統的“內生型”政策產出也會受到越來越多的質疑，執行的阻力也會相應增大。

多中心治理下政策產出機制的優化路徑

優化多中心治理下的政策產出機制，既是民主政治發展的需要，也是使現實的決策機制更趨科學性的必然選擇。具體而言，可以從以下幾個方面著手對該政策產出機制進行優化:1．建立多中心政策產出的協調機制多中心治理下公共政策產出是多種主體共同作用的結果。在這種格局下，理論上，政府、社會組織、個人等構成一個平等的政策產出網絡，治理的機制是主體間的合作。但不可否認的是，各主體間存在著力量強弱的對比，致使這一合作難免夾雜著“博弈”和投機的元素。因此，有必要建立一種能夠使合作純粹化的協調機制，真正形成合力，大大提升政策產出的效率。政府在建立這一協調機制的過程中，必須充分考慮到公民與社會的意見和建議，并在此基礎上，經由法定程序出臺具有法律性的文件。該文件的制定不是為了約束多中心政策參與主體的合法權力(利)，而是對掣肘合作機制的行為進行規范，使處于強勢地位的政府盡量約束公權行為，能以平等合作主體的身份與其他參與主體就共同問題進行研究，并在意見交流的基礎上制定可行的政策。另一方面，對積極參與合作的主體給予適當的鼓勵，而不能以所謂的“效率”之名，限制政策參與主體的數量和范圍。2．完善政府責任機制完善政府責任機制，首先必須明確界定政府的責任。在厘清政府責任的基礎上，對政府違責行為進行追究和懲處。在全能政府理念下，政府的責任被無限擴大，即使原本屬于私域的問題，都有可能被附會上政府的責任。這帶來了政府運作的“責任”重疴，使政府謹小慎微，畏首畏尾。新公共管理理論和治理理念帶來了政府責任的重新界定，小政府的思想如今已頗受社會歡迎。一方面，政府應減縮公共職能;另一方面，也應當減卸相應的責任負荷。在多中心治理下，政府具有糾錯正偏的責任。針對某一公共問題，政府可組織相應的智囊機構進行研究，提出科學的操作方案，并將這一方案與多中心治理下的政策產出對比，如兩者吻合，則可以迅速付諸行動;如發現兩者有較大出入，則可通過宣傳引導、強制主導等途徑使其他主體接受科學的公共政策。只有這樣，政府在多中心治理下的政策產出機制中，才能夠保持理性的獨立。3．強化公眾參與在多中心治理下，政策產出機制的各參與主體，往往都是從各自利益的角度去界定問題、建構政策，并影響政府權威政策產出的。為了該情勢下產出的政策能夠得以順利推行，必須強化公眾的參與強度和效度。公共政策往往涉及到社會價值的分配。在分配過程中難免會出現受益者和受損者。為便于此類政策的順利推行，政府要廣泛動員公眾參與:一方面，積極動員受益主體參與政策過程，顯示群體力量，弱化利益受損者抵制該政策的動機;另一方面，又要做好利益受損者的安撫教育工作，使其能夠顧全社會整體利益大局，進而增進社會總體福利。由于政治民主進程的局限、政府主體意識的影響，我國地方政府對公眾政策參與的重視程度還遠遠不夠。很多政策的出臺遵循的是“內生型”機制，這給權利意識日趨增強的公眾帶來了“被侵犯”感，在這種“被侵犯”感無法釋懷的情況下，抵制此類政策則是其最好的宣泄途徑。因此，在多中心治理理念逐步確立的今天，政府的各種政策產出機制都應該充分發動公眾的參與，不宜“公開”的涉密領域，如國防政策等除外。

本文作者：劉東杰工作單位：中共淮安市委黨校